突發(fā)事件的處置程序和原則

.領(lǐng)導(dǎo)者處置突發(fā)事件應(yīng)遵循的程序和原則突發(fā)事件應(yīng)對法所稱的突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。突發(fā)事件具有突如其來的偶發(fā)性、意想不到的突變性、琢磨不透的復(fù)雜性和不可估量的危害性等特點。處置突發(fā)事件必須迅速、及時，盡最大努力控制局勢，挽回影響；如果處置不當，就會使局面失控、事件升級，導(dǎo)致災(zāi)難性后果的出現(xiàn)。因此，制定反應(yīng)迅速、正確有效的處置程序，明確妥善應(yīng)對、化險為夷的基本原則，避免緊急情況下的盲目性和隨意性，防止突發(fā)事件處置中的重復(fù)和缺位現(xiàn)象，顯得尤為重要。一、處置突發(fā)事件應(yīng)遵循的程序由于突發(fā)事件所處的具體環(huán)境和條件不同，每一事件的特殊矛盾、規(guī)模、程度、性質(zhì)和后果不同，卷入事件的群眾情況不同，因而處置的辦法和程序也就各異。但是，無論其狀況如何，一般來說，都要經(jīng)過以下六個程序，每一個程序又各有一些需要注意的事項和處置策略?？刂剖聭B(tài)。突發(fā)事件發(fā)生后，領(lǐng)導(dǎo)者迅速控制事態(tài)是處置事件的第一步。事件的突發(fā)性，要求處置工作必須突出一個“快”字?？焖俪鰟邮前淹话l(fā)事件控制在最小范圍、消滅在萌芽狀態(tài)的重要保證。要快速發(fā)現(xiàn)、快速報告，快速出動、快速到位，快速展開、快速介入，以便抓住先機，爭取主動。要盡快控制事態(tài)發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)者可以根據(jù)具體情況成立臨時專門機構(gòu)。比如在處置突發(fā)事件的過程中，可以把所轄機構(gòu)分成突發(fā)事件決策機構(gòu)和處置機構(gòu)兩部分，決策機構(gòu)及其人員主要是對事件發(fā)展情況進行預(yù)測，制定處置事件的策略和步驟，對全面工作進行指導(dǎo)；處置機構(gòu)及其人員負責(zé)掌握動向，反饋信息，貫徹決策機構(gòu)意圖，對事件進行具體處置。把決策層和執(zhí)行層分開，有利于各司其職，各負其責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)者控制事態(tài)的策略表現(xiàn)在：一是要迅速隔離險境。當出現(xiàn)災(zāi)害事故類突發(fā)事件時，為了確保社會及公眾的生命財產(chǎn)不受損失或少受損失，應(yīng)采取果斷措施，迅速隔離險境，力爭把突發(fā)事件和重大事故所造成的損失降低到最低程度，為恢復(fù)正常狀態(tài)提供保證。二是轉(zhuǎn)移群眾的注意力。一般地說，每次群體性突發(fā)事件中，群眾的注意力都會集中在一兩個敏感、熱點問題上，在這種情況下，轉(zhuǎn)移群眾的注意力，對于控制事態(tài)是十分有利的?？梢酝ㄟ^說服誘導(dǎo)，尋找雙方利益的交匯點，使群眾對黨和政府的主張產(chǎn)生認同；可以從群眾的角度出發(fā)，承認某些可以理解和合理的方面，作出無損于實質(zhì)的讓步或許諾；還可以運用歸謬法引導(dǎo)事件的參與者意識到最終可能出現(xiàn)的雙方都不愿意看到的不良后果，使大多數(shù)人恢復(fù)理智，同時找出解決問題的正確途徑和方法。三是進行強制性干預(yù)。在解決突發(fā)事件過程中，政府的強制性干預(yù)是十分必要的。面對突發(fā)事件，“政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號施令的權(quán)威，并且可以制定和執(zhí)行帶有強制性的政策”。因為在突發(fā)事件狀態(tài)下，每一個人的信息量畢竟是有限的，某些群眾和個別領(lǐng)導(dǎo)者還會處于一種非理性狀態(tài)，同時決策也會遇到各方面的阻力，其風(fēng)險性使得任何意見都難以像常規(guī)情況下那么容易達成妥協(xié)和統(tǒng)一，因此，依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、推行強制性的決策是惟一的選擇。這樣做的目的在于迅速而有效地遏制事態(tài)的擴大、升級、蔓延。調(diào)查研究。當突發(fā)事件得到初步控制以后，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)馬上進入第二階段，即組織力量開展調(diào)查研究。對突發(fā)事件的調(diào)查，在內(nèi)容上強調(diào)針對性和相關(guān)性，查明事件發(fā)生的時間、地點、背景、人員傷亡、財產(chǎn)損失、事態(tài)發(fā)展、控制措施、相關(guān)部門和人員的態(tài)度以及公眾在事件中的反應(yīng)；在方法上強調(diào)靈活性和快速性。調(diào)研過程中應(yīng)廣泛收集和聽取事件參與者、目睹者的意見、反映和要求，從中分析事件的性質(zhì)和因由；要與事件的參與者正面接觸，盡量抓住事件的薄弱環(huán)節(jié)和暴露之處進行調(diào)查，以利于發(fā)現(xiàn)問題。一般地說，目睹者觀察和提供的情況，是較為客觀和準確的，因為他們與事件沒有直接的利害關(guān)系，能夠客觀公正地分析和反映情況，為領(lǐng)導(dǎo)者制定對策提供可靠依據(jù)。根據(jù)調(diào)查來的情況，找出突發(fā)事件發(fā)生的因果聯(lián)系，把握主要問題，就可以為確定事件的性質(zhì)打下基礎(chǔ)。制定對策。在通過調(diào)查研究，對事件的來龍去脈和性質(zhì)予以確定之后，應(yīng)迅速會同有關(guān)職能部門，進行分析討論，制定相應(yīng)的對策。制定對策須注意三個方面的問題：一是對策必須具有可行性，能在現(xiàn)有條件下付諸實施；二是對策應(yīng)充分考慮到可能出現(xiàn)的各種情況和問題，做多種準備，不能簡單從事；三是重視專家的意見，因為突發(fā)事件的出現(xiàn)，有時是在領(lǐng)導(dǎo)者不太熟悉的領(lǐng)域，而專家對自身涉及領(lǐng)域的問題有專門的知識和經(jīng)驗，專家的意見可以彌補領(lǐng)導(dǎo)者知識和經(jīng)驗的不足，特別是在事態(tài)基本得到控制的情況下，制定對策更應(yīng)該重視專家的意見?？傊?，突發(fā)事件的處置，對領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)和能力的要求特別高，不允許決策出現(xiàn)失誤和漏洞，也不允許在執(zhí)行過程中軟弱無力。領(lǐng)導(dǎo)者在抓主要矛盾的同時，應(yīng)注意總體配合，綜合治理，以便盡快解決問題。貫徹實施。經(jīng)過前三個階段的準備工作，在貫徹實施階段，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)動員社會力量有序參與。面對災(zāi)害類以及恐怖動亂類突發(fā)事件，在一個開放、分權(quán)和多中心治理的社會，沒有社會力量的參與是不可想象的。社會力量的參與，可以緩解突發(fā)事件在公眾中產(chǎn)生的副作用，使公眾了解真相，打消恐懼，起到穩(wěn)定社會、恢復(fù)秩序的作用。突發(fā)事件造成的最大危害在于社會正常秩序遭到破壞并由此帶來社會公眾心理上的脆弱，所以，保持穩(wěn)定的社會秩序和原有的社會運行軌跡、提高公眾心理承受能力是首要的選擇。要盡可能保證社會公共生活的正常運轉(zhuǎn)，盡可能避免突發(fā)事件進一步造成更大的公眾心理傷害。在最近的SARS事件中，有相當一部分人表現(xiàn)出焦慮、不安和慌亂的心理，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人適時地走到疫區(qū)的群眾中間，并通過媒體加以宣傳和報道，即刻收到穩(wěn)定人心、安定社會之效。對于社會性突發(fā)事件，領(lǐng)導(dǎo)者要公開表明立場，懇切地道出自己的希望和擔心，這樣可以增加社會公眾的信任感，使感情距離拉近。誠實的態(tài)度容易贏得社會公眾的尊重，減輕他們的恐慌心理，有助于盡快解決問題，恢復(fù)正常的工作和生活秩序。評估總結(jié)。突發(fā)事件解決后，領(lǐng)導(dǎo)者要對整個事件的過程進行評估。一是注意從社會效應(yīng)、經(jīng)濟效應(yīng)、心理效應(yīng)和形象效應(yīng)諸方面，評估有關(guān)措施的合理性和有效性，并實事求是地撰寫出詳盡的突發(fā)事件處置報告，為以后處置類似的事件提供參照。二是認真分析突發(fā)事件發(fā)生的原因，反思工作中的不足。如果是組織機構(gòu)設(shè)置有問題，那就重新建立健全預(yù)防突發(fā)事件的運行機制，堵塞漏洞；如果是政策有問題，就應(yīng)重新調(diào)整政策；如果是干部工作作風(fēng)有問題，就要從克服官僚主義、改進工作作風(fēng)入手，想人民之所想，急人民之所急，以得到群眾的理解和支持；如果是領(lǐng)導(dǎo)者政治敏銳性差，就應(yīng)嚴肅紀律，讓應(yīng)當承擔責(zé)任的人承擔必須承擔的責(zé)任。要通過評估反思，切實改進工作，努力消除各種不安定因素，從根本上杜絕類似突發(fā)事件的發(fā)生。處置突發(fā)事件的善后工作做好了，才能說該事件圓滿解決了。重塑形象。即使領(lǐng)導(dǎo)者采取積極有效的措施處置了突發(fā)事件，政府的形象也仍然有可能受到一定的負面影響。因此，在突發(fā)事件過后，領(lǐng)導(dǎo)者要采取一定措施，進一步完善管理體制，調(diào)整組織機構(gòu)使之更精干、更有工作效率，與此同時，還要以誠實和坦率的態(tài)度安排各種交流活動，加強與社會公眾的溝通和聯(lián)系，及時告知他們突發(fā)事件后的新局面、新進展，消除突發(fā)事件帶來的形象后果，恢復(fù)或重新建立政府的良好聲譽和美好聲望，再度贏得社會的理解、支持與合作。關(guān)于處置突發(fā)事件的一般程序，這里有兩點需要加以說明：其一，六個程序并不是處置任何突發(fā)事件都必須經(jīng)過的，比如調(diào)查研究程序，在事件規(guī)模不大，對事件前因后果已經(jīng)了如指掌，且沖突較緩、處置的勝算較高時就可以越過，直接從控制事態(tài)到制定對策，這樣處理時效會更好；其二，六個程序在解決突發(fā)事件過程中的地位和作用是不一樣的，其中難點是控制事態(tài)，關(guān)鍵是制定對策，重點是貫徹實施。概括地說，只要領(lǐng)導(dǎo)者科學(xué)地把握住前四個環(huán)節(jié)或程序，突發(fā)事件是不難處理的。二、處置突發(fā)事件應(yīng)遵循的原則根據(jù)國內(nèi)外處置突發(fā)事件的理論與實踐，考察我國突發(fā)事件的現(xiàn)狀，筆者認為，處置突發(fā)事件應(yīng)遵循以下六個原則：救治第一原則。不管是什么類型的突發(fā)事件，首先要保護人民的生命安全。應(yīng)將媒體報道和公眾反應(yīng)首先集中于對傷亡人員的救助而不是領(lǐng)導(dǎo)人的活動、緝拿罪犯、防范措施等，這樣有利于號召和動員公眾支持政府，參與救援活動，是在特殊情況下增強社會凝聚力和得到公眾支持的必然選擇。比如美國在“911”事件發(fā)生后，布什總統(tǒng)很快就對恐怖主義宣戰(zhàn)，大造“本拉登死的活的都要”和進攻塔利班的輿論，但工作重點卻首先放在救援工作和強化國內(nèi)治安上，直到兩個月過后，在做好了軍事準備、贏得了國際支持之后，才真正開始大動干戈，出兵攻打阿富汗。把握主要矛盾原則。任何突發(fā)事件都有一個牽動全局的主要矛盾，把握主要矛盾，并采取適當?shù)拇胧┯枰越鉀Q和轉(zhuǎn)化，是解決突發(fā)事件的根本之所在。因此，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)注意全面地認識事件的各種現(xiàn)象，潛心分析各種現(xiàn)象間和現(xiàn)象背后的因果聯(lián)系，要在把握各種聯(lián)系的基礎(chǔ)上，通過一一過濾、比較和篩選，認準制約整個事件的主要矛盾，從而找到整個事件的“總閘門”。對于自然災(zāi)害類突發(fā)事件，要全力抓住薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部位，控制火頭和水源；對于社會政治類突發(fā)事件，必須全力控制和解決首要人物。只有會牽“牛鼻子”，才能收到事半功倍之效。注重新聞傳播原則。在全球化進程加速的信息時代，人們很容易從媒體、網(wǎng)絡(luò)和其他通訊工具中了解信息，因而封鎖信息不僅是徒勞的，而且會讓謠言、錯誤的信息和觀點充斥于社會，在公眾中制造混亂。所以，在突發(fā)事件出現(xiàn)以后，為了求得公眾的準確了解、深入理解、全面諒解，必須及時向廣大公眾傳播全面而準確的信息。一是迅速開放傳播通道。要把必要的信息公之于眾，讓公眾及時了解突發(fā)事件的事態(tài)和領(lǐng)導(dǎo)者正在盡職盡責(zé)地加以處理的情況。二是有效控制信息導(dǎo)向。開放的信息傳播通道有利于避免公眾的猜疑、誤傳，但是由于人們對突發(fā)事件所持的態(tài)度不同，看問題的角度不一，因而也有可能使信息傳播朝著不利于突發(fā)事件順利處置的方向發(fā)展，所以必須有效控制信息導(dǎo)向。要牢牢掌握對外報道的主動權(quán)，指定專門的機構(gòu)和人員負責(zé)事件的對外發(fā)布。切忌發(fā)布未經(jīng)證實的消息，對發(fā)布消息可能產(chǎn)生的反響要事先作出估計。三是大力消除謠言。在及時提供全面、確鑿的事件真相的同時，動員一切可以動員的力量（包括本地區(qū)的知名人士、輿論界權(quán)威和一切有社會影響的人），通過多種渠道進行辟謠，以遏制謠言的流傳。機動權(quán)變原則。突發(fā)事件現(xiàn)象與原因之間、原因與原因之間的關(guān)系比較復(fù)雜，決策具有很大的風(fēng)險性和不確定性，這就要求領(lǐng)導(dǎo)者在處置這類事件過程中要機動權(quán)變，根據(jù)千變?nèi)f化的現(xiàn)場情況進行隨機決策。機動權(quán)變的原則還要求領(lǐng)導(dǎo)者在處置突發(fā)事件時留有余地，比如在領(lǐng)導(dǎo)出場、力量調(diào)度、語言表述等方面，不要一下子就達到極點，再無回旋的余地。協(xié)調(diào)作戰(zhàn)原則。突發(fā)事件的綜合性，要求處置手段必須突出一個“合”字。任何一起突發(fā)事件都會涉及到社會多領(lǐng)域、多層面，如交通、通信、消防、搜救、食品與物資供應(yīng)、醫(yī)療服務(wù)以及軍隊、武裝警察等等，突發(fā)事件發(fā)生后，只有在領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各相關(guān)部門協(xié)同配合，才能及時形成和貫徹科學(xué)的決策，迅速解決問題。為此，突發(fā)事件的處置必須由領(lǐng)導(dǎo)者統(tǒng)一指揮，有關(guān)部門密切配合，要站在維護社會穩(wěn)定的高度，從全局出發(fā)，克服狹隘的部門主義和小集團利益，優(yōu)化整合各種社會資源，發(fā)揮整體功效，以最大可能地減少損失?？茖W(xué)合法原則?？茖W(xué)主要是針對那些因工業(yè)技術(shù)而引起的災(zāi)害以及由自然災(zāi)害而造成的危機事件而言，前者包括危險物品、輻射事故、水壩決堤、大面積建筑物著火等；后者包括干旱、海嘯、森林