地下綜合管廊PPP項目的風險管理.docx

地下綜合管廊PPP項目的風險管理一、地下綜合管廊PPP項目的風險類別(一)社會穩(wěn)定風險1、重大項目在開展前期工作時應對社會穩(wěn)定風險進行調查分析根據(jù)國家發(fā)展改革委關于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法的通知(發(fā)改投資20122492號)規(guī)定，項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應當對社會穩(wěn)定風險進行調查分析，征詢相關群眾意見，查找并列出風險點、風險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關措施后的社會穩(wěn)定風險等級建議。2、社會穩(wěn)定風險等級重大項目社會穩(wěn)定風險等級分為三級:(1)高風險：大部分群眾對項目有意見、反應特別強烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。(2)中險：部分群眾對項目有意見、反應強烈，可能引發(fā)矛盾沖突。(3)低風險：多數(shù)群眾理解支持但少部分人對項目有意見，通過有效工作可防范和化解矛盾。(二)項目審批風險地下綜合管廊項目審批風險包含兩類：1、項目PPP模式審批風險項目PPP模式審批風險，指管廊項目未經(jīng)或未按照規(guī)定程序開展PPP模式準備階段工作，如未按照規(guī)定提供或提供虛假的物有所值和財政承受能力論證/驗證報告，管廊項目實施方案未經(jīng)政府審批。2、項目建設審批手續(xù)風險 項目建設審批手續(xù)風險，主要指新建管廊項目未經(jīng)或未按照規(guī)定程序開展項目建設手續(xù)的申報及批復，如無項目可行性研究報告、節(jié)能評估、環(huán)境影響評估、用地預審、水土保持方案等。(三)土地獲取風險由于地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道，項目的建設必然會涉及到項目用地問題。但是，無論對于項目用地的取得方式，即應當以“招拍掛”、協(xié)議出讓、劃撥還是租賃方式取得;還是對于項目用地的取得主體，即由項目實施機構負責或項目公司/ 中選社會資本方負責取得項目土地使用權，目前PPP項目合作各方對于上述問題的認知及實操做法各異，由此便出現(xiàn)地下綜合管廊項目如何取得土地使用權的風險問題。(四)項目融資風險1、融資交割風險由于地下綜合管廊項目的投資體量、投資周期較長，并且政府采用PPP模式初衷在于減輕地方政府負債、平滑政府財政支付，所以通常地下綜合管廊項目均要求社會資本具有雄厚的資信能力，保障項目能夠通過各種融資渠道、方式獲得足夠的資金。但如項目在執(zhí)行階段，社會資本/項目公司因各種原因未完成融資交割或未按約定足額融取資金，便出現(xiàn)項目的融資風險，造成項目建設難以為繼。2、利率及通貨膨脹率變化風險此外，地下綜合管廊PPP項目在進入運營期后，由于運營周期較長，在此期間會發(fā)生諸多的不確定性因素，而針對項目投融資方面，社會資本方面臨的最大風險因素在于基準利率、通貨膨脹變化?；鶞世首鳛槿谫Y的衡量杠桿，如果該等指標出現(xiàn)較大幅度的變化，無疑會造成融資成本的增減;通貨膨脹無論是在項目融資層面，還是對于投資者投資收益回收層面均產(chǎn)生重大影響。(五)管廊建設風險地下綜合管廊PPP項目的建設風險分為兩類：1、管廊適宜建設性風險管廊適宜建設性風險，是指未充分考慮管廊建設的經(jīng)濟可行性、社會效益可行性而徑行確定項目規(guī)劃選擇、建設區(qū)位所帶來的不確定性風險，表現(xiàn)在未充分考慮項目所在道路運輸繁忙程度、交通流量情況、新區(qū)與老區(qū)等因素。2、管廊工程建設風險管廊工程建設風險，是指項目在建設中存在的成本或工期延誤、施工技術不當、分包方違約、工程質量、工地安全、勞動爭議及罷工、環(huán)境破壞等形成的風險。(六)原材料供應風險地下綜合管廊項目無論是現(xiàn)場混凝土澆筑，還是預制件施工，均會涉及到大量鋼筋、混凝土等原材料消耗，因此，在項目實施過程中會產(chǎn)生原材料供應風險，如原材料斷貨、存在質量問題等。(七)項目收益穩(wěn)定性風險雖國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見對城市地下綜合管廊有償使用費標準原則上確定了協(xié)商、政府定價或政府指導價三種途徑，然而現(xiàn)實操作過程中，由于各地方政府尚未出臺具備可操作性的地下綜合管廊收費制度實施細則，對入廊費和運維費還未出臺相應的政府定價及指導價，導致項目公司向入廊管線單位收費時無據(jù)可依，無論是采用“直埋成本法”還是“空間比例法”均不能公平地解決該問題。地下綜合管廊的建設成本及運營成本難以在地方政府及入廊管線單位之間進行合理分攤，從而導致項目收益的不穩(wěn)定性，同時造成了地方政府需承擔的財政補貼數(shù)額也存在不確定性。(八)管線入廊不可控風險由于地下綜合管廊PPP項目的收入來源其中之一便是入廊管線單位支付的入廊費及運維費，如果無法保障現(xiàn)有規(guī)劃內的管線入廊、繳費，在不考慮政府兜底支付的情況下就無法滿足項目合理收益的投資目的。實踐操作中，現(xiàn)有管線單位出于資金、管理、產(chǎn)權意識等因素考慮,缺乏入廊的積極性，甚至一些管線單位寧可繞著走, 也不愿把管線納入管廊里，由此出現(xiàn)了管線入廊不可控的風險。(九)項目運維質量不可控性風險由于地下綜合管廊PPP項目在建設完成、通過竣工驗收后，符合約定運營條件的即進入項目運營環(huán)節(jié)，一般而言，政府并不作為管廊PPP項目的實際運營主體，因此，政府一方而言，對項目的管理水平和管理能力、服務質量、設施維護是否到位、環(huán)境保護等運營事項均無法直接控制，存在運維質量不可控的風險。對于項目公司/中選社會資本而言，因由其實際負責項目的運營工作，按照約定由其負責運營維護內容的，應由其承擔運營期間可能發(fā)生的不可控風險。(十)政策性基金融資及退出風險在綜合管廊PPP項目實務操作中，常會利用各種政策性基金如國開基金等產(chǎn)業(yè)引導基金以解決項目融資困難的問題，但是，就目前出臺的規(guī)范文件來看，并未明確該等政策性基金如何介入到PPP項目、基金介入PPP項目的期間及收益，更加未明確該等基金期滿的退出機制。在基金進入路徑和退出機制等關鍵環(huán)節(jié)均不明確的前提下即開展PPP項目的融資合作，無論是對于管廊PPP項目的社會資本，還是對該等政策性基金均存在不確定性，也會相應給項目帶來融資上的風險。(十一)不可抗力風險1、政治不可抗力風險政治不可抗力風險，是指出現(xiàn)非因簽約政府方原因導致的、且不在其控制下的征收征用、法律變更(即“政府不可控的法律變更”)、未獲審批等政府行為引起的不可抗力事件而產(chǎn)生的風險。2、自然不可抗力風險自然不可抗力風險，是指出現(xiàn)臺風、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等自然災害;有時也可包括戰(zhàn)爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動、疫情等社會異常事件而產(chǎn)生的風險。二、風險分配原則(一)一般風險分配原則按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。(二)設置PPP項目合同應堅持的風險分配原則地下綜合管廊PPP項目合作各方確定PPP項目合同的目的就是要在政府方和項目公司之間合理分配風險，明確合同當事人之間的權利義務關系，以確保PPP項目順利實施和實現(xiàn)物有所值。在設置PPP項目合同條款時，要始終遵循上述合同目的，并堅持風險分配的下列基本原則：1、承擔風險的一方應該對該風險具有控制力;2、承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移(例如通過購買相應保險);3、承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經(jīng)濟利益或動機;4、由該方承擔該風險最有效率;5、如果風險最終發(fā)生，承擔風險的一方不應將由此產(chǎn)生的費用和損失轉移給合同相對方。 三、具體風險的承擔主體及應對（一）項目社會穩(wěn)定風險的承擔與應對1、風險承擔主體：項目單位與項目所在地政府根據(jù)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法第三條規(guī)定，項目單位在開展重大項目前期工作時，應當對社會穩(wěn)定風險進行調查分析，并且社會穩(wěn)定風險分析應當作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內容并設獨立篇章。同時，第五條規(guī)定，項目所在地人民政府或其有關部門指定的評估主體組織對項目單位做出的社會穩(wěn)定風險分析開展評估論證、提出社會穩(wěn)定風險評估報告，并且該風險評估報告作為項目審批或核準的重要依據(jù)。2、風險的應對（1）項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應當征詢相關群眾意見，查找并列出風險點、風險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關措施后的社會穩(wěn)定風險等級建議，并將社會穩(wěn)定風險分析作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內容并設獨立篇章。（2）項目所在地人民政府或其有關部門指定的評估主體可以采取公示、問卷調查、實地走訪和召開座談會、聽證會等多種方式聽取各方面意見，分析項目建設實施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險，判斷、確定項目風險等級，提出社會穩(wěn)定風險評估報告，并在報送項目可行性研究報告、項目申請報告的申報文件中，提供對該項目社會穩(wěn)定風險評估報告的意見，并附社會穩(wěn)定風險評估報告。（二）項目審批風險的承擔及應對1、風險的承擔主體：項目實施機構通常地下綜合管廊項目在項目模式論證階段，應當由項目實施機構依法編制項目實施方案，并報批財務等行政主管部門開展物有所值和財政承受能力論證/驗證工作；通過驗證的，應當依法報項目所在地政府審核，政府批復同意的方可采用PPP模式實施該管廊項目。另外，項目實施機構在正式開展地下綜合管廊PPP項目采購階段前，可以根據(jù)自身優(yōu)勢條件，更加有效率的完成項目前期建設手續(xù)的審批工作，以便于更迅速推展項目的進展。2、風險的應對項目實施機構或者其指定的主體應當依法完成地下綜合管廊PPP項目的PPP模式審批手續(xù)，并根據(jù)項目實際情況完成項目前期建設手續(xù)審批等工作。（三）土地獲取風險的承擔及應對1、風險的承擔主體：政府或項目公司/中選社會資本在地下綜合管廊PPP項目實踐操作中，對于如何取得項目土地使用權以及由哪方負責取得土地使用權屬于PPP項目合作各方可通過談判確認的事項，因此，該風險的承擔主體因項目個性化差異可能由項目所在地政府或項目公司或中選社會資本方負責。2、風險的應對土地獲取風險中最大的問題是以何種方式取得項目土地使用權，因地下綜合管廊項目屬于準經(jīng)營性市政基礎設施項目，可由項目所在地政府根據(jù)項目投資情況、項目交易架構、資產(chǎn)歸屬等因素確定項目用地的取得方式，一般建議采用劃撥的方式確定項目所需的土地使用權。（四）項目融資風險的承擔及應對1、風險的承擔主體：項目公司/中選社會資本通常而言，在地下綜合管廊PPP項目中是由項目公司負責項目建設、運營和管理所需的資金（資金范圍根據(jù)雙方協(xié)議約定），應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。如沒有成立項目公司的，則由中選社會資本負責PPP項目的融資工作。針對于在項目合作過程中的基準利率、通貨膨脹變化所帶來的不確定性風險，實踐操作中，通常約定該等指標變化的幅度，如果利率及通貨膨脹率在約定的變化幅度內的，則由相應的項目公司/中選社會資本即管廊的建設運營單位承擔；如超過約定的變化幅度的，則可由管廊的建設運營單位與政府合理分擔由此產(chǎn)生的風險。2、風險的應對（1）項目公司/中選社會資本應積極尋找融資方介入PPP項目，探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y。對于符合條件的地下綜合管廊建設運營企業(yè)可通過發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設項目。（2）政府除給予融資政策支持外，中央財政將繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持，地方各級人民政府也應進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要優(yōu)先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。（五）管廊建設風險的承擔及應對1、風險承擔的主體（1）管廊適宜建設性風險由項目實施機構承擔。由于選擇合適的地點、合適的類型、合適的時間建設地下綜合管廊是城市健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要保證，并且項目選址及其可行性均是由項目實施機構在項目前期工作中需要確定的事項，不能因項目實施機構前期確定的形成的管廊建設適宜性風險由后續(xù)成立的項目公司或中選社會資本方單方承擔。（2）管廊工程建設風險由項目公司或中選社會資本承擔。如項目建設屬于地下綜合管廊PPP項目合作范圍，且由項目公司或中選社會資本方承擔項目建設工作的，由此產(chǎn)生的建設風險應由其承擔。但，如因土地征拆遷與補償、非因項目公司設計不當或設計變更等形成的風險不應由項目公司或中選社會資本承擔。2、風險的應對（1）適宜性風險應對：一是選擇在高密度建設地區(qū)。二是選擇在道路運輸繁忙、交通量大的地區(qū)。三是選擇在地下空間開發(fā)利用需求高的地區(qū)，例如有軌道交通、高壓電纜隧道通過的地區(qū)，應考慮一并建設地下綜合管廊。四是新區(qū)優(yōu)先建設、老區(qū)結合項目改造建設。新區(qū)在建設初期，地下綜合管廊和道路、開敞空間的建設應同步進行；老城應結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設。（2）工程建設風險應對：規(guī)劃、設計、施工、管理等要嚴格執(zhí)行新修訂的國家標準城市綜合管廊工程技術規(guī)范（GB50838-2015），一是要確保工程質量。地下綜合管廊工程結構設計使用年限為100年，建設時應根據(jù)100年的設計使用年限和環(huán)境類別進行耐久性設計，按照城市生命線工程抗震減災的要求，做到乙類建筑物的抗震設計和抗震建設。二是要完善相關配套設施。按照規(guī)范的要求，同步配套建設消防、供電、照明、通風、排水、監(jiān)控等附屬設施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運行。三是要把好原材料質量關，確保工程建設符合質量驗收標準要求。四是要考慮全壽命周期費用最優(yōu)的要求，減少運營期的維護和維修費用。五是要推廣預制裝配技術，提高預制裝配化率，推進新型建筑工業(yè)化。另外，針對工程建設風險，項目公司可與承包商簽訂建設工程施工合同，約定由固定價格、固定工期的工程總承包形式交由承包商負責項目建設，并由承包商要承擔工期延誤、工程質量不合格和成本超支等風險，實現(xiàn)項目公司承擔的建設風險轉移。（六）原材料供應風險的承擔及應對1、風險的承擔主體：項目公司/中選社會資本由于地下綜合管廊PPP項目所需的原料，例如鋼筋、混凝土等，均可在公開市場上購買，因此，原料供應的風險和責任通常由項目公司/中選社會資本自行承擔。2、風險的應對地下綜合管廊PPP項目在建設階段對原材料的需求量很大、原材料成本在整個項目建設成本中占比較大，同時受價格波動、市場供給等影響。因此，為了防控原材料供應風險，項目公司通常會與原材料的主要供應商簽訂長期原材料供應合同，并且約定一個相對穩(wěn)定的原材料價格。（七）項目收益穩(wěn)定性風險的承擔及應對1、風險的承擔主體：項目公司/中選社會資本及政府（1）采用使用者付費與政府可行性缺口補助相結合的回報機制由于地下綜合管廊PPP項目的投資總量及投資周期問題，單獨依靠入廊管線單位繳納的入廊費及運維費不足以覆蓋項目投資總額及合理收益，缺口部分需由政府給予財政補助。因此，管廊PPP項目建議采用使用者付費與政府可行性缺口補助相結合的可用性付費機制。（2）收費不足風險的承擔主體在政府依法制定了強制入廊政策及收費標準的前提下，由項目公司/中選社會資本作為收費主體向入廊管線單位收取入廊費和運維費的，即應當由項目公司/中選社會資本承擔實際收取入廊費及運維費收費與政府定價應收費用差額的風險。（3）政府方應承擔最低需求量風險由于管廊PPP項目多采用可用性付費機制，而可用性付費通常與項目的設施容量或服務能力相關，而不考慮項目設施或服務的實際需求，因此，項目公司/中選社會資本一般不需要承擔需求風險，只要所提供的設施或服務符合合同約定的性能標準即可獲得相應付費。當政府的強制入廊政策及收費標準確定后，仍不足以覆蓋社會資本方的投資成本及合理收益的，應當由政府方承擔相應的缺口部分，并將政府為此支付的缺口補助金額納入政府財政預算及中長期財政規(guī)劃。2、風險的應對首先，PPP項目授權實施機構應當保障該管廊PPP項目在特定區(qū)域及時間范圍內，項目公司或中選社會資本享有唯一、獨占性的經(jīng)營權，以排除潛在競爭項目對項目收益造成的不利影響。其次，政府應當確定項目公司或中選社會資本作為收費主體的保障措施，如強制入廊政策及入廊費、運維費定價收費標準等。最后，根據(jù)項目需要，政府可根據(jù)績效考核給予項目一定的兜底補助。（八）管線入廊不可控風險的承擔及應對1、風險的承擔主體：政府實踐操作中，項目公司或中選社會資本對于管線單位是否入廊并不具備控制能力，而政府一方則可通過管線規(guī)劃設計、制定強制入廊政策等方式實現(xiàn)管線入廊的目的，。因此，管廊入廊不可控風險不應當由項目公司或中選社會資本承擔，而是應當由政府承擔。2、風險的應對第一，加強管線的入廊管理。已建設地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內的所有管線必須入廊，不得在管廊以外的位置上新建管線。既有管線在改造時，應有序遷移至地下綜合管廊。第二，實行有償使用制度。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納適當?shù)娜肜荣M和日常運維費，具體收費標準由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。第三，提高運營管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，確保地下綜合管廊正常運行，做好突發(fā)事件和應急管理工作。第四，地下綜合管廊是“百年工程”，管廊容量應滿足長期管線增容和擴建需要。因此，在地下綜合管廊運營初期，不可能達到所有管線均入廊，從入廊管線單位收取的入廊費和日常維護費，往往不能彌補地下綜合管廊的建設和維護費用成本，地方人民政府應建立財政補貼機制，根據(jù)實際情況，對地下綜合管廊建設運營企業(yè)給予必要的財政補貼，確保企業(yè)合理穩(wěn)定回報。（九）項目運維質量不可控性風險的承擔與應對1、風險的承擔主體：項目公司/中選社會資本2、風險的應對第一，項目公司/中選社會資本應優(yōu)先選擇資信狀況良好、管理經(jīng)驗豐富的運營商，并通過在運營服務合同中預先約定風險分配機制或者投保相關保險來轉移風險，確保項目平穩(wěn)運營并獲得穩(wěn)定收益。第二，項目公司/中選社會資本應根據(jù)項目實際情況，確定運營事務交由專業(yè)