簡析政行二分范式的歷史與發(fā)展立足點.doc

簡析政行二分范式的歷史與發(fā)展立足點 前言：1990年繼威爾遜之后，美國著名行政學(xué)家古德諾發(fā)表,政治與行政一書，揚棄了傳統(tǒng)的立法，司法，行政主要分法，更為明確地指出政行二分的范式，即政治是政府意志的表達，行政是政府意志的執(zhí)行。至此使威爾遜開創(chuàng)的行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來，成為一門獨立的學(xué)科。一個新事物的出現(xiàn)（雖說行政是從政治中分離出來的，但還是脫胎于政治，而形成的一種政府新的職能）總要將經(jīng)歷一段逐步被人認可接受或者反對批判的過程。而正是在批判和認可的過程中，才能使之更加完善，而愈具有活力。其間產(chǎn)生了一個偉大的議題，既是對行政二分范式的認識。爭議在于二分，主要圍繞why and how，即為什么分，怎樣分。Why主要是因為面臨現(xiàn)狀的困境而要進行改善，刻不容緩。而how就是根據(jù)不同的時代背景提出的分法了。甚至提出根本不能區(qū)分。圍繞這個議題，主要產(chǎn)生了幾個學(xué)派，但現(xiàn)在只對正統(tǒng)與批判時期政行二分范式的認識做出簡析。一， 正統(tǒng)時期對行政二分范式的認識西方行政學(xué)發(fā)展的正統(tǒng)時期是20世紀(jì)20年代至30年代。其劃分依據(jù)是這一時期的行政學(xué)家繼承來了早期行政學(xué)的基本信念，認為：“真正的民主和真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟與效率是行政管理的基本準(zhǔn)則。這一點就要聯(lián)系當(dāng)時的時代背景來說明為什么把經(jīng)濟與效率作為準(zhǔn)則。現(xiàn)在我們知道需要是科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在動力，“社會一旦有技術(shù)上的需要，則這種需要就會比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進”。行政學(xué)之所以在美國首先提出，很大程度是因為美國政體的發(fā)展與鞏固時期，兩黨制繁盛時期造成的弊端。就像威爾遜所說“沒有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜起來，盡管他當(dāng)初曾今一度是很簡單的，政府曾今由少數(shù)人來主宰，而現(xiàn)在它卻由大批大批的人主宰?！闭h分肥制，就像中國封建時期的改朝換代的一朝天子一朝臣的動蕩，容易出現(xiàn)任人唯親和黨派傾軋的局面，對于國家政局的穩(wěn)定是很大的威脅。當(dāng)然不可否定美國兩黨制作為政府機關(guān)主要組織機構(gòu)的重要作用，它的存在與美國作為一個新興獨立國家的飛速發(fā)展是分不開的，這種制度適應(yīng)美國土壤的發(fā)展而呈現(xiàn)出旺盛的生命力在這里就不贅述了。但它出現(xiàn)的問題就像威爾遜所說，“我們的政府正同身強力壯的小伙子一樣，其機能已經(jīng)得到擴張，其身材已經(jīng)長大，但同時卻在動作上變得笨拙了，他得到了力量，卻沒有學(xué)會舉止的方法。”隨著政府體制的發(fā)展擴大，機構(gòu)龐雜而導(dǎo)致效率低下的通病形成了行政學(xué)的需要。自美國獨立宣言發(fā)表后，民眾對憲法的虔誠超過對憲法執(zhí)行的關(guān)注。人們認為行政不過是一些技術(shù)方面的問題，沒有憲法制定崇高性。而隨著國家經(jīng)濟和社會事務(wù)的發(fā)展以及政府職能的擴大，與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了。加之工業(yè)革命的推動，市場經(jīng)濟的發(fā)展，向政府管理呈現(xiàn)了大量技術(shù)性難題，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和人們理性化追求效益的沖動形成了人們對于效率提高的需求，使得應(yīng)運而生的行政學(xué)又有了經(jīng)濟與效率的準(zhǔn)則。對整形二分范式的認識不能不從行政學(xué)的開山鼻祖威爾遜說起，他在其著作中對于行政的實質(zhì)的說明主要是通過將其與憲政制度等概念進行比較來揭示的。他認為行政不屬于政治范疇，行政管理不屬于政治問題。他將政治問題定義為宏觀的，關(guān)乎國計民生的總趨勢，而行政則是一些細微的具體事項。威爾遜因其擔(dān)任美國第28屆總統(tǒng)體會到的關(guān)于政治與行政較為具體和生動的區(qū)別，既是無論是專制制度還是民主制度，主要的爭論點都是“誰掌控權(quán)力”，往往忽略了“如何行使權(quán)力”。針對這個問題威爾遜敏銳的意識到了如何避免政黨分肥制的弊端，作為一個實踐主義者，他提出了用文官制替代分肥制，相信受過高等教育的行政人員因其見識，氣度，與人民利益相關(guān)的正義感可以使專斷獨裁成為不可能。對于行政的執(zhí)行明確地提出了不單是執(zhí)行，還應(yīng)該具有民主自由的思想。執(zhí)行不應(yīng)該是一種純粹被動的工作，而應(yīng)該是一種有一般手段和特殊手段的區(qū)別工作。一般手段是指執(zhí)行日常工作事項，而特殊手段的作用在于因其與政治的分離而具有的對專斷獨裁的政策做出的拒絕反應(yīng)。與中國古代“將在外軍令有所不受”相比，有著“軍令不正，將可有所不遵”的進步性。對于機構(gòu)龐雜的政府，行政的監(jiān)督作用可預(yù)防政府行為偏離軌道。這里，威爾遜劃分了政治與行政的范圍，指出了行政管理的運行方式和適用范疇及應(yīng)具有的相關(guān)要求，為后來關(guān)于行政學(xué)事實與價值的鑒定標(biāo)準(zhǔn)勾畫出一個初步的框架。對政行二分進一步闡釋的功臣是美國著名行政學(xué)家古德諾，他在所著的國家的主要功能中明確了政治與行政的區(qū)別事實，即政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。具體闡述是指：政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一兩種主要功能將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。這里提出了行政從政中獨立出來的重要性，但這個觀點已是老生常談，沒有新意。古德諾的貢獻在于他提出了協(xié)調(diào)的觀點，即政府之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣，來得一清二楚。盡管人們能夠區(qū)分開政府的兩種主要功能，但卻無法嚴格規(guī)定這些功能委托給那些政府機關(guān)去行使。由此人們對政行二分的傳統(tǒng)的干脆的一分為二的觀點有了進步，要歸功于古德諾提出政治與行政要以某種方式達到協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的目的不外乎是是政府效率的提高。二， 批判時期對政行二分范式的認識西方行政學(xué)的批判時期是指20世紀(jì)70年代，正值美國經(jīng)濟發(fā)展的的多事之秋，金融危機造成的大蕭條，政府為應(yīng)對危機，奉行凱恩斯主義，加大政府干預(yù)的能力，結(jié)果自然使政治與行政的界限變得模糊不堪，主要還是以政治為重。結(jié)果使人們把精力從生產(chǎn)的熱情中抽出，開始關(guān)注社會民主和公平的問題。受科學(xué)管理理論和行為主義思潮的影響，新公共行政學(xué)更加注重政府行政的社會和自由意義，擺脫了傳統(tǒng)行政學(xué)只求效率不顧價值的局限。新公共行政學(xué)對傳統(tǒng)行政二分的批判還在于行政學(xué)家在行政管理中對民主問題的漠視，要求在行政過程中也應(yīng)該貫穿民主。同時對行政機構(gòu)在執(zhí)行國家意志時的中立態(tài)度也有很大懷疑，認為行政人員保持政治中立的態(tài)度很困難或者不會是自主選擇，因為政府人員（政務(wù)官）在制定決策的時候肯定是希望能夠貫徹實行下去，對于決策的價值性不會有太大的關(guān)注，為達到目的肯定會向行政人員（事務(wù)官）施加影響，行政人員的選擇往往具有很大的主觀性，所以政治中立很難確?？梢赃_到，遑論行政人員代表大眾利益，體現(xiàn)民主價值。再者為使高效的完成政策的貫徹，在當(dāng)時的方法理論貌似已經(jīng)不能滿足需求了，科學(xué)管理理論解決了行政的燃眉之急，特別是在后來提出關(guān)于行政領(lǐng)導(dǎo)者有效領(lǐng)導(dǎo)模式的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式。 20世紀(jì)30年代，政行二分的趨勢逐漸明顯，受科學(xué)管理運動的影響的行政學(xué)家主要有古利特，厄威克，懷特，他們的理論使行政學(xué)的研究方法更具有科學(xué)性，理性的同時也開始提及一貫行政學(xué)研究忽略的社會性，民主性的問題。即批判傳統(tǒng)行政學(xué)的重事實(只關(guān)注效率)忽略了價值（人們的訴求，社會公益），同時也提出新的行政范疇，即不僅僅是執(zhí)行政策，還應(yīng)該參與政策的制定。最早在學(xué)術(shù)上嚴格區(qū)分事實與價值因素的是現(xiàn)代行為主義科學(xué)家西蒙，他認為價值與事實的區(qū)別就是目的和手段的區(qū)別。在他認為的行政體系中，上層對下層即為目的（交代期望值和任務(wù)），下層對上層極為手段（拿出具體方案，完成任務(wù)），對于最終目的的抉擇便是一個“價值判斷”，而關(guān)于達到這一目的的手段的抉擇均為“事實判斷”。由此引發(fā)的問題是不可否認有為了達到目的而不擇手段的事件的存在，比如說城管的暴力執(zhí)法和強拆事件，注重手段而忽略了價值的選擇。因為沒有一定有效的手段達到目的，所以明智的行政機關(guān)選擇中間價值。西蒙在另一方面主張行政不應(yīng)單一的一味執(zhí)行，還應(yīng)該有價值立場參與決策。這一觀點的提出無疑是對存在的行政執(zhí)行的易于影響性和主動性使行政常常與政治混為一體的憂慮，這與當(dāng)初威爾遜提倡的政行二分以提高效率的初衷相反，同時與現(xiàn)在的文官制度改革方向（類似中國的人民代表大會制度的宗旨：人民代表人民選，選好代表為人民）。為防止決策機關(guān)做決策時忽略了價值選擇，而后行政機關(guān)又不能及時有力地做好監(jiān)督工作，從源頭開始預(yù)防，最好不過于行政也參與決策。 前面說了行政活動是技術(shù)性行為，為了使組織實現(xiàn)高績效目的，美國著名管理學(xué)家菲德勒提出了權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式，詳細說明行政行為要達到好績效是有章可循，是有科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式選擇的。權(quán)變理論說明了行政領(lǐng)導(dǎo)者需根據(jù)具體的情境來選擇領(lǐng)導(dǎo)方式才可能是有效的領(lǐng)導(dǎo)。并不存在哪一種萬能的領(lǐng)導(dǎo)方式，如何選擇好的領(lǐng)導(dǎo)方式