“官了民不了”執(zhí)行案件調(diào)研及完善機制分析

“官了民不了”執(zhí)行案件調(diào)研及完善機制分析摘要：當(dāng)前法院執(zhí)行工作中，以終結(jié)執(zhí)行結(jié)案的案件數(shù)量不斷增多，導(dǎo)致司法判決在執(zhí)行過程中出現(xiàn)大量“法律白條”現(xiàn)象，造成了極壞的社會負面效應(yīng)，司法公信力呈現(xiàn)出不斷下降和缺失的局面。通過對某地區(qū)基層法院及法庭的實踐調(diào)研，深刻分析了此類終結(jié)執(zhí)行案件的現(xiàn)狀，探究了其深層次原因，并尋求解決問題的正道，以提升法院執(zhí)行工作的公信力。關(guān)鍵詞：終結(jié)執(zhí)行；恢復(fù)執(zhí)行；執(zhí)行公信力中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：16723198（2013）01015802終結(jié)執(zhí)行作為法律明文規(guī)定的一種結(jié)案方式，初衷系為解決執(zhí)行不能問題提供一條出路，避免了被執(zhí)行人確實沒有履行能力的執(zhí)行案件困擾法院，同時也減少法院執(zhí)行案件存量總數(shù)，體現(xiàn)司法有限救濟原則，促使當(dāng)事人理性看待權(quán)利和行使權(quán)利。但新的形勢下，終結(jié)執(zhí)行手段正有可能沿著背離立法者立法本意的方向發(fā)展，其直接導(dǎo)致本可以救濟的當(dāng)事人的權(quán)利不能得以充分救濟，并在一定層面上掩蓋了執(zhí)行難局面尚未完全得到扭轉(zhuǎn)的真相，最終結(jié)果可能會損害人民法院執(zhí)行工作的公信力。目前在執(zhí)行實踐中，有些法官在案件執(zhí)行出現(xiàn)難度或主觀上出現(xiàn)偏差時，隨意宣布本案的執(zhí)行程序終結(jié)，從而導(dǎo)致案件雖然在法院程序上暫時擱置，但是當(dāng)事人的合法權(quán)益并未及時實現(xiàn)，即所謂的案件“官了民不了”。1當(dāng)前程序終結(jié)類執(zhí)行案件的現(xiàn)狀筆者通過對杭州地區(qū)的三個基層人民法庭的調(diào)研，收集了相關(guān)執(zhí)行案件的數(shù)據(jù)信息，并發(fā)現(xiàn)目前對于程序終結(jié)的執(zhí)行案件仍然存在一些問題與不足，需要進一步予以完善。（1）當(dāng)前程序終結(jié)執(zhí)行案件的占比在全部結(jié)案案件中偏重，且逐年上升。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（表1），20092011年間A法庭執(zhí)行案件的執(zhí)行終結(jié)率分別為28.2%、35.0%、39.8%，B法庭執(zhí)行案件的執(zhí)行終結(jié)率分別為31.8%、38.7%、39.5%，C法庭執(zhí)行案件的執(zhí)行終結(jié)率分別為32.1%、36.5%、418%。由此可見，三個法庭執(zhí)行案件的執(zhí)行終結(jié)率都偏高且呈逐年上升趨勢，此類案件長期積累下去，將對法院執(zhí)行工作造成很大的影響。同時，當(dāng)事人自動履行的案件占全部結(jié)案案件的比例逐年下降，這也反映了當(dāng)前社會誠信的缺失，也給法庭執(zhí)行工作增加了難度和工作量。（2）終結(jié)執(zhí)行案件中，采取強制手段的案件比例不高，部分程序終結(jié)案件未真正做到窮盡執(zhí)行措施。在程序終結(jié)的執(zhí)行案件中，采取強制手段的案件比例不高，窮盡執(zhí)行手段以充分保護當(dāng)事人實體權(quán)利的要求沒有在終結(jié)案件中得到充分體現(xiàn)。從某法院執(zhí)行案件程序終結(jié)的原因統(tǒng)計來看，被執(zhí)行人下落不明、財產(chǎn)難找是主要原因，2009年占比達95.8%，2010年達971%，2011年達976%。當(dāng)前基層法院執(zhí)行實踐中，承辦法官主要是通過去銀行查詢被執(zhí)行人及其家庭成員的存蓄情況，去被執(zhí)行人居住地的村委、社區(qū)及被執(zhí)行人家中實地了解被執(zhí)行人的財產(chǎn)情況等。但在實際執(zhí)行工作中，筆者通過抽樣調(diào)查的100件終結(jié)執(zhí)行案件中發(fā)現(xiàn)，沒有采取任何強制措施的案件達12件，占12%，僅通過銀行查詢沒有發(fā)現(xiàn)存款即告終結(jié)的案件有33件，占33%，結(jié)合這兩項數(shù)據(jù)，很難讓當(dāng)事人對法院對于此類程序終結(jié)案件所使用的強制措施力度感到滿意。在抽查的案件中，還有部分案件卷宗中反映無法尋找當(dāng)事人的下落，也沒有確切的證據(jù)證明被執(zhí)行人處于下落不明狀態(tài)。這也在一定程度上導(dǎo)致了社會上部分當(dāng)事人對法院的執(zhí)行工作是否到位、是否采取了所有應(yīng)當(dāng)采取的措施存在疑問和不滿。（3）恢復(fù)執(zhí)行案件占程序終結(jié)案件的比例較低，積案越來越多。我們以上述三個法庭恢復(fù)執(zhí)行案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)（見圖表2）為例，來看看當(dāng)前程序終結(jié)類執(zhí)行案件的恢復(fù)執(zhí)行情況。從圖表2的數(shù)據(jù)可以看出，A、B、C三法庭2009年和2011年的恢復(fù)執(zhí)行案件占全部程序終結(jié)案件的比例都在百分之十幾左右，而2010年的恢復(fù)執(zhí)行案件占全部程序終結(jié)案件的比例甚至都低于百分之十。從總體上來看，法院恢復(fù)執(zhí)行案件在全部程序終結(jié)案件中的比例偏低，大部分程序終結(jié)的執(zhí)行案件仍然處于擱置狀態(tài)，并未得到終局性處理，由此積累下來的執(zhí)行積案將會越來越多。如何處理好這批所謂的“官了民不了”執(zhí)行積案將直接影響法院執(zhí)行工作的公信力。2終結(jié)執(zhí)行案件運行困境的原因分析（1）執(zhí)行案件程序終結(jié)不夠規(guī)范，財產(chǎn)查控力度不足。民事訴訟法第二百三十三條中，對終結(jié)執(zhí)行的條件及適用范圍進行了明確的規(guī)定。在司法實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)執(zhí)行終結(jié)確實解決了一些結(jié)案難題，但是同時也存在著使用不當(dāng)，甚至亂用、濫用執(zhí)行終結(jié)程序的情況，如此只能是案結(jié)事未了，增加新的矛盾。同時，在財產(chǎn)查控方面，執(zhí)行人員常常厚此薄彼，重銀行存款查詢，輕房產(chǎn)車輛等其他財產(chǎn)查詢，且對于不同案件的查控力度也各不相同。而在終結(jié)執(zhí)行案件的裁定書中則一律表述為：“被執(zhí)行人無履行能力亦無財產(chǎn)可供執(zhí)行，申請人亦未表示異議”，所以終結(jié)執(zhí)行。因此，為了防止不當(dāng)執(zhí)行終結(jié)案件的發(fā)生，我們必須在做出程序終結(jié)認定和最終處理之前，經(jīng)過規(guī)范的執(zhí)行工作程序和手續(xù)，做到準確認定，使得各方當(dāng)事人都明確，法院已經(jīng)窮盡了法律手段，從而使當(dāng)事人對法院的工作能夠理解和滿意。（2）執(zhí)行力量不足，調(diào)查手段單一落后。由于近年來執(zhí)行案件數(shù)量激增，各地法院都面臨案多人少、保障不足的壓力?；鶎臃ㄔ旱姆ü倜磕甓家袚?dān)大量的執(zhí)行工作，據(jù)筆者調(diào)查統(tǒng)計，某法院執(zhí)行人員人均年辦案數(shù)量都在300件以上，工作壓力極大，嚴重影響了執(zhí)行工作的正常開展，使得大量執(zhí)行案件不能完全窮盡調(diào)查及執(zhí)行措施，部分案件不能得到及時有效的執(zhí)行。而在當(dāng)前法院執(zhí)行實踐中，被執(zhí)行人自動履行的少，申請人一般都很難提供被執(zhí)行人準確的財產(chǎn)情況，故需要法院依職權(quán)進行財產(chǎn)調(diào)查的案件數(shù)量極多。同時迫于結(jié)案的壓力，如果法院沒有調(diào)查到財產(chǎn)或查找到可供執(zhí)行的財產(chǎn)線索，案件基本上只能是終結(jié)執(zhí)行，從而導(dǎo)致大量的案件因為找不到被執(zhí)行人的財產(chǎn)而無法執(zhí)行。（3）恢復(fù)執(zhí)行與初次執(zhí)行案件未相互分離，且案件管理比較混亂。在當(dāng)前執(zhí)行實踐中，一般恢復(fù)執(zhí)行案件目前都由原承辦人繼續(xù)處理，這既不利于承辦人集中精力實施初次執(zhí)行措施，也不利于提升恢復(fù)執(zhí)行的工作效能。同時，在執(zhí)行實踐中也經(jīng)常出現(xiàn)原承辦法官調(diào)離原崗位，從而使這部分案件出現(xiàn)當(dāng)事人無處舉報、無人辦理的情況，嚴重影響了此類程序終結(jié)積案的處理。同時，目前這部分恢復(fù)執(zhí)行案件由于缺乏關(guān)于案件恢復(fù)執(zhí)行的具體操作細則而導(dǎo)致管理較為混亂，法院對恢復(fù)執(zhí)行很難做到規(guī)范化管理，導(dǎo)致司法實踐中出現(xiàn)了“復(fù)而不執(zhí)”、“執(zhí)而不復(fù)”等情形經(jīng)常出現(xiàn)。因此法院要加強對恢復(fù)執(zhí)行的規(guī)范化管理，從而形成初次執(zhí)行、恢復(fù)執(zhí)行人員之間有章可循、分工負責(zé)、互相配合的執(zhí)行運行機制。3完善此類終結(jié)執(zhí)行案件的對策與建議（1）建立網(wǎng)上查控系統(tǒng)，全面實現(xiàn)窮盡執(zhí)行措施的要求。當(dāng)前執(zhí)行案件程序終結(jié)的數(shù)量偏多的一個重要原因就是法院執(zhí)行查控方式落后且效率不高，這導(dǎo)致了一部分債務(wù)人借管理漏洞轉(zhuǎn)移隱匿財產(chǎn)、逃避法律義務(wù)。因此，解決執(zhí)行查控不力的問題必須從其根源入手，整合社會管理資源，加強相關(guān)部門的協(xié)作配合，在財產(chǎn)查詢機制上進行突破創(chuàng)新。故筆者建議以當(dāng)前全省法院執(zhí)行系統(tǒng)為依托，建立統(tǒng)一的網(wǎng)上執(zhí)行查控系統(tǒng)，在現(xiàn)有的通過人民銀行財產(chǎn)協(xié)助查詢的基礎(chǔ)上，進一步擴大相關(guān)協(xié)助義務(wù)單位的覆蓋范圍，將公安、工商、國稅、地稅、房管、車管、國土、發(fā)改、住建、社保、住房公積金等相關(guān)政府部門及轄區(qū)內(nèi)所有銀行業(yè)金融機構(gòu)納入到系統(tǒng)中來，使得常規(guī)的財產(chǎn)調(diào)查工作基本是可以在該網(wǎng)上查控系統(tǒng)上進行。網(wǎng)上查控系統(tǒng)可以使執(zhí)行人員能夠在網(wǎng)上向轄區(qū)內(nèi)的房管、車管、國土部門以及所有的金融機構(gòu)等單位全面調(diào)查被執(zhí)行人名下的存款、不動產(chǎn)等財產(chǎn)狀況。如此，被執(zhí)行人名下的銀行存款和不動產(chǎn)基本難以隱匿，窮盡執(zhí)行措施的要求可以基本實現(xiàn)。這能使法院大幅提升財產(chǎn)調(diào)查的能力，提高執(zhí)行工作的效率，暫時緩解當(dāng)前法院普遍存在的案多人少的矛盾。（2）成立恢復(fù)執(zhí)行組，專門負責(zé)恢復(fù)執(zhí)行案件的執(zhí)行工作。成立專門的恢復(fù)執(zhí)行組，可以提高辦案效率和辦案質(zhì)量。一方面，初次執(zhí)行案件執(zhí)行人員能夠超脫于繁冗的恢復(fù)執(zhí)行工作的拖累，集中精力實施初次執(zhí)行措施，提高初次執(zhí)行案件的質(zhì)量。另一方面，由恢復(fù)執(zhí)行組專人負責(zé)處理恢復(fù)執(zhí)行案件，可以根據(jù)不同執(zhí)行權(quán)能的特征配備不同特長的執(zhí)行人員，根據(jù)其個人的特點和優(yōu)勢安排不同的執(zhí)行任務(wù)，并可以通過換人、換思路、換辦法，切實解決一些難案，提升恢復(fù)執(zhí)行的工作效能。由于恢復(fù)執(zhí)行案件中的執(zhí)行線索往往稍縱即逝，故對于一些突發(fā)性的緊急事件，需要執(zhí)行人員具備快速反應(yīng)、及時處理的能力。因此，我們可以充分利用恢復(fù)執(zhí)行組的人力資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢，實行24小時值班制度，切實解決申請人因晚上或節(jié)假日發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人線索而舉報無門的現(xiàn)狀，以避免錯過解決恢復(fù)執(zhí)行案件的最佳時機，進一步提升執(zhí)行力度，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。（3）完善信用體系，建立執(zhí)行威懾機制。當(dāng)前法院執(zhí)行難、程序終結(jié)案件多的主要原因是被執(zhí)行人難找、其財產(chǎn)難尋，我國對于個人和企業(yè)在其身份確認、財產(chǎn)確認、信用確認等方面還沒有可利用的唯一標識，信息分散、信息渠道不暢導(dǎo)致被執(zhí)行人躲債、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等惡意逃債的可能。因此，我們首先要完善執(zhí)行案件信息管理機制。通過與銀行、工商登記、房地產(chǎn)、出入境、車輛管理等部門的征信系統(tǒng)相鏈接，實現(xiàn)信息共享，最終形成一種執(zhí)行威懾機制。其次要完善執(zhí)行工作聯(lián)動機制。聯(lián)動機制就是聯(lián)合公安、銀行、工商、稅務(wù)、房地產(chǎn)等有關(guān)部門，對不履行生效法律文書確定義務(wù)的被執(zhí)行人，依法限制其融資、經(jīng)商、高消費、注冊公司、接受榮譽、提拔使用等，促使其主動履行。最后，建立執(zhí)行曝光、限制高消費以及執(zhí)行舉報等機制。通過限制和約束被執(zhí)行