推進重慶清潔生產實施的制度創(chuàng)新問題探析.doc

推進重慶清潔生產實施的制度創(chuàng)新問題探析 第卷第期年月西南農業(yè)大學學報（社會科學版）（），推進重慶清潔生產實施的制度創(chuàng)新問題探析張建鋒（西南大學經濟管理學院，重慶）摘要旨在實現從源頭控制污染、保護環(huán)境、提高資源利用率的清潔生產，離不開政府、企業(yè)、公眾的認同、支持和參與。 重慶尚處在清潔生產的初級階段，這一階段，企業(yè)、公眾沒有認識到清潔生產的重要意義，政府替代企業(yè)成為推行清潔生產的主體。 為進一步推進清潔生產，實現“低懸階段”的跨越，需要完善現有制度，進行制度創(chuàng)薪，一方面激勵企業(yè)實施清潔生產，并為企業(yè)實施清潔生產提供保障，降低實施風險，同時需要加快研究、試點環(huán)境成本核算，最終實現企業(yè)環(huán)境破壞的外部性內部化；一方面要破除企業(yè)和公眾的觀念、認識障礙，為清潔生產實施掃除觀念障礙；其次企業(yè)也必須進行管理制度創(chuàng)新，提高環(huán)境意識、社會責任感，提高清潔生產實施的內動力。 關鍵詞清潔生產；制度障礙；制度創(chuàng)新（）（，）（），； 一、前言世紀一年代，清潔生產在發(fā)達國家提出、實踐以來，鑒于其良好的污染預防、控制、提高資源循環(huán)利用率、環(huán)境保護功能，許多發(fā)展中國家紛紛效仿，制定相關的法律法規(guī)，出臺相關的方針政策，清潔生產在全球推行開來。 年月日，中國政府頒布實施了中華人民共和國清潔生產促進法，這為清潔生產的持續(xù)推進提供了法律依據和制度保障，從此清潔生產在中國進入法律化階段。 重慶市作為西部乃至全國的重工業(yè)基地，正處于工業(yè)化中期階段，突出特征就是環(huán)境污染與經濟高速發(fā)展并存。 雖然重慶自然資源總量相對比較豐富，已探明常規(guī)能源儲量達到億標準煤，水資源儲量達億，但一方面由于人口眾多，人均擁有量嚴重不足，人均常規(guī)能源擁有量僅為，僅為全國平均水平的；另一方面，由于浪費嚴重，資源利用率低，萬元產值取水量比全國平均水平高，污水處理僅億，占總供水的；年第二產業(yè)用占全市能耗僅作者簡介張建鋒（一），男，云南昆明人，西南大學碩士研究生，研究方向農林經濟管理。 萬方數據西南農業(yè)大學學報（社會科學版）年月創(chuàng)造了占全市的產出，高耗能、低產出特征一顯無遺。 一面是資源短缺，一邊是資源浪費與低下的資源利用，重慶的可持續(xù)發(fā)展問題凸現。 為了解決重慶資源短缺、環(huán)境污染、資源利用率低的矛盾，市政府采取了一系列措施推進清潔生產，也取得了一定的成效。 但總體而言，清潔生產在重慶尚處于初級階段，清潔生產對企業(yè)的吸引力不強，公眾認可度、參與積極性不高，政府取代企業(yè)成為清潔生產推進的主體。 本文將從重慶市清潔生產的實踐人手，總結重慶市在清潔生產實施過程中取得的經驗、成績以及存在的不足，著重從制度角度分析阻礙重慶清潔生產推進的因素，并提出相應的制度創(chuàng)新方向。 二、重慶市清潔生產實踐的主要措施及取得的成效據統(tǒng)計，在國民經濟運行中，社會需要的最終產品僅占原材料用量的，其余的均轉化為污染環(huán)境的廢物。 而重慶市每天的生產、生活都會產生大量的廢棄物，一方面造成環(huán)境的破壞，更嚴重的是“廢棄物”所蘊涵資源的流失。 被譽為“實現經濟增長和環(huán)境保護可持續(xù)發(fā)展的唯一途徑”的清潔生產，轉變傳統(tǒng)的“先污染，后治理”為特征的“末端治理”觀念，注重從源頭著手，“預防為主，治理為輔”，要求生產者對整個產品、服務生產過程進行全過程控制，減少污染物排放，提高資源利用率和重復利用率。 鑒于清潔生產在提高資源利用率、減少污染、保護環(huán)境方面的巨大潛力，加之重慶市經濟發(fā)展、環(huán)境、資源利用的可持續(xù)性訴求，重慶市政府出臺了一系列政策、措施，著力推行清潔生產，并取得了顯著的成效。 （一）高度重視。 清潔生產法制化重慶市政府將清潔生產作為年政府工作、“十一五”工作的重要任務；年月為發(fā)展循環(huán)經濟，特別是清潔生產建章立制，頒布實施了重慶市人民政府關于發(fā)展循環(huán)經濟的決定；響應國家清潔生產促進法、國務院及國家發(fā)改委制定的關于加速推進清潔生產的意見，市經委制定重慶市關于促進清潔生產的意見，指導全市清潔生產的實施。 這些綱領性文件的制定、發(fā)布，統(tǒng)一了思想，為清潔生產在重慶的實踐提供了法律保障。 萬方數據（二）強制性政策、誘導性政策并用。 促使企業(yè)實施清潔生產從世界各國清潔生產實踐看，普遍采取罰款、獎勵、稅收優(yōu)惠、排污許可證制度、污染物總量控制等一系列措施促使企業(yè)成為清潔生產實施的主體。 年月市經委、市環(huán)保局做出決定，重慶市重污染企業(yè)必須實施清潔生產審核，對完成審核實施方案，大幅度提高資源利用率、減少污染物產生量和排放量的企業(yè)，授予“重慶市清潔生產企業(yè)稱號”，違反規(guī)定的企業(yè)將被處以最高萬元罰款；其次，市政府相關部門積極落實國家稅收優(yōu)惠政策，年為個技術改造項目出具國家鼓勵發(fā)展的內外資項目確認書，減免關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅約萬美元，為個項目出具符合國家產業(yè)政策的技術改造項目確認書，可抵扣企業(yè)新增所得稅約億元，大大降低了企業(yè)投資成本；除此之外，重慶市從年開始推行排污許可證制度、污染物總量控制，以此規(guī)范排污企業(yè)的排放行為，建立排污企業(yè)的信用，同時對排污企業(yè)的污染物總量進行核定，控制區(qū)域流域的污染物總量。 按規(guī)劃，年將覆蓋全市排污單位核發(fā)排污許可證凹。 這些制度的實施，加深了企業(yè)特別是重污染企業(yè)對清潔生產的認識，部分企業(yè)實施了清潔生產試點。 （三）擴展籌資渠道，促進清潔生產。 特別是企業(yè)技術改造國際經驗顯示，實施清潔生產需要巨大的資金投入。 為推進清潔生產，各國政府紛紛采取財政專項資助、財政貼息貸款等一系列措施。 重慶市財政也劃出專項資金，用于推進新興工業(yè)化，年制定了第一批新型工業(yè)化專項資金計劃，計劃財政專項資金萬用于總投資億的新型工業(yè)化項目；除了財政撥款外，積極爭取國家財政專項資金，目前共獲資金億，為實現民豐農化搬遷，爭取國家補助億多元。 通暢的籌資渠道為企業(yè)實施清潔生產、技術改造，解除資金之憂。 年全市著力對項重點技術項目進行改造，其中西鋁“”熱連軋、揚子乙酰醋酸擴能、力帆乘用車一期等余項目已竣工投產，極大地促進了重慶工業(yè)經濟的發(fā)展。 （四）加大研發(fā)投入，拓寬技術獲取渠道。 誘導企業(yè)進行技術創(chuàng)新據國家統(tǒng)計局重慶調查總隊對重慶重點企業(yè)建第卷第期張建鋒推進重慶清潔生產實施的制度創(chuàng)新問題探析立現代企業(yè)制度跟蹤監(jiān)測，企業(yè)研發(fā)投入力度進一步加大。 年，戶重點工業(yè)企業(yè)研發(fā)費用達億，其中有研發(fā)投入的戶企業(yè)共實現新產品銷售收入億元，戶均億，同比增長，沒有研發(fā)投入的戶則只實現新產品銷售收入億元，戶均億，同比減少個百分點。 其次企業(yè)技術創(chuàng)新渠道加寬。 年，戶重點工業(yè)企業(yè)中，建有技術中心的企業(yè)戶，占比；戶企業(yè)中的企業(yè)將自主開發(fā)作為技術創(chuàng)新的主要形式，的企業(yè)采取二次開發(fā)方式，的企業(yè)利用科研院所和高等學校的科研力量合作開發(fā)提高技術水平，和的企業(yè)通過接受技術成果轉讓和委托開發(fā)獲取新產品、新技術。 企業(yè)對技術創(chuàng)新的重視、投入力度的加大、渠道的拓展、技術創(chuàng)新能力的增強為清潔生產的推進提供了技術支撐。 經過市政府強制性制度、誘導性制度的制定、實施，重慶市清潔生產取得了顯著成績。 部分企業(yè)實施清潔生產，并經過國家清潔生產審核，如重慶發(fā)電廠；部分大企業(yè)正在進行國家試點，如華能珞璜電廠、九龍電廠、重鋼集團、長安鈴木、長安福特等；單位地區(qū)生產總值能耗比“十五”期末降低以上，單位工業(yè)增加值主要污染物排放量降低，主城區(qū)空氣質量滿足級天數達到并穩(wěn)定在天以卜。 三、重慶推進清潔生產實施的制度障礙清潔生產的實施，有助于企業(yè)提高資源利用率，降低生產成本；同時先進技術、工藝、清潔原料的采用必然提高企業(yè)的產品質量；力之清潔生產對國際貿易綠色壁壘的規(guī)避，必然為企業(yè)贏得出口優(yōu)勢。 實施清潔生產帶來的如此成本優(yōu)勢、質量優(yōu)勢、出口優(yōu)勢，必然誘使企業(yè)主動、自愿實施清潔生產，成為清潔生產的推行主體。 而政府則主要起推動作用，清潔生產需要各級政府、經濟部門的認同、支持，需要其為企業(yè)實施清潔生產構建良好的環(huán)境。 但從目前重慶清潔生產實踐來看，雖取得顯著的成效，但仍處于初級階段，明顯特征就是政府仍是推進主體。 企業(yè)主動、自愿實施清潔生產，實現“低懸的成果”階段的跨越，將是一個漸進的、長期的過程。 進一步推進清潔生產的實施，需要深入分析各種阻礙因素，特萬方數據別是制度因素。 目前，阻礙重慶市企業(yè)推進清潔生產的制度障礙如下。 （一）清潔生產制度權威性不強。 實踐性差和全國性制度相似，重慶市清潔生產制度往往采用行政命令式口吻如“意見”、“決議”的面目出臺，較之法律法規(guī)，權威性不足；其次，清潔生產政策往往重原則性，輕實踐性、可操作性。 例如，市經委關于促進清潔生產實施的意見中提到“對認真貫徹執(zhí)行清潔生產促進法，實施技改項目、治理效果明顯的企業(yè)和積極推行清潔生產技術研究、開發(fā)、推廣并取得突出成績的單位和個人，要給予表彰和獎勵。 但對于如何獎勵，沒有具體措施；除此之外，環(huán)境資源立法缺乏公眾、企業(yè)的參與，無法反映企業(yè)、公眾的經濟、環(huán)境權益，群眾基礎差，必然導致實踐性不足。 （二）清潔生產多頭領導。 組織協(xié)調成本高市經委制定的實施意見中規(guī)定，全市的清潔生產工作由市經委會同市計委、市環(huán)保局、市財政局、市國稅局、市地稅局等有關部門共同組織領導。 多頭領導，政出多門，必然造成高昂的協(xié)調成本，同時也不利于清潔生產的推進。 （三）指導清潔生產實施的具體政策、行業(yè)標準缺乏目前為止，除已印發(fā)和公布原國家經貿委國家重點行業(yè)清潔生產技術指南、國家重點行業(yè)清潔生產技術導向目錄、市經委制定的實施意見外，重慶市資源綜合利用電廠清潔生產技術指南、重慶市建材（水泥）行業(yè)清潔生產技術指南尚處在計劃編制行列。 涉及冶金、石化、化工、輕工、紡織、電力、建材等行業(yè)的行業(yè)標準缺乏，使清潔生產執(zhí)法面臨無法可依的境地。 （四）宣傳、激勵不足，公眾認知度、參與性低清潔生產離不開公眾的支持，特別是公眾消費習慣的轉變。 公眾的環(huán)境保護意識、消費安全意識不足，企業(yè)改變生產方式必然缺乏市場動力、壓力，阻礙清潔生產的推進；同時，缺乏公眾參與，導致企業(yè)清潔生產群眾監(jiān)督不足、企業(yè)市場壓力不夠，僅靠行政、環(huán)保部門監(jiān)督，成本高昂。 目前，市經委實施意見雖要求“各新聞媒體要加大對清潔生產促進法的廣泛宣傳，努力做到家喻戶曉，促進工業(yè)污染防治觀念的轉變。 但實踐明顯不足，況且缺乏激勵公眾參與的機制，良好的清潔生產氛圍沒有形成。 西南農業(yè)大學學報（社會科學版）年月（五）企業(yè)管理制度和清潔生產缺乏“溝通”，管理制度阻礙清潔生產實施從重慶市清潔生產實踐來看，企業(yè)始終處于被動狀態(tài)，清潔生產帶有明顯的“行政性”、“強制性”，這與企業(yè)沒有建立同清潔生產相關的制度有關。 絕大多數企業(yè)并沒有將環(huán)境的外部不經濟性納入質量管理范疇，質量管理過程中沒有或很少考慮環(huán)境的代價；同時企業(yè)會計的成本核算只考慮顯性的物質、人力消耗，對于隱性的環(huán)境成本并未加以計算，企業(yè)制度的缺失帶來了生產行為與清潔生產要求的不協(xié)調。 四、推進重慶清潔生產實施的制度創(chuàng)新清潔生產離不開政府的強制性政策、誘致性政策，離不開公眾的積極參與，更離不開企業(yè)主體作用的發(fā)揮。 但是在施行過程中，制度障礙成為了重慶市推進清潔生產的主要障礙，為實現重慶清潔生產“低懸的成果階段”的跨越，制度創(chuàng)新勢在必行。 （一）建立市清潔生產指導中心，統(tǒng)一指導、協(xié)調清潔生產的施行多頭領導、政出多門，組織協(xié)調成本高昂是重慶清潔生產中存在的一大問題。 解決這一問題，可借鑒國家以及部分省份經驗，建立清潔生產指導中心，賦予該中心制定清潔生產政策、協(xié)調各部門統(tǒng)一行動的權利，由該中心全權負責全市清潔生產的宣傳、政策的制定和實施、各行業(yè)清潔生產指導。 （二）加快制定清潔生產實施的具體政策，特別是行業(yè)標準的制定政策實踐性不強，是重慶推進清潔生產的一大政策障礙。 突破這一約束，關鍵在于從重慶實際出發(fā)，制定具體、可行的政策、行業(yè)標準。 現目前，應著手編制涉及冶金、石化、化工、輕工、紡織、電力、建材等行業(yè)的行業(yè)標準為企業(yè)實行清潔生產指引方向；同時將清潔生產獎懲制度化、法制化，按照企業(yè)污染物排放的數量制定具體的獎懲方案，保證制度的持續(xù)性。 （三）清潔生產審核與排污許可證發(fā)放相結合。 清潔生產審核制度化重慶市年就開始推行排污許可證制度、污染物總量控制制度，這為清潔生產奠定了良好的基礎。 推行清潔生產，需要相關部門以及企業(yè)自身實時了解企業(yè)的污染控制情況，這必然需要企業(yè)內部建立污染控制、治理內審制度，企業(yè)外部需要建立清潔生產審核機構，監(jiān)督企業(yè)的清潔生產情況。 將清潔生產審核制度同排污許可證制度相結合，主要是把清潔生產審核作為企業(yè)取得排污許可證的依據，強制企業(yè)進行清潔生產審核，實現清潔生產審核的制度化。 （四）建立清潔生產風險分散機制。 激勵企業(yè)實施清潔生產清潔生產，需要企業(yè)采用新技術、新工藝，這大大增加了風險和不確定性。 解決這一問題，可建立清潔生產保險基金，由企業(yè)、國家各級財政共同出資，以保險的形式降低企業(yè)實施清潔生產的風險，提高企業(yè)的積極性。 （五）創(chuàng)新宣傳、激勵方式，引導公眾參與清潔生產公眾參與性不高，消費安全意識淡薄，是全國各地推行清潔生產的一大障礙。 提高公眾對清潔生產的關注度、參與性，實質在于改變公眾長期形成的消費習慣，這將是一個持續(xù)、漸進的過程。 實現這一進步，一方面需要加強清潔生產輿論宣傳、培訓；一方面需要革新方式。 借鑒美國經驗，可確定全國性的清潔生產日、清潔產品消費日等宣傳日，并建立相關的組織、協(xié)會，定期組織活動，向公眾宣傳清潔生產，使公眾建立一種清潔生產、清潔產品消費觀念。 除此，還可以通過吸收公眾參與重大項目的環(huán)境評價等方式提高公眾對清潔生產的認識。 （六）企業(yè)管理制度創(chuàng)新，環(huán)境成本納入企業(yè)成本核算環(huán)境作為公共產品，具有明顯的外部性，如果不計成本，結局必然成為“公地悲劇”。 然而目前國際、國內并沒有將環(huán)境成本納入企業(yè)成本范周進行核算；企業(yè)也沒有將環(huán)境管理納入自己的目標管理，標準認證并未成為企業(yè)追求的目標。 企業(yè)，特別是企業(yè)管理者必須轉變觀念，把綠色優(yōu)勢作企業(yè)一項核心競爭力來看待，將標準認證作為追求的一個目標；同時企業(yè)必須樹立社會責任感，延伸自己的責任線；除此之外，國家應加緊研究、試點環(huán)境成本核算，最終實現環(huán)境成本內部化。 五、結論清潔生產，旨在將“清潔”理念貫穿企業(yè)產品設萬方數據第卷第期張建鋒推進重慶清潔生產實施的制度創(chuàng)新問題探析計、原材料選擇、生產技術工藝選擇、產品生產、廢棄物回收利用全過程，從源頭開始控制污染，提高資源利用率，目標是實現環(huán)境保護、資源節(jié)約、企業(yè)獲利“一箭三雕”。 清潔生產，應當成為企業(yè)永恒的追求，企業(yè)需要不斷求索清潔生產之路，既實現自己的盈利宗旨，又實現自己的社會責任。 清潔生產，離不開政府、企業(yè)、公眾（或社區(qū)）的認同、支持、參與。 作為清潔生產的推動者、支持者，政府必須通過充分發(fā)