工程招標領(lǐng)域商業(yè)賄賂調(diào)研報告

工程招標領(lǐng)域商業(yè)賄賂調(diào)研報告 工程建設(shè)領(lǐng)域是商業(yè)賄賂的重要滋生地之一，而工程發(fā)包又普遍被認為是工程領(lǐng)域反腐的源頭和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我市自 1996 年大力推行招投標制度以來，不斷完善有形市場服務(wù)功能，創(chuàng)新管理制度和機制，從源頭上控制和減少了工程領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。全面總結(jié)加強招投標管理、防范商業(yè)賄賂的經(jīng)驗，分析招投標管理面臨的形勢和存在問題，認清工程領(lǐng)域腐敗案件的特點和規(guī)律，對于進一步加強管理、預防腐敗具有積極的意義。最近，我們針對工程招投標領(lǐng)域商業(yè)賄賂的防范和治理工作進行了深入調(diào)查研究，現(xiàn)報告如下。 一、我 市建設(shè)工程招投標工作情況及源頭防腐的基本經(jīng)驗 我市建設(shè)工程招標投標工作至今已走過十個年頭。這十年，是我市市場經(jīng)濟和城市建設(shè)迅猛發(fā)展的十年，也是建設(shè)工程交易市場從無形到有形、交易過程由隱蔽到公開、交易活動由無序到規(guī)范的十年。十年來，我市圍繞搭建公開公平公正的競爭平臺，營造開放競爭有序的市場環(huán)境，立足源頭預防和治理建設(shè)工程領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，不斷探索加強建設(shè)工程招投標管理工作的新途徑，逐步樹立起了陽光招標的服務(wù)品牌。 20至 20市直進場交易總額達 68 億元，為業(yè)主節(jié)約投資 4 億多元，招標投標過程中未發(fā)生 一起違紀違法案件。 (一 )打造了陽光操作的服務(wù)平臺。 19我市在全省率先建立了建設(shè)工程交易中心，使工程交易由分散到集中，由隱蔽變公開，施工企業(yè)逐步由跑關(guān)系、跑領(lǐng)導轉(zhuǎn)變?yōu)樽バ畔?、跑市場?20我們抓住辦公場所東遷的機遇，瞄準“全省一流”的目標，建設(shè)了智能化、現(xiàn)代化的新的交易中心。加大了設(shè)備和軟件開發(fā)投入，完善了招標信息發(fā)布系統(tǒng)、評標專家隨機抽取系統(tǒng)、計算機輔助評標系統(tǒng)，評標過程公共顯示系統(tǒng)，安裝了手機信號屏蔽設(shè)備，實現(xiàn)了封閉式全監(jiān)控評標，從技術(shù)上保障了招標過程的公開和公正。去年，我們又學習廣州、南 京等先進城市經(jīng)驗，建設(shè)了日照市建設(shè)工程招標投標信息網(wǎng)站，法律法規(guī)、辦事程序、評標辦法、工程信息、招標公告、中標公示等市場主體關(guān)心的內(nèi)容全部實現(xiàn)了網(wǎng)上查詢，并逐步實現(xiàn)了網(wǎng)上報名、網(wǎng)上答疑、網(wǎng)上資格預審、網(wǎng)上下載招標文件、網(wǎng)上評標、網(wǎng)上押證等功能，實現(xiàn)了交易場所由有形化向網(wǎng)絡(luò)化的二次跨越，最大限度地排除了人為因素的干擾。 (二 )建立了制約有效的權(quán)力運行機制。以“讓權(quán)力退出，靠制度運行”為目標，從招標、投標、評標以及中標后管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)入手，建立了一整套制約權(quán)力運行的剛性機制，減少了權(quán)力尋租的機會。一是完 善了招投標管理制度。圍繞信息發(fā)布、招標方式、資格預審、標底產(chǎn)生、評委管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定出臺了一系列管理規(guī)章，強化了對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。明確了邀請招標范圍，實行了邀請招標三級會審制度。公開招標項目，全部通過信息網(wǎng)或新聞媒體公開發(fā)布招標公告，每項工程報名企業(yè)達 60 多家，保證了充分競爭 ;加強了資格預審管理，特殊技術(shù)要求的項目，實行專家組預審，一般項目由建設(shè)單位對企業(yè)資質(zhì)、社會信譽進行初審后，采用電子手段隨機抽取，網(wǎng)上即時通知，杜絕了人為因素 ;推行了現(xiàn)場產(chǎn)生標底法，開標現(xiàn)場由建設(shè)單位隨機從 14 種辦法中抽取，保 證了標底安全 ;出臺了建設(shè)工程評標專家管理辦法，開標前 1 小時由建設(shè)單位在招標辦、監(jiān)察局、公證處監(jiān)督下從專家?guī)熘须S機抽取，即時通知，即時評標。同時，實行了評標專家質(zhì)詢制度、評標專家行為評價制度和專家動態(tài)管理、清出制度，加強了對評標專家的監(jiān)督管理，提高了評標質(zhì)量和透明度。二是完善了招投標監(jiān)督制度。制定出臺了關(guān)于進一步加強工程招投標監(jiān)督工作的意見，發(fā)布了建設(shè)工程招投標監(jiān)督流程，資格預審、專家抽取、評標過程全部在監(jiān)察局、招標辦、公證處的監(jiān)督下進行。三是制定了招投標舉報、投訴和查處制度。會同市監(jiān)察局出臺了建設(shè) 工程招標投標投訴與舉報處理辦法，加強了違規(guī)行為的舉報查處力度，保證了招標投標活動的公開、公平、公正，維護了交易當事人的合法權(quán)益。完善的制度體系，使我市招投標全過程公開透明，各環(huán)節(jié)相互制約，運作規(guī)范。 (三 )完善了“四位一體”的監(jiān)督體系。陽光是最好的防腐劑。近年來，我們認真研究源頭防腐的規(guī)律，在抓好過程監(jiān)管的同時，重點加強了對招投標各方主體的監(jiān)督。圍繞打造陽光招標品牌，創(chuàng)造性地建立了檢察院、監(jiān)察局、招標辦、市民代表“四位一體”的監(jiān)督機制。招標辦、檢察院、監(jiān)察局分別在交易中心設(shè)立了駐場辦公室，普通市民可以 通過網(wǎng)絡(luò)了解招標信息，報名參加開標旁聽，形成了對領(lǐng)導干部、建設(shè)單位、代理機構(gòu)、監(jiān)管人員全過程全方位的監(jiān)督體系。檢察院側(cè)重加強事前監(jiān)督，預防職務(wù)犯罪，在抓好廉政教育的同時，建立了建設(shè)領(lǐng)域行賄犯罪檔案，發(fā)現(xiàn)有行賄犯罪記錄的單位或個人參與工程招投標活動，及時向招投標主管部門、工程建設(shè)單位發(fā)出檢察建議或告知有關(guān)情況。紀檢監(jiān)察部門側(cè)重對招投標過程中領(lǐng)導干部行為和招投標監(jiān)管人員、工作人員行為的監(jiān)督。制定了關(guān)于對領(lǐng)導干部插手和干預工程招投標活動的投訴查處辦法，開設(shè)了投訴專線，接受公眾的投訴。招標辦負責招投標全過程中泄 露保密資料、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監(jiān)督，同時接受監(jiān)察部門及市民的監(jiān)督。“四位一體”相互補充，相互制約，實現(xiàn)了對招標各方主體的無空白監(jiān)管。 (四 )拓展了進場交易的監(jiān)管范圍。在土建工程招標取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，與市監(jiān)察局聯(lián)合出臺了 建設(shè)工程專業(yè)項目和貨物招標投標管理規(guī)定、 逐步將專業(yè)工程項目和與工程有關(guān)的貨物采購納入有形市場，從源頭上控制和減少了肢解分包、私下發(fā)包等不法行為。隨著招標公信力的不斷擴大，專業(yè)項目和貨物招標進場公開交易率明顯提高。目前進場交易面已 拓展到了規(guī)劃設(shè)計、施工監(jiān)理、設(shè)備安裝、市政園林、材料采購、物業(yè)管理以及保潔權(quán)、綠化養(yǎng)管權(quán)等無形資產(chǎn)領(lǐng)域。 招標投標經(jīng)過十年的探索和發(fā)展，在源頭防治工程領(lǐng)域腐敗方面發(fā)揮了積極的作用。我們的主要體會有三點：一是必須建立一個功能完善操作規(guī)范的交易平臺。這是源頭治理工程領(lǐng)域腐敗的基礎(chǔ)。從國內(nèi)交通、水利等建設(shè)工程領(lǐng)域和我市近年來工程領(lǐng)域發(fā)生的案件看，場外交易必然監(jiān)督缺位，監(jiān)督缺位必然導致腐敗。過去 10 年間，我市工程交易市場實現(xiàn)了由無形到有形，由有形到網(wǎng)絡(luò)化的兩次跨躍，工程交易集中進行，監(jiān)督部門集中監(jiān)督，加之電子屏 蔽、電子監(jiān)控以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用，有效地排除了權(quán)力的干預和其他人為因素的干擾。二是必須建立防止權(quán)力濫用的剛性機制。加強制度規(guī)范建設(shè)，實現(xiàn)管理和操作的制度化、程序化、公開化和分權(quán)化，這是源頭防治腐敗的關(guān)鍵。我市 10 年來工程招標過程中沒有發(fā)生一起違法案件，得益于建立了一整套覆蓋全方位、滲透全過程的規(guī)章體系。使各方面人員相互監(jiān)督、互相制約，緊縮了自由裁量的空間，加大了越權(quán)濫權(quán)的難度，使一切活動制度化運行，程序化操作。三是必須打造一支廉潔勤政善于創(chuàng)新的管理隊伍。這是源頭治腐的關(guān)鍵。制度建設(shè)、場所建設(shè)歸根到底要靠人， 10 年來，委黨委和辦黨支部高度重視招標管理隊伍的素質(zhì)建設(shè)，選人用人嚴格把關(guān)，廉政教育經(jīng)常不斷。歷屆班子正確對待權(quán)力，不斷加大機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新力度，基本實現(xiàn)了“讓權(quán)力退出，靠制度運行”的目標。 二、我市工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂的發(fā)展趨勢和招投標管理存在的薄弱環(huán)節(jié) 實行招標投標制度對于源頭防腐的作用是無可置疑的，但也應(yīng)當看到，我市工程領(lǐng)域的商業(yè)賄賂活動仍然存在。去年，我市檢察機關(guān)從一封舉報行賄嫌疑的信件查起，在建筑領(lǐng)域一氣立了 17 起賄賂案件，對這些案件分析可以看出，建設(shè)工程領(lǐng)域的商業(yè)賄賂出現(xiàn)了一些新的 特點和趨勢。 一是發(fā)生商業(yè)賄賂的重點有向使用財政或集體資金項目集中的趨勢。近年來，隨著經(jīng)濟成分的多樣化，建設(shè)工程資金來源也呈現(xiàn)多樣化趨勢。由于企業(yè)基本實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰，并以追求效益最大化為目標，建立了相對完善的企業(yè)財務(wù)內(nèi)控體系，這部分工程花老板自己的錢，發(fā)生商業(yè)賄賂的可能性較小。而財政或集體投資工程的資金所有者與資金使用者的利益不完全一致，極易發(fā)生損公肥私，損人利己的現(xiàn)象。 二是發(fā)生商業(yè)賄賂的主要部位有向附屬工程和專業(yè)項目轉(zhuǎn)移的趨勢。從去年所查辦的案件看，凡是通過招標發(fā)包的主體工程，沒有一項涉及商業(yè)賄 賂，發(fā)生問題的部位大部分集中在涂料、門窗、電梯設(shè)備、水電安裝、內(nèi)部裝飾、庭院硬化排水等附屬項目和與工程有關(guān)的材料采購方面。這些項目利潤空間較大，標準難以統(tǒng)一，在管理中往往容易被忽視，以致大部分由建設(shè)單位自行操作，場外交易，為少數(shù)人謀取私利留下了空間。 三是發(fā)生商業(yè)賄賂的人員有向建設(shè)單位施工現(xiàn)場管理人員轉(zhuǎn)移的趨勢。目前我市工程代建制還未起步，單位建設(shè)工程通常是由建設(shè)單位組建一個“工程建設(shè)領(lǐng)導小組”，具體指揮和協(xié)調(diào)工程建設(shè)、材料采購、資金撥付等工作。一些專業(yè)項目施工單位和建筑材料推銷商就瞄準施工現(xiàn)場負責人進 行攻關(guān)。從去年查辦的17 起案件看，只有 1 人是單位主要領(lǐng)導，其他都是建設(shè)單位派駐現(xiàn)場的負責人。反映出傳統(tǒng)建設(shè)工程管理體制的弊端，以及對工程現(xiàn)場負責人員權(quán)力制約和監(jiān)管的不力。 四是發(fā)生商業(yè)賄賂的方式有向企業(yè)對企業(yè)的方式轉(zhuǎn)變的趨勢。近年來，招標制度和監(jiān)督體系日趨完善，資格預審、標底產(chǎn)生、專家評委等環(huán)節(jié)都是通過計算機軟件隨機抽取，開標過程中的不確定因素很多，主管部門領(lǐng)導、監(jiān)管人員和交易中心工作人員自由裁量的空間很小，無法影響招標結(jié)果?？渴柰ㄟ@些人員，達不到中標目的。因此，投標企業(yè)把精力轉(zhuǎn)到場外，通過串標達到中標目的。串標行為在認定和查處上有一定難度。串標的組織者事前以賄賂手段買通陪標人或中標后發(fā)好處費。這種企業(yè)與企業(yè)之間的集體賄賂行為帶有一定普遍性。 五是發(fā)生商業(yè)賄賂的主要環(huán) 節(jié)有向工程中標后轉(zhuǎn)移的趨勢。隨著招投標制度的全面推行和各項管理制度的日漸完善，加之各級監(jiān)察機關(guān)和社會各界始終高度關(guān)注工程招標環(huán)節(jié)，列為治理腐敗的重點，規(guī)避招標或以不正當方式謀取工程的可能性大大減小，商業(yè)賄賂的重點環(huán)節(jié)悄然轉(zhuǎn)移到中標后的分部分項發(fā)包、材料采購、現(xiàn)場管理、工程款撥付等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)監(jiān)管措施少，當事人自由裁量的空間大，賄賂行為都是一對一，隱蔽性強，取證難，涉及的點多面廣，對社會風氣的毒害嚴重。 現(xiàn)階段工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂行為的新趨勢，反映出管理工作存在的不足和漏洞，也為今后加強招投標監(jiān)管指明了方向 。 一是監(jiān)管覆蓋面有待拓寬。目前，房屋建筑工程土建部分招標已逐步規(guī)范化，但裝飾裝修、空調(diào)電梯安裝、消防工程及與工程有關(guān)的材料采購等由于在基本建設(shè)程序上未形成層層制約的閉合管理，進場交易率較低，建設(shè)單位規(guī)避招標、私下招標、明招暗定現(xiàn)象比較嚴重，存在商業(yè)賄賂的空間。 二是交易市場功能尚未得到充分發(fā)揮。目前，我市進有形市場交易的基本上是受建設(shè)主管部門監(jiān)管的建筑工程及與建筑工程有關(guān)的專業(yè)項目、部分市政園林工程。其他如水利、交通、公路、通訊、港口、政府采購等由于監(jiān)管主體不同，還未納入有形市場。作為資源配置的場 所，有形市場應(yīng)該成為全市各行業(yè)、各專業(yè)共享的場所。實現(xiàn)各專業(yè)項目進場交易，歸口監(jiān)督，有利于規(guī)范運作，減少商業(yè)賄賂的發(fā)生，但需要政府的強力協(xié)調(diào)和推動。同時，現(xiàn)有的交易中心也需要在規(guī)模、功能、專家?guī)斓确矫嬷鸩礁倪M完善，以適應(yīng)專業(yè)項目評標需要。 三是邀請招標比例較高，存在陪標串標現(xiàn)象。在邀請招標管理和審批方面，我市根據(jù)過去的慣例和城市建設(shè)的需要，規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)項目自有施工企業(yè)的、舊城改造村居自有施工企業(yè)的，當年開工量的三分之一可以實行邀請招標。這一規(guī)定暴露出許多負面問題。如房地產(chǎn)公司、城中村居甚至每屆村委都爭 相辦企業(yè)，建筑施工隊伍膨脹，影響行業(yè)整體素質(zhì)，加劇了市場競爭 ;有的房地產(chǎn)商、村居為爭取邀請招標與施工企業(yè)搞各種形式的聯(lián)合，其中不乏一些假手續(xù)，給管理造成很大難度 ;有的村居以占用土地、支持城市改造建設(shè)等名義，為個別與村居集體沒有直接利益關(guān)系的企業(yè)爭取邀請招標，其中難免發(fā)生不正當?shù)睦娼粨Q，以致手續(xù)尚未辦理，舉報接踵而至。另外，凡邀請招標項目，建設(shè)單位都有明確意向，在邀請隊伍過程中就達成了一致，一家投標，多家陪標。這種相互幫陪的風氣也擴散到了公開招標項目，并且手段隱蔽，查處困難。陪標過程中大都伴隨著商業(yè)賄賂，一 家中標，大家“受益”。 四是中標后管理不到位。 20以來，我市在全省率先實行中標后管理，但由于人力和精力的限制，對中標后履約情況的監(jiān)督還遠遠不夠。建筑市場誠信度低，陰陽合同、強制墊資、肢解分包、資金拖欠等現(xiàn)象屢禁不止，這些都成為處于強勢地位的建設(shè)方人員索賄受賄的籌碼。 五是工作發(fā)展不平衡。我市建設(shè)工程招投標管理工作總體上市區(qū)好于區(qū)縣。受編制、財力、物力以及領(lǐng)導思想認識的制約，有的區(qū)縣市場不開放，招標管理和市場服務(wù)存在一些不規(guī)范現(xiàn)象。有的地方特別是園區(qū)建設(shè)，片面地強調(diào)招商引資，把市場管理與優(yōu)化環(huán)境 對立起來，存在領(lǐng)導干預現(xiàn)象。有的該公開招標的變成邀請招標，甚至有些項目“先上車，后買票”，直接發(fā)包，再補辦手續(xù)。 三、加強我市招投標管理工作，預防工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂的對策和建議 經(jīng)過上述分析，加強我市招投標管理，防治工程領(lǐng)域的商業(yè)賄賂重點應(yīng)解決不招標、限制競爭招標和中標后管理方面。 (一 )大力拓展進場交易范圍。以政府名義出臺建設(shè)工程專業(yè)項目和貨物招標投標管理規(guī)定，盡快實現(xiàn)房屋建筑、市政工程、港口、交通、通訊、政府采購項目進場交易，歸口監(jiān)管，陽光操作。對房屋建筑工程的裝飾裝修、設(shè)備材料、監(jiān)理、消 防等分部分項未納入總承包招標的，實行分部分項和貨物招標預登記制度，定期在媒體上公開信息，接受社會監(jiān)督。同時，完善基本建設(shè)管理程序，對于分部分項和貨物已登記招標的，在竣工驗收時必須出具招標手續(xù)。 (二 )切實加強對國有和集體投資項目的監(jiān)管。國有和集體投資項目是商業(yè)賄賂行為的相對高發(fā)區(qū)，同時，加強對國有和集體投資項目的管理，提高投資效益，也應(yīng)該是招投標監(jiān)管的重點。隨著改制的推進和民營經(jīng)濟的快速發(fā)展，使用國有或集體資金的工程項目所占比重日趨下降，以 20為例，這部分工程占不到全部招標工程的 30%。因此，從防 治商業(yè)賄賂的角度看，在政策制訂和制度建設(shè)上，應(yīng)重點控制這部分項目。抓住了關(guān)鍵，就抓住了全盤。一是應(yīng)修改邀請招標的有關(guān)規(guī)定。堅持該放的放開，該管的管牢。放寬對民營投資項目邀請招標的限制，除關(guān)系公共利益和公共安全、規(guī)模較大、技術(shù)特別復雜的項目，應(yīng)充分尊重業(yè)主的意見，由業(yè)主自主選擇招標方式。集中有限的管理資源，重點加強對使用國有資金或集體資金項目的監(jiān)管。取消目前房地產(chǎn)、村居項目自有企業(yè)可以按三分之一進行邀請招標的規(guī)定，嚴格按法律規(guī)定，為企業(yè)搭建平等競爭的平臺。二是大力推行清單計價招標。對使用國有或集體資金的項目， 強制推行清單招標，實行合理低價中標，為國家節(jié)約資金，同時也可從技術(shù)上加大串標的難度。三是積極探索項目代建制，實行國有資金集中支付，這是工程管理體制 改革 的長效舉措，應(yīng)積極探索逐步推行。 (三 )建立建設(shè)行業(yè)綜合監(jiān)管機制。陰陽合同、違法分包、帶資墊資、工程款拖欠等建筑市場頑癥單靠一個單位的力量是難以解決的，應(yīng)該著眼于加強中標后管理，發(fā)揮建設(shè)主 管部門的整體優(yōu)勢，建立由建管處總牽頭，招標辦、質(zhì)監(jiān)站、定額站、勞保辦、清欠辦配合聯(lián)動的綜合監(jiān)管機制，針對中標后管理中存在的問題，逐步完善專業(yè)項目及勞務(wù)分包招標管理制度、工程款支付擔保制度、市場巡查制度，并進一步完善基本建設(shè)程序，將合同管理、項目分包、資金撥付等列為重點控制內(nèi)容，加強日常檢查，并在綜合驗收時嚴格把關(guān)。 (四 )加大信譽管理和執(zhí)法力度。 信用缺失是制約建筑市場健康有序發(fā)展的突出問題，應(yīng)通過制度建設(shè)，加大對違法違規(guī)行為的查處和打擊力度，提高失信違規(guī)的成本。一是啟用工程領(lǐng)域行賄犯罪檔案。檢察機關(guān)已 對建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)人民法院判決犯有行賄罪的個人和單位建立了犯罪檔案，并實現(xiàn)了全國聯(lián)網(wǎng)。今后凡是在本市行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程招標，投標企業(yè)應(yīng)先過“廉關(guān)”，凡記入行賄犯罪檔案的，