住房公積金的歷史由來.doc

住房公積金的歷史由來 住房公積金是中國新住房體系中的一個重要組成部分，并且被認為是構建中國住房保障體系中的核心部分之一，是住房保障的關鍵金融支持手段，也是非常具有中國特色的住房金融制度。 住房公積金制度，是20世紀90年代初期中國住房制度由計劃體制主導向以市場體制主導的演變過程中在借鑒新加坡公積金制度基礎所產生的住房金融制度創(chuàng)新。它的產生與發(fā)展對中國住房體制市場化改革發(fā)揮了積極的推動作用，同時，住房體制和整體經濟改革的深人開展又促進了住房公積金制度的改進與完善。只有把住房公積金制度的演變放在中國住房體制變遷的大背景中，才能完整地把握住房公積金制度的產生原因、實質及未來發(fā)展與完善方向。 中國住房體制改革意味著從計劃體制向市場經濟制度的變遷，這一過程中的新制度供給基本上以中央政府為主體。中央政府通過發(fā)布指令和法律來強制性廢除舊有規(guī)則、制定與實施新的全國性規(guī)范，從而推動中國住房體制改革的進程，在制度經濟學中被稱為強制性制度變遷。但在中央政府提供誘導動力時，來自地方政府的制度創(chuàng)新也在新制度供給中起到重要作用，地方政府的制度創(chuàng)新一般為誘致性制度創(chuàng)新。單純的誘致性制度創(chuàng)新和單純的強制性制度創(chuàng)新都會導致制度供給來源不足。住房公積金就是這樣一個誘致性制度創(chuàng)新和強制性制度創(chuàng)新結合的典型案例。 1978年中共十一屆三中全會的召開，標志著揭開了建設有中國特色社會主義市場經濟體制的序幕。在住房體制改革方面，為了應對嚴重的住房危機，以鄧小平1978年、1980年關于住宅問題的談話提出“出售公房，調整租金，提倡個人建房買房”的改革總體設想為房改開始的標志(侯浙氓等，1999，第37-38頁)，中國揭開了住房體制改革的序幕，并明確住房體制改革的目標是促進住房商品化與市場化。 在這一階段，根據改革的內容不同，可分為四步曲:1979-1985年間為試點售房階段，1986-1990年間進行了提租補貼和以租促售的改革，1989-1993年間為以售帶租階段，1994-1997年間為全面推進階段。而住房公積金出現在“以售帶租”的第三階段，是來自上海的地方性制度創(chuàng)新。 1. 1979-1985年間的試點售房階段 中國最初開始的住房改革與英國20世紀80年代市政住房私有化運動、前蘇聯和東歐轉型經濟國家90年代的公房私有化浪潮有很多類似之處，都是政府力圖在最短時間內甩掉住房這個沉重的財政負擔。其中1979-1981年間曾嘗試以成本價進行售房，從最初在西安、南京、柳州、梧州四個城市試行后推廣到60多個城市。但由于售價高過居民可承受能力，平均一套住房價格為人們10-20年的工資總和，又沒有相應的金融支持，必須一次性付清購房款，顯得這次試驗效果不佳，全國累計只售出2 418套住房，其中新房只有1 184套，出售房屋總價1 278萬元(于思遠等，1998，第252頁)。 1982-1985年間開始試行“三三制”售房。這次改革試圖以國家、單位和個人共同分擔的辦法來推進住房出售，房價仍然按照土建成本確定，也是先從四個試點城市最后推廣到90多個城市。由于居民只要承擔房價的1/3,購房意愿提高,1985年共出售新房147萬平方米，價值2.45億元，同時還有264.2萬平方米的舊公房也被出售給原有住房(朱亞鵬,2006，第51頁)，累計出售公房1 092萬平方米(鄒東濤等，2008)。但這樣的改革讓地方政府和單位背負上過重的財政負擔，遭到抵制和反對;而且成本定價仍然不能實現住房資金的良性循環(huán);同時公房的低租金制度，租買比價不合理，也使得人們對自購住房興趣不高。因此，在認識到這一系列住房私有化難題之后，中央決策者決定，中國房改的中心開始從單純推動售房轉移到推動租金改革，希望“以租促售”。 2. 1986-1988年間的提租補貼和以租促售階段 在試點售房的房改嘗試受挫之后，國內理論界提出住房二次分配理論，對后來房改的推進和方向選擇起到很大的作用。住房二次分配理論認為，傳統住房制度下的實物分配和低租金制度是與職工低工資制度相對應的，職工工資中基本沒有住房消費的部分，所以如果要讓職工有能力增加住房消費，要提高公房租金，首先要發(fā)給職工足量的住房補貼(應紅，2007，第47頁)。這一理論對后來住房公積金的出現有一定的直接影響。1984年住房租金改革小組正式提出了提租補貼的房改新思路。 1986年國家選定煙臺、蚌埠、常州、唐山四個城市開始“提租補貼、租售結合、以租促售、配套改革”的房改方案。租金逐步提高到足夠支付住房的建筑、修繕和維護，同時地方政府向職工按住房標準提供住房補貼，保障職工不因房改而帶來過多住房負擔的同時，激勵住房占有上的“多退少補”.煙臺方案規(guī)定，公房租金提高到1.28元/平方米，平均月租金占家庭收人比重約為21%，但19腸是由新發(fā)放的住房補貼支付。在這時候，住房分配已經從實物分配轉為有了部分貨幣型分配的內容，人們對住房消費的思維觀念也開始發(fā)生了改變.試點城市出現了不少退出多占住房和大房換小房現象. 試點城市的房改獲得很大成功(朱亞鵬,2006，第55頁)。在此基礎上，1988年2月國務院發(fā)布關于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案的通知(國發(fā)【198811號)，力圖把提租補貼和以租促售的房改經驗推廣到全國。然而這時候發(fā)生了一系列問題。一方面政府在住房補貼上的負擔急劇增加，1988年住房補貼總額為583-68億元，是1978年47. 15億元的11.4倍(于思遠等，1998，第91頁)，而當年國家財政收人總額不過才2 587.82億元，財政赤字為80.49億元，可見住房補貼對國家財政形成巨大壓力。另一方面，1988年又遇到惡性通貨膨脹，當年城市居民消費指數上漲20.7%.單位更加無法承受住房補貼和工資的上漲，提租改革在各地都受到很大阻力.相反，出售公房，被很多地方政府和單位認為是快速減輕財政負擔的好辦法，為此，1988年在全國出現了低價拋售公房的風潮。據不完全統計，1988年有645萬平方米公房被出售，平均價格僅為“.7元/平方米(成思危，1999，第122頁)，這個價格僅為1982-1985年間試點改革中公房售價的一半(朱亞鵬,2006，第55頁).折價出售公房在當時被認為是國有資產的流失，為此，遭到了中央政府的強烈反對和嚴令禁止.再加上隨后社會秩序不穩(wěn)，第一次全國性房改就此受挫而夭折了。 1989-1990年期間全國房改總體上陷人停滯。這期間中央政府不再主動作為創(chuàng)新制度的供給者而出現，而是鼓勵地方政府發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性來進行政策創(chuàng)新。北京、深圳和上海等城市都自己摸索出一套具有特色的房改方案。 北京1991年1月房改方案的基本思想是“售房起步、帶動提租、優(yōu)惠售房、小步提租不給補貼, 1990-1993年間共售出公房14萬套，價值17億元(Wang and Murie, 1999,ppl53)。具有雙軌制住房體系特征的深圳，其房改方案核心是快速提租、大力推動公房出售。 上海1991年2月的房改方案也強調提租補貼和優(yōu)惠售房。不同的是，在總結上一階段房改失敗的主要教訓時，有關決策者認識到，沒有為居民提供匹配的住房財力資源就匆忙出售公房或推出租金改革，都是難以獲得成功的。上海的房改方案抓住了如何解決住房消費資金穩(wěn)定和長期的來源這一難題，借鑒新加坡的經驗而推出住房公積金制度，很快就在全國推廣開來，并為中央政府所吸納，成為全國性政策。這就是住房公積金產生的歷史背景。 實際上，在1988年第一次住房體制改革會議召開后，中國住房金融已經有所起步，各項住房信貸政策出臺。1991年建設銀行和工商銀行相繼成立了房地產信貸部，開始辦理個人住房信貸業(yè)務，同時制定了職工住房抵押貸款管理辦法。當年建設銀行向城鎮(zhèn)居民發(fā)放個人購建房貸款46億元，工商銀行發(fā)放職工住房抵押貸款余額達到1.89億元(歐陽明，2007，第2頁)。但由于受到住房體制改革和國家金融發(fā)育的雙重限制，商業(yè)性住房金融總體發(fā)展緩慢，對住房改革支援不足。 這一階段中國住房金融最大的發(fā)展是住房公積金的出現，同時城市住房基金、企事業(yè)住房基金、住房租賃保證金、地方政府發(fā)行的住房建設債券、國際金融組織提供的住房貸款都有所發(fā)展，政策性住房金融的發(fā)展走到了商業(yè)性住房金融的前面。 回頭來看，住房公積金于1991年在上海的誕生具有一定的偶然性，但在中國興起為國家層面的住房金融制度，則具有一定歷史必然性。 從國際上看，商業(yè)住房抵押貸款是市場經濟國家解決住房消費的通行和主要的方式，各種類型的住房抵押貸款，都是按照當期一次性岱款、分期還本付息的形式來歸還貸款，從而達到將居民長期住房消費能力轉為即期消費能力的功能。然而住房貸款周期長，而商業(yè)住房貸款依據的主要資金來源普通(活期或短期)存款卻都是短期資金，所謂“借短貸長”的借貸期限不匹配現象嚴重，對放貸機構造成資金流動性壓力，這是住房金融機構面臨的最主要風險。 從當時的實際情況來看，一方面當時中國城市居民人均收人低(例如，1991年中國職工年平均貨幣工資2 365元，家庭人均年消費性支出1 453.81元，恩格爾系數為0.538)，沒有借貸消費的可能，而且也沒有負債消費的習慣;另一方面，長期存款數量少，存款來源不穩(wěn)定，普通商業(yè)銀行本身的發(fā)展也很落后，難以運作和管理住房貸款的流動性風險.這種情況下，商業(yè)住房抵押貸款很難啟動. 要提高住房消費能力，就要為住房貸款找到有穩(wěn)定的、大量的長期資金來源。當時，在歸集居民長期資金用于住房建設與開發(fā)方面比較成功的模式有新加坡的公積金制度、德國的合同儲蓄制度等，其中公積金制度是新加坡政府推行的一種強制性儲蓄，而德國的合同儲蓄是通過合同方式規(guī)定借貸行為。它們都比較好地解決了住房消費資金的來源以及期限匹配問題。由于中國長期實行福利分房與低廉租金制度，加上較低的收人水平，致使居民普遍缺乏住房消費的習慣，更缺乏存錢購房的意識，因此，向新加坡中央公積金模式學習的住房公積金制度在上海的出現，有一定的偶然性，但由于符合當時中國國情，更適合該階段中國住房金融發(fā)展和住房制度改革的需要，其在中國的流行，乃至上升到國家層面的政策性住房金融制度，也有著必然性。 .體現了歷史繼承性。在福利分房制度的長期影響下，中國居民把住房供應看作是國家的義