試論行政訴訟舉證責任制度.docVIP

試論行政訴訟舉證責任制度 內(nèi)容提要： 行政訴訟舉證責任的分配在司法實務中是個令人感到棘手的問題。本文首先闡析了舉證責任的分配原則及其價值；進而論證了證據(jù)的采信規(guī)則，其間歸納了行政主體在實施具體行政行為中所取證據(jù)因違法而不予采信的幾種主要情形；接著對行政訴訟取證和舉證期限的期限問題作了論述，最后提出了被告履行舉證責任的標準。希冀本文對我國行政訴訟舉證責任制度的研究能有所裨益。 關鍵詞：行政訴訟舉證責任 證據(jù) 行政訴訟證據(jù)制度與刑事、民事訴訟證據(jù)制度的主要差別集中表現(xiàn)在舉證責任制度上。如何設定行政訴訟的舉證責任制度，使之成為確定行政訴訟的勝訴和敗訴的規(guī)則，值得深入探討。 一、舉證責任的分配及其價值 行政訴訟舉證責任的分配，我國行政訴訟法采用被告負舉證責任說，但規(guī)定得過于原則，在審判實踐中難以掌握。 最高人民法院關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋 （以下簡稱解釋），對舉證責任作了較為明確的規(guī)定，采用由被告負舉證責任說，兼采合理分擔說，即在一般情況下由被告承擔舉證責任，在特定的情況下由原告承擔部分舉證責任。盡管如此，但仍不夠周全，主要是對舉證責任的價值未作明確設定。 舉證責任的價值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔的舉證責任對勝訴和敗訴所產(chǎn)生的決定性作用。法律法規(guī)或司法解釋，對此應作明確規(guī)定。譬如，法律規(guī)定在行政訴訟中，作為被告的行政機關對其所作具體行政行為承擔舉證責任，若其拒絕承擔舉證責任，或所舉證據(jù)是作出具體行政行為以后收集的證據(jù)、依據(jù)，對此法院如何裁決？僅作出“應當認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”，這樣的司法解釋顯然不夠。 我國實行的是成文法，在行政權(quán)強大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權(quán)相對弱小的環(huán)境下，如果法律不作明確規(guī)定，處于行政法律關系中的弱者行政相對人的合法權(quán)益難以得到有力保護。因此，對于上述作為被告的行政機關應當舉證或者所舉證據(jù)不符合法律規(guī)定，應明確設定被告承擔敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對于起訴符合法定條件，起訴被告不作為，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實以及其他應由原告舉證的，如果原告不舉證或舉證不能，也要明確應由原告承擔敗訴的后果。 二、證據(jù)的采信規(guī)則 在法律意義上，是依靠證據(jù)和推理去認定事實，這就法律上的事實。法律上的事實依靠證據(jù)支撐。如果沒有強有力的制度對證據(jù)的采信作出規(guī)定，行政訴訟活動則難以為繼。 “先取證，后處理”是行政機關作出具體行政行為的必經(jīng)程序，如果行政機關所取證據(jù)違法，則具體行政行為的合法性就會坍塌，行政相對人倘若提起行政訴訟，作為行政主體的行政機關敗訴將不可避免。 在行政訴訟中，設定證據(jù)采信規(guī)則，對促進行政機關依法行政，避免具體行政行為違法具有特殊的意義。行政主體在實施具體行政行為中所取證據(jù)因違法而不予采信的主要情形主要如下： （一）行政主體認定事實的證據(jù)違法 行政活動絕大多數(shù)是行政主體依職權(quán)行使的具體行政行為，是其主動行為，即使是依申請的行政行為，其也處于主導地位。行政主體在個案出現(xiàn)后，也要主動收集、審定并采納證據(jù)，以便作出合法合理的行政行為。該行為是一個權(quán)力運行的過程，其中證據(jù)運行活動的不正常，即可能導致作為認定事實的證據(jù)違法，其證據(jù)則不能采信。 1、證據(jù)的外在形式違法。行政訴訟法第三十一條規(guī)定了書證、物證、視聽資料等七種證據(jù)形式。對于以上證據(jù)形式經(jīng)過法庭質(zhì)證屬實則可以采信。如果外在形式不合法，在作出具體行政行為之前未加以補救使其合法化，則不能予以采信。 2、非法定主體收集的證據(jù)。行政主體對于非法定主體收集的證據(jù)，即便該證據(jù)具有客觀性和相關性，但如未經(jīng)過行政主體的法定人員依法定程序重新收集并查證屬實取得合法性，也不能采信。 3、違反法定程序取得的證據(jù)。行政主體不遵守法定的步驟、順序、方式和時限對證據(jù)進行收集、審查和采納，即作為事實認定的證據(jù)；發(fā)現(xiàn)后，在作出具體行政行為之前又未采取法定的補救措施或重新通過合法程序取得，對認定事實產(chǎn)生嚴重影響的證據(jù)，不能采信。 4、采取非法職權(quán)取得的證據(jù)。行政主體違反法律規(guī)定采取的手段、方法和措施所取得的證據(jù)，如對行政相對人采取威逼利誘、違法羈押或脅迫手段獲得的證人證言，即使該證據(jù)具有客觀性和關聯(lián)性，但由于是利用職權(quán)非法獲取，也不能采信。 （二）行政主體在行政過程中舉證責任違法分配 行政主體在行政過程中，對舉證責任的分配要遵循以下原則： 首先，舉證責任應依據(jù)法律規(guī)定。這里的法律既包括狹義的法律，也包括廣義的法律即法律精神和原則。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，立法對舉證責任的分配，常由實體法根據(jù)事實要件予以明確，通常表現(xiàn)為除非有例外規(guī)定，程序的發(fā)動人員負有舉證責任。 其次，由行政主體依合理原則分配。行政程序舉證責任的分配可參照刑事訴訟和民事訴訟兩大訴訟舉證責任分配規(guī)則及其精神，在不違背公平、顯失情理的條件下，合理分配舉證責任。 最后，應該有利于相對人。行政程序確定的職權(quán)調(diào)查主義原則使行政法律關系中行政主體一方擁有特別地位，對此，行政相對人完成法定舉證之外的舉證責任在無法律明確規(guī)定，依照經(jīng)驗又無法合理分配時，宜采取有利于相對人，即由行政主體一方負擔舉證責任為解決辦法。 行政訴訟中，對于舉證責任違法分配的、顯失公平、不利于行政相對人的舉證責任分配，經(jīng)法院查證后應不予采信。 （三）行政主體認定事實時推定或認知違法 1、行政主體作出行政行為時除運用證據(jù)外，也運用推定獲得事實結(jié)論。行政推定是在行政領域根據(jù)某一事實的存在作出另一與之相關事實存在與否的假定。行政推定可分為法律上的推定和事實上的推定兩大類。法律上的推定是指法律規(guī)定的從已知的事實推論出未知事實或不依賴某種基礎性事實即推理出另一事實存在的過程。事實上推定是行政機關工作人員根據(jù)已確認的事實，依照經(jīng)驗和科學知識的推斷。其既要合法也要合理，如果據(jù)以作為事實認定的行政推定違背了法律的直接規(guī)定、法律精神、科學原理或社會公認的經(jīng)驗規(guī)則，其行政推定為違法推定。 2、行政認知是行政主體在作出行政行為過程中以一定形式直接認定某種事實的真實性，并據(jù)此作為事實認定基礎的過程。但這種認知過程不能以強調(diào)提高行政效率、節(jié)約行政成本而影響當事人的舉證責任分配。行政主體在行政認知上，如果對非屬無合理爭議的事實或讓相對人對應該行政認知的事實進行舉證即屬違法認知。 三、行政訴訟取證和舉證期限 行政訴訟中的取證和舉證既有聯(lián)系又有區(qū)別。其聯(lián)系是，取證是前提，舉證則是取證的目的所在。其區(qū)別是，取證是在行政訴訟中，作為被告的行政機關對行政相對人而言的，是在行政訴訟之前行政機關在其作出具體行政行為時的作為；而舉證則是被告行政機關對法院而言的，是在作出具體行政行為之后，在行政訴訟過程中的作為。行政訴訟中的取證和舉證對審理結(jié)果具有決定性意義，而對取證和舉證的期限作出規(guī)定是關鍵。在行政訴訟中規(guī)定取證和舉證的期限，其意義還在于防止訴訟活動的拖延，又可及早確定案件的事實和性質(zhì)，實現(xiàn)行政效率和司法效益的統(tǒng)一。 （一）行政訴訟取證期限 1、行政訴訟法第三十三條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！边@一規(guī)定，僅規(guī)定在訴訟過程中。而被告在作出具體行政行為之后，又得知原告將要提起訴訟之前，是否可以收集證據(jù)，法律出現(xiàn)了疏漏。 而解釋第二十六條第二款則規(guī)定：“被告應當在收到起訴狀副本之日起 10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)，被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行為沒有證據(jù)、依據(jù)?！边@一規(guī)定明確地阻斷了被告在作出具體行政行為之后，原告提起訴訟前的取證行為，也就是取證的期限只能是作出具體行政行為之前。 2、行政復議機關取證的期限。復議機關對原具體行政行為的復議，應局限在全面審查原行政機關作出具體行政行為之前。如果經(jīng)復議維持的，提起訴訟因為原行政機關是被告，其取證期限仍然限于其作出具體行政行為之前。 解釋明確規(guī)定復議機關在復議過程中所收集和補充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。如果復議機關作出變更或撤銷原行政機關的具體行政行為而提起的訴訟，由于復議機關成為被告，形成了一個新的具體行政行為，其取證期限可延續(xù)到復議機關作出新的具體行政行為之前，其取證期限與解釋第二十六條第二款的規(guī)定并不矛盾。 3、取證期限的例外情況。根據(jù)解釋第二十八條，只有兩種情況：一是被告作出具體行政行為時已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當理由不能提供的；二是原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。上述兩種例外情況，表面看來，取證期限放到了作出行政行為之后。但筆者認為其取證的期限實質(zhì)沒有變，其取得的證據(jù)仍然要在作出具體行政行為之前存在的證據(jù)，而決不能是作出行政行為之后出現(xiàn)的證據(jù)。 （二）行政訴訟舉證期限 1、行政主體的舉證期限。根據(jù)解釋，筆者認為其舉證期限原則上應為在收到起訴狀副本后10日內(nèi)。在上述期限內(nèi)不提供即可認定為舉證不能，被告承擔敗訴的后果。如果確有有正當理由逾期提供的，即出現(xiàn)上述例外取證理由的（僅局限于這兩種正當?shù)睦碛?），可將舉證期限延長到整個一審作出裁判之前。解釋第 三十一條第三款規(guī)定：“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)?！边@說明，被告的舉證期限局限在一審作出裁判之前，超過舉證期限的證據(jù)則失去價值。 2、原告或第三人的舉證期限。解釋對原告承擔的舉證責任作了規(guī)定，但對舉證期限，法律和解釋未作規(guī)定。筆者認為，既然對被告的舉證期限作了限制，為了保證訴訟的效率，對原告或者第三人的舉證期限也應作出規(guī)定，可以放寬到整個一審作出裁判之前。這與立法本意，保護行政相對人的合法權(quán)益并不矛盾。 四、被告履行舉證責任的標準 行政訴訟舉證責任制度作為確定行政訴訟勝訴和敗訴的制度，設定被告履行舉證責任的標準十分必要。在何條件下能夠說明被訴行政機關完全履行了舉證責任，法律或司法解釋應該作出規(guī)定。筆者認為應具備以下標準： 1、具體行政行為所依據(jù)的事實，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實。所謂“依法行政”，具體的行政行為所適用的法律規(guī)范所預先設定的事實要件必須得到滿足后方能實施。一是具體行政行為所依據(jù)的事實，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實。否則可認定為無法可依。二是特定法律規(guī)范規(guī)定的幾個事實要件，必須滿足幾個事實要件，缺一不可。如工商部門對某商場銷售超期食品進行處罰，須存在兩個事實要件：其一，商場有銷售超期食品的行為；其二，查出的食品確實超過保質(zhì)期。兩者缺一不可，否則，據(jù)此作出的處罰的證據(jù)便得不到滿足。 2、任何事實要件都要有確鑿的證據(jù)支持。行政機關不得以強大的行政職權(quán)采取武斷專橫的態(tài)度作出具體行政行為。它所認定的每一個事實都應當有根據(jù)。在行政訴訟中，被告如果堅持認為具體行政行為是合法的，就應當提供確鑿的證據(jù)證明它所認定的事實的確存在。若無相應的證據(jù)支持，行政機關所認定的事實即為子虛烏有。 3、每一證據(jù)必須是可定案的依據(jù)?？啥ò傅淖C據(jù)，必須具備法律上的真實性、關聯(lián)性、合法性。真實性，是指證據(jù)必須是客觀存在的事實，不能帶有任何主觀的成份。證據(jù)本身不能被假定、推測、想象。作