事業(yè)單位改制的法律分析.doc

事業(yè)單位改制法律分析大成律師事務(wù)所 錢正清一、現(xiàn)狀一般認(rèn)為，事業(yè)單位是與機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體法人并立的法人類型，屬于公益法人，這一點(diǎn)在理論上也基本取得了共識(shí)。但并非在事業(yè)單位的法律屬性認(rèn)識(shí)上不存在任何問題。一是現(xiàn)有事業(yè)單位的法律屬性模糊不清，造成了政事不分、事企不分。如現(xiàn)有事業(yè)單位中的一部分享有行政權(quán)利、具有行政職能，在法律性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于機(jī)關(guān)法人；一部分從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、具有營利性，在法律性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)法人；還有一部分從事社會(huì)公益活動(dòng)、從屬于行政機(jī)關(guān)、不具有營利能力的事業(yè)單位法人。二是公益法人的性質(zhì)和治理缺乏在法律依據(jù)，導(dǎo)致了公益法人治理以及其法律權(quán)利義務(wù)上的空白。如事業(yè)單位在現(xiàn)有法律理論框架下是私法人還是公法人?，F(xiàn)有事業(yè)單位既有具有私法人性質(zhì)的企業(yè)法人，也有屬于公法人性質(zhì)的機(jī)關(guān)法人，但問題是純?yōu)楣娣ㄈ诵再|(zhì)的事業(yè)單位是公法人還是私法人，這一點(diǎn)在認(rèn)識(shí)上存在分歧。從現(xiàn)狀看，現(xiàn)有事業(yè)單位中以公益為目的設(shè)立、且從事著社會(huì)公益性的活動(dòng)的很難從傳統(tǒng)法人分類中進(jìn)行定位，如民辦學(xué)校等民辦非營利性機(jī)構(gòu)。對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革一方面就是要理清事業(yè)單位的法律屬性、建立并完善事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)，另一方面也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。事業(yè)單位作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立和發(fā)展起來的社會(huì)主體，與逐步建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還有許多不適應(yīng)的地方，政事職責(zé)不分，社會(huì)化程度不高，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，以及缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自我發(fā)展、自我約束機(jī)制，發(fā)展和需要有所脫節(jié)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)臃腫、人員結(jié)構(gòu)不合理等問題，還比較普遍地存在。同時(shí)，在事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理工作中，還存在著多差別審批、盲目發(fā)展、缺乏宏觀規(guī)劃的現(xiàn)象。這不僅降低了事業(yè)單位的活力和效益，使之難以很好地承擔(dān)起自身的職責(zé)，而且加重了主管部門的管理負(fù)擔(dān)，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。為此，要把事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革提到重要的日程。二、事業(yè)單位改革方式目前對(duì)事業(yè)單位改革的思路探討主要集中在如下方面：一是分類改革。對(duì)于事業(yè)單位改革分類進(jìn)行，各界存在基本共識(shí)，但是在具體類型劃分和分類后改革方向的認(rèn)識(shí)上存在分歧。如山東省出臺(tái)的關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位區(qū)分為行政支持類、社會(huì)公益類、經(jīng)營開發(fā)服務(wù)類三種類型；而浙江紹興在改革中將事業(yè)單位分為生產(chǎn)經(jīng)營型、社會(huì)中介型、技術(shù)服務(wù)型、行政執(zhí)法型、公益性事業(yè)型五類；等等。二是撤銷、重組、出售、企業(yè)化改制、股份合作、行政化等都是不同類型事業(yè)單位改革中備選的模式。如國家改革發(fā)展委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人在介紹事業(yè)單位改革的總的調(diào)整思路時(shí)指出，現(xiàn)有事業(yè)單位能夠撤銷的，在做好相關(guān)善后工作的基礎(chǔ)上堅(jiān)決撤銷；目前已從事大量市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)、企業(yè)色彩比較濃重的和公益性事務(wù)較少、可以改制為企業(yè)的，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)；其服務(wù)與市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)、承擔(dān)著溝通協(xié)調(diào)職能的，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)中介組織；對(duì)現(xiàn)有由國家財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，通過合并、重組進(jìn)行整合，將其減少到最必要的限度；不宜再由政府出資興辦，且有市場(chǎng)前途的事業(yè)單位，可通過招標(biāo)拍賣的方式，讓渡給其他投資者；目前已承擔(dān)著政府職能且不宜撤銷的，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T。三是法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)發(fā)生變化。事業(yè)單位改革后，無論是改制為企業(yè)還是繼續(xù)作為公益性的事業(yè)單位而存在，都將建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)。四是人事勞動(dòng)制度要重新確立。對(duì)于改革后繼續(xù)存續(xù)的事業(yè)單位，要建立競(jìng)爭(zhēng)性的勞動(dòng)人事制度、有效的激勵(lì)和約束制度。取消事業(yè)單位的行政級(jí)別和管理者的干部身份。全面實(shí)行管理者聘任制和全體職員競(jìng)爭(zhēng)上崗、優(yōu)勝劣汰的制度。三、事業(yè)單位改革與國有企業(yè)改革比較事業(yè)單位改革作為改革開放事業(yè)的又一歷史性重大步驟，與正在進(jìn)行的國有企業(yè)改革在法律上既有相同之處，又存在著區(qū)別。（一）相同點(diǎn)無論事業(yè)單位改革還是國有企業(yè)改革都是為了解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，改革經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑中制約生產(chǎn)力發(fā)展的因素，使其適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，這是改革政策的邏輯起點(diǎn)。“轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”，是國有企業(yè)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革重要內(nèi)容之一的應(yīng)有之義；“深化行政管理體制改革”、“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”是事業(yè)單位改革作為政治體制改革的重要組成部分的指導(dǎo)性目標(biāo)。中共十四大將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，這標(biāo)志著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的初步形成。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求作為市場(chǎng)主體的企業(yè)是具有自身經(jīng)濟(jì)利益的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它以利潤的最大化為直接目的，能夠根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格提供的信號(hào)決定自身的經(jīng)營方針和方向，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中承擔(dān)優(yōu)勝劣汰的后果。與此同時(shí)，權(quán)力集中、機(jī)構(gòu)臃腫、政事不分、效率低下的行政管理體制不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的深化進(jìn)行，阻礙著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治體制改革作為改革進(jìn)程中不可缺少的組成部分，對(duì)其中的事業(yè)單位進(jìn)行改革是政治體制改革的應(yīng)有內(nèi)容。因此，無論是國有企業(yè)改革還是事業(yè)單位改革都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府運(yùn)用指令性計(jì)劃，直接掌握、控制人財(cái)物資源，權(quán)利主要集中在政府各級(jí)行政部門，所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都在計(jì)劃規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，國有企業(yè)是政府的工廠，事業(yè)單位既是政府的工廠，還是政府的直接指揮命令下的社會(huì)組織和與政府難以區(qū)分的政策制定者或者政策的執(zhí)行者，其弊端早已顯現(xiàn)。一是政企不分、政事不分，政府對(duì)企業(yè)統(tǒng)得過多過死、事業(yè)單位完全附屬于政府；二是忽視商品生產(chǎn)、價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)作用、社會(huì)公益的供求規(guī)律；三是分配中的平均主義嚴(yán)重；四是經(jīng)濟(jì)形式、經(jīng)營方式單一化。國有企業(yè)改革和事業(yè)單位改革都是要通過改革分別使企業(yè)和事業(yè)單位獨(dú)立于政府而成為真正意義上的社會(huì)活動(dòng)主體，同時(shí)使政府不得不轉(zhuǎn)變職能。無論是國有企業(yè)改革還是事業(yè)單位改革，都涉及到巨額的財(cái)產(chǎn)處置、大量的債權(quán)債務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)移、數(shù)千萬人員的工作調(diào)整與安置，是社會(huì)財(cái)富和權(quán)利義務(wù)的再分配，改革的深度、力度、范圍都是不言而喻的，稍有不慎，便會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定。因此，對(duì)國有企業(yè)和事業(yè)單位改革都應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出一系列周全、穩(wěn)妥、公平、合法的改革方案。以實(shí)現(xiàn)在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。同時(shí)，提高行政效率、降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。二者都源于政策且都應(yīng)止于法律，無論是國有企業(yè)改革還是事業(yè)單位改革都是以政策為先導(dǎo)，再經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)后，納入法律調(diào)整范圍的。（二）不同點(diǎn)1.從改革的法律依據(jù)看。具體地說，1988年開始施行的全民所有制工業(yè)企業(yè)法、1994年開始施行的公司法、2003年開始施行的中小企業(yè)促進(jìn)法以及破產(chǎn)法、勞動(dòng)法、工會(huì)法和1992年發(fā)布的全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例、1991年發(fā)布的國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法（2001年關(guān)于改革國有資產(chǎn)評(píng)估行政管理方式加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)督管理工作的意見對(duì)前者進(jìn)行了重大改革）、國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例、1998年發(fā)布的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)登記管理辦法，2003年的關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動(dòng)關(guān)系處理辦法、關(guān)于進(jìn)一步明確國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制有關(guān)問題的通知、關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例等法律法規(guī)和部委規(guī)章是國有企業(yè)改革的法律依據(jù)，上述對(duì)國有企業(yè)的法律屬性、資產(chǎn)評(píng)估辦法、人員分流安置與補(bǔ)償辦法、國有資產(chǎn)的監(jiān)管、國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、改制可以采用的方式方法等分別作了具體的規(guī)定，使國有企業(yè)改革有法可依。雖然國家目前尚未對(duì)事業(yè)單位改革制定具有針對(duì)性、專門性的法律法規(guī)，但國家已經(jīng)頒布實(shí)施的針對(duì)對(duì)國有企業(yè)改革的上述法律法規(guī)規(guī)章對(duì)事業(yè)單位改革中所面臨的類似法律問題無疑具有參照和指導(dǎo)意義。2.從改革前后法人地位演變的過程看。國有企業(yè)改革是法律主體的復(fù)位，事業(yè)單位改革是法律主體的分化和重新界定。改制前的事業(yè)單位法人理論上屬于公益法人，改革前的國有企業(yè)法人理論上屬于營利法人，但實(shí)際上二者都不是具有獨(dú)立性、法律實(shí)踐意義上的法人，二者在身份上從屬于或者附屬于政府或者政府部門，國家既是國有企業(yè)和事業(yè)單位的出資人，也是國有企業(yè)和事業(yè)單位的實(shí)際經(jīng)營者和最終的法律責(zé)任承擔(dān)者。改制后，從形式上看事業(yè)單位法人可能分化為機(jī)關(guān)法人、具有新型法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位法人、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人，其中既有公法人也有私法人既有公益法人也有營利法人；而改革后國有企業(yè)法人仍然屬于企業(yè)法人、營利法人。3.從改革前后出資人構(gòu)成和地位看。國有企業(yè)和事業(yè)單位改革前，政府作為國家的代表是以企業(yè)和事業(yè)單位所有者的身份對(duì)國有企業(yè)和事業(yè)單位從經(jīng)理、領(lǐng)導(dǎo)人任命到生產(chǎn)銷售、職工獎(jiǎng)金等日常經(jīng)營管理等各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)或者直接參與，沒有明確區(qū)分作為國有企業(yè)和事業(yè)單位設(shè)立時(shí)的惟一出資人的權(quán)利與國有企業(yè)和事業(yè)單位的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的差異。改革后，無論是國有獨(dú)資公司、國有控股的股份公司或者有限責(zé)任公司，還是繼續(xù)由政府全額撥款的事業(yè)單位或者由政府與社會(huì)其他主體共同出資提供設(shè)立和日?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位，以及完全由除政府之外的社會(huì)主體出資設(shè)立并提供日?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位，政府作為國家代表僅僅可能是出資主體之一，而非惟一的出資主體，即由單一出資主體向出資主體多元化演變（國有獨(dú)資公司和國家全額撥款的事業(yè)單位除外）。4.從法人治理結(jié)構(gòu)看。建立健全完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)或者事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是國有企業(yè)或者事業(yè)單位改革的主要目標(biāo)之一。國有企業(yè)改革，就是要由政府控制下的廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變成股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層分權(quán)制衡的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化，同時(shí)企業(yè)黨組織、職工代表大會(huì)、工會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有作用。事業(yè)單位改革的目的，一是要對(duì)改制為企業(yè)的事業(yè)單位，在總結(jié)國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，直接選擇設(shè)立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、具有完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人；二是要對(duì)仍然保留事業(yè)單位法人性質(zhì)的事業(yè)單位建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)，由政府控制下的事業(yè)單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)橛沙鲑Y者、業(yè)內(nèi)專家等代表人士組成的理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行人日常負(fù)責(zé)制度；對(duì)于由多元投資形成的事業(yè)單位，也可以參照股份公司的治理結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，建立董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。形成事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)、理事會(huì)、執(zhí)行人相互間的有效制衡機(jī)制。5.從債權(quán)債務(wù)和法律責(zé)任看。改革前的國有企業(yè)存在比較普遍的虧損，并有大量的債權(quán)債務(wù)有待清理。但由于責(zé)任的最終承擔(dān)者往往是作為國家財(cái)產(chǎn)所有者代表的政府，因此作為國有財(cái)產(chǎn)出資人的權(quán)利義務(wù)責(zé)任與出資后設(shè)立的法人的權(quán)利義務(wù)責(zé)任并沒有明確的界定，政府與國有企業(yè)之間構(gòu)成了事實(shí)上的無限連帶責(zé)任。國有企業(yè)改革后，政府將只享有與股東相同的權(quán)利、只以其出資額為限承擔(dān)責(zé)任，而改革后的企業(yè)將獨(dú)立履行法定和約定的義務(wù)并以由出資人出資形成的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。改革前的事業(yè)單位大部分由作為國家代表的政府或者政府部門出資設(shè)立，日常活動(dòng)經(jīng)費(fèi)通常是政府財(cái)政全額或部分撥款、或者利用國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營獲得營利構(gòu)成。但是，事業(yè)單位多數(shù)雖然具有法人地位，由于其承擔(dān)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)幾乎全部是由政府撥款或者利用國有資產(chǎn)營利構(gòu)成，因此，事業(yè)單位的法律責(zé)任同樣幾乎全部是由國有資產(chǎn)和政府來承擔(dān)的，責(zé)任主體在事實(shí)上具有同一性，也是一種連帶責(zé)任的表現(xiàn)。改革后，存續(xù)的事業(yè)單位的權(quán)利應(yīng)來源于法律法規(guī)的授權(quán)或者政府的具有委托合同性質(zhì)的特別授權(quán)，義務(wù)內(nèi)容則是根據(jù)授權(quán)或者委托在委托授權(quán)的范圍內(nèi)向社會(huì)公眾提供符合法律法規(guī)規(guī)定或者委托合同約定的社會(huì)公益服務(wù)、從事社會(huì)公益活動(dòng)。根據(jù)一般法理，事業(yè)單位在處理委托授權(quán)事務(wù)時(shí)非因自己過錯(cuò)所造成的損失應(yīng)由委托人承擔(dān)賠償責(zé)任。從形式上看，雖然后者也是由政府來承擔(dān)法律責(zé)任，但此種責(zé)任并非連帶性的，而是以受托人無過錯(cuò)為前提。4.從法人治理結(jié)構(gòu)看。建立健全完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)或者事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是國有企業(yè)或者事業(yè)單位改革的主要目標(biāo)之一。國有企業(yè)改革，就是要由政府控制下的廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變成股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層分權(quán)制衡的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化，同時(shí)企業(yè)黨組織、職工代表大會(huì)、工會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有作用。事業(yè)單位改革的目的，一是要對(duì)改制為企業(yè)的事業(yè)單位，在總結(jié)國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，直接選擇設(shè)立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、具有完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人；二是要對(duì)仍然保留事業(yè)單位法人性質(zhì)的事業(yè)單位建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)，由政府控制下的事業(yè)單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)橛沙鲑Y者、業(yè)內(nèi)專家等代表人士組成的理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行人日常負(fù)責(zé)制度；對(duì)于由多元投資形成的事業(yè)單位，也可以參照股份公司的治理結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，建立董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。形成事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)構(gòu)、理事會(huì)、執(zhí)行人相互間的有效制衡機(jī)制。5.從債權(quán)債務(wù)和法律責(zé)任看。改革前的國有企業(yè)存在比較普遍的虧損，并有大量的債權(quán)債務(wù)有待清理。但由于責(zé)任的最終承擔(dān)者往往是作為國家財(cái)產(chǎn)所有者代表的政府，因此作為國有財(cái)產(chǎn)出資人的權(quán)利義務(wù)責(zé)任與出資后設(shè)立的法人的權(quán)利義務(wù)責(zé)任并沒有明確的界定，政府與國有企業(yè)之間構(gòu)成了事實(shí)上的無限連帶責(zé)任。國有企業(yè)改革后，政府將只享有與股東相同的權(quán)利、只以其出資額為限承擔(dān)責(zé)任，而改革后的企業(yè)將獨(dú)立履行法定和約定的義務(wù)并以由出資人出資形成的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。改革前的事業(yè)單位大部分由作為國家代表的政府或者政府部門出資設(shè)立，日?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)通常是政府財(cái)政全額或部分撥款、或者利用國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營獲得營利構(gòu)成。但是，事業(yè)單位多數(shù)雖然具有法人地位，由于其承擔(dān)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)幾乎全部是由政府撥款或者利用國有資產(chǎn)營利構(gòu)成，因此，事業(yè)單位的法律責(zé)任同樣幾乎全部是由國有資產(chǎn)和政府來承擔(dān)的，責(zé)任主體在事實(shí)上具有同一性，也是一種連帶責(zé)任的表現(xiàn)。改革后，存續(xù)的事業(yè)單位的權(quán)利應(yīng)來源于法律法規(guī)的授權(quán)或者政府的具有委托合同性質(zhì)的特別授權(quán)，義務(wù)內(nèi)容則是根據(jù)授權(quán)或者委托在委托授權(quán)的范圍內(nèi)向社會(huì)公眾提供符合法律法規(guī)規(guī)定或者委托合同約定的社會(huì)公益服務(wù)、從事社會(huì)公益活動(dòng)。根據(jù)一般法理，事業(yè)單位在處理委托授權(quán)事務(wù)時(shí)非因自己過錯(cuò)所造成的損失應(yīng)由委托人承擔(dān)賠償責(zé)任。從形式上看，雖然后者也是由政府來承擔(dān)法律責(zé)任，但此種責(zé)任并非連帶性的，而是以受托人無過錯(cuò)為前提。（1）政府和事業(yè)單位之間的行政法律關(guān)系的理順。政府和事業(yè)單位之間的關(guān)系是伴隨事業(yè)單位改制過程始終的一個(gè)基本法律問題。政事分開的實(shí)現(xiàn)并不是事業(yè)單位改制中政府和事業(yè)單位關(guān)系的最終理順，從法律的角度看，政事分開尚是問題的一半，政事不僅要實(shí)現(xiàn)一定法律上的分工，而且要實(shí)現(xiàn)政事法治化的合理結(jié)合。事業(yè)單位改制和改制后事業(yè)單位的有效運(yùn)作都離不開政府這一行政性力量的合理干預(yù)和推進(jìn)，但是干預(yù)并不是無原則地干涉，相反，政府和事業(yè)單位的結(jié)合是一種行政法律規(guī)范下的、合理、有度、有效的相互作用關(guān)系。（2）政府和國有資產(chǎn)所有者代理人角色的法律定位。作為行政機(jī)關(guān)的政府同時(shí)充當(dāng)著國家資產(chǎn)代理人也是事業(yè)單位中的一個(gè)核心問題。從某種意義上講，事業(yè)單位改制過程就是實(shí)現(xiàn)作為行政機(jī)關(guān)的政府和作為資產(chǎn)所有者代表的政府角色分立的過程。分立過程必須納入法治化的軌道，理順國家行政機(jī)關(guān)和國有資產(chǎn)代表機(jī)關(guān)的行政性甚至是憲法性關(guān)系的方式。2.民事法律關(guān)系。事業(yè)單位改制的具體實(shí)現(xiàn)主要是通過創(chuàng)設(shè)、變更、解除各種民事法律關(guān)系的形式來完成的，從總體上看是一個(gè)民事化的法律過程。概括起來，主要有以下幾大類別：（1）原事業(yè)單位和干部、職工之間的人事及勞動(dòng)法律關(guān)系。事業(yè)單位改制勢(shì)必引起原事業(yè)單位和其他干部、職工之間的人事勞動(dòng)法律關(guān)系的調(diào)整。（2）原事業(yè)單位和債權(quán)人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。事業(yè)單位改制往往涉及法律主體的變更和消滅，因此原事業(yè)單位的債務(wù)在改制后如何承擔(dān)就成了一個(gè)關(guān)乎債權(quán)人利益的關(guān)鍵問題。具體可以分為事業(yè)單位公司制改造過程中的債權(quán)保護(hù)、原事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)出售中的債權(quán)保護(hù)、事業(yè)單位兼并分立中的債權(quán)保護(hù)、事業(yè)單位破產(chǎn)重組中的破產(chǎn)保護(hù)以及事業(yè)單位股份合作制改造過程中的債權(quán)保護(hù)等幾個(gè)環(huán)節(jié)和幾大類民事法律關(guān)系。（3）事業(yè)單位改制過程中的代理和服務(wù)合同法律關(guān)系。事業(yè)單位改制的順利進(jìn)行離不開包括律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資本運(yùn)作機(jī)構(gòu)、公證處等中介機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與（比如進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估、出具法律意見書、擬定改制方案、進(jìn)行財(cái)產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同公證等）。由此也產(chǎn)生了原事業(yè)單位或改制后的事業(yè)單位或公司與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的代理或服務(wù)合同的民事法律關(guān)系的產(chǎn)生。五、事業(yè)單位改制后的法律后果事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是：遵循政事分開、推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化的方向，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要和符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機(jī)與活力的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和自我約束機(jī)制。改革的基本思路是：確立科學(xué)化的總體布局，堅(jiān)持社會(huì)化的發(fā)展方向，推行多樣化的分類管理，實(shí)行制度化的總量控制。事業(yè)單位進(jìn)行規(guī)范的改制尤其是規(guī)范的股份制、公司制改造后，一般會(huì)產(chǎn)生如下幾個(gè)方面的法律效力：（1）事業(yè)單位法人變更或注銷的后果。若事業(yè)單位仍以事業(yè)單位法人存在的，發(fā)生法人（出資人）變更的效力；若事業(yè)單位改制后喪失其法人資格的，則發(fā)生法人注銷的效力。參照最