城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理(上).doc

杭州精英在線系列課件 城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理（上）張占斌國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、教授主講人簡(jiǎn)介：張占斌，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、教授、博士生導(dǎo)師。兼任：發(fā)展中國(guó)論壇副主席、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)審組專家、國(guó)家行政學(xué)院學(xué)位評(píng)定委員會(huì)委員、職稱評(píng)審學(xué)科評(píng)議組成員、北京大學(xué)政府管理學(xué)院學(xué)位委員會(huì)委員。歷史學(xué)碩士（吉林大學(xué)中國(guó)土地制度史專業(yè)），經(jīng)濟(jì)學(xué)博士(中共中央黨校政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè))，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后(北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心理論經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè))。研究方向?yàn)檎?jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，研究重點(diǎn)系公共經(jīng)濟(jì)與公共政策。一、城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的重要性各位學(xué)員，大家好！最近由人民出版社和黨建讀書出版社出了科學(xué)發(fā)展主題案例，這本書是我們中共中央總書記胡錦濤做序，其中有一本是關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，今天圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理這個(gè)課題跟大家一起討論。應(yīng)該說(shuō)城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理可能跟大家都陌生，但是要細(xì)細(xì)地研究起來(lái)，這個(gè)問(wèn)題就顯得非常復(fù)雜，平常我們也能在生活中所有感悟，但是真正要研究，講一講城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理這里頭也有很多很多問(wèn)題，也有很多很多學(xué)問(wèn)。我想跟大家討論幾個(gè)這樣的問(wèn)題，一個(gè)是從我們現(xiàn)在時(shí)代發(fā)展的高度來(lái)看城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的重要性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理也不是說(shuō)今天提出來(lái)的，等近代城市出現(xiàn)以后，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)際上也已經(jīng)提出來(lái)了，而且在西方的比較早的發(fā)達(dá)國(guó)家很早地對(duì)城市進(jìn)行了規(guī)劃，進(jìn)行了管理，這對(duì)整個(gè)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市化的整個(gè)人類現(xiàn)代化的進(jìn)程是非常有必要的。但是我們過(guò)去也常常看到一種現(xiàn)象，大家經(jīng)常看到現(xiàn)象，一種是沒有規(guī)劃，有的地方發(fā)展根本沒有什么規(guī)劃，完全是憑領(lǐng)導(dǎo)人拍腦袋、或者是憑領(lǐng)導(dǎo)人的興趣和領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)人的愛好來(lái)決定一定什么事情及先干起來(lái)再說(shuō)，事后出現(xiàn)有些問(wèn)題出現(xiàn)了漏洞或者是沒有規(guī)劃，沒有什么東西再去補(bǔ)，再去辦等等這些東西，這樣的話就是我們規(guī)劃落到了它實(shí)踐的后邊這樣會(huì)帶來(lái)很我問(wèn)題。還有一種是我們有規(guī)劃，我們也有制定的規(guī)劃，但是這個(gè)規(guī)劃制定了以后，重視不夠，為什么呢？這個(gè)制定了規(guī)劃以后，和它搞得事情基本上之間還是有差距的，甚至是搞另外一套計(jì)劃也有，所以有的地方講規(guī)劃規(guī)劃墻上掛畫，也是說(shuō)這個(gè)規(guī)劃費(fèi)了半天勁制定了，但是還是沒有在實(shí)踐中派上更大的用場(chǎng)，發(fā)揮更大的作用。這樣的話我們規(guī)劃廢了這么多人力、物力、財(cái)力來(lái)做，發(fā)揮不了這么大應(yīng)有的作用，我想這對(duì)全社會(huì)來(lái)講都是浪費(fèi)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)規(guī)劃通過(guò)了以后，具有一定的法律性，因此它的嚴(yán)肅性也在這里，所以我們說(shuō)做一個(gè)規(guī)劃是一個(gè)國(guó)家乃至組織，按照有既定的戰(zhàn)略目標(biāo)前進(jìn)的重要保障，所以從我們國(guó)家以往的歷史上看，新中國(guó)成立以后到現(xiàn)在已經(jīng)搞了十二個(gè)五年規(guī)劃，叫“十二五”規(guī)劃，這當(dāng)然是大規(guī)劃，大的規(guī)劃。我們城鄉(xiāng)規(guī)劃也是屬于綜合性的規(guī)劃，這個(gè)在全國(guó)規(guī)劃的整個(gè)體系中占有重要地位的，所以說(shuō)五年國(guó)家規(guī)劃，國(guó)家的五年發(fā)展規(guī)劃，國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃，加上城鄉(xiāng)的發(fā)展規(guī)劃，再加上整個(gè)國(guó)土利用規(guī)劃，這三大規(guī)劃應(yīng)當(dāng)說(shuō)是整個(gè)帶有綜合性的或者是全局性的一種規(guī)劃，其他規(guī)劃也有，應(yīng)當(dāng)服務(wù)或者是服從于這個(gè)總的規(guī)劃。但是我們也要看到，由于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的復(fù)雜性，所以在規(guī)劃這個(gè)體系中也存在著混亂，過(guò)去因?yàn)闆]有規(guī)劃，或者規(guī)劃少大家很苦惱，現(xiàn)在有了規(guī)劃，規(guī)劃多了以后還有很多問(wèn)題出現(xiàn)，一個(gè)就是我們說(shuō)，規(guī)劃和規(guī)劃之間打架，互相之間打架或者內(nèi)容銜接上有問(wèn)題。按照道理講，比如說(shuō)像這些國(guó)家的五年規(guī)劃包括城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括國(guó)土利用規(guī)劃，這個(gè)管總的東西，其他專業(yè)性的東西都要服務(wù)于或者是服從于這些大的規(guī)劃，但是實(shí)際上在有些規(guī)劃的制定中可能能夠體現(xiàn)出這些思想，但是有些地方就體現(xiàn)不了這些思想，甚至有些內(nèi)容之間是有一定矛盾的。咱們先說(shuō)一個(gè)“十二五”規(guī)劃的例子。從國(guó)家“十二五”發(fā)展規(guī)劃制定了以后，我們整個(gè)的“十二五”時(shí)期，整個(gè)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，GDP按年均7%這個(gè)速度增長(zhǎng)，這個(gè)規(guī)劃已經(jīng)全國(guó)人大常委討論通過(guò)了，已經(jīng)頒布實(shí)行了，具有法律性，而且還要搞中期評(píng)審，將來(lái)還要搞中期評(píng)審，將來(lái)到五年結(jié)束的時(shí)候，總理還要向人民做交代、做報(bào)告來(lái)把這個(gè)規(guī)劃的各個(gè)完成指標(biāo)情況。各個(gè)省也有按照這個(gè)套路也再往下做，省里頭有省的規(guī)劃，省的五年規(guī)劃，市有市的“十二五”規(guī)劃，縣有縣的“十二五”規(guī)劃，都是同級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)的，你比如說(shuō)省里是同級(jí)的省人大通過(guò)，市里頭市同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)，縣里頭有縣的同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人大通過(guò)，都具有一定的法律意義，但是我們發(fā)現(xiàn)這里頭有一個(gè)問(wèn)題，就是中央“十二五”時(shí)期7%的增長(zhǎng)速度，但是各個(gè)省除了上海和北京是八和九這個(gè)增長(zhǎng)速度以外，其他各省都超過(guò)了二位數(shù)，而且有些人也經(jīng)過(guò)了反復(fù)測(cè)算，如果按照這二位數(shù)全省全國(guó)加總的話，可能到“十二五”末全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量就不是“十二五”時(shí)期增長(zhǎng)7%了，可能還得超過(guò)一大半這個(gè)水平，50%以上還要超，這個(gè)就存在著一個(gè)問(wèn)題，什么問(wèn)題呢？中央這個(gè)規(guī)劃和地方這個(gè)規(guī)劃到底怎么銜接，怎么協(xié)調(diào)。這里頭不僅僅是一個(gè)超50%的問(wèn)題，而且是涉及到我們將來(lái)資源的使用和能源的利用等等很多配套的這些資源到底怎么利用的問(wèn)題，比如“十二五”時(shí)期國(guó)家是需要有些能源，節(jié)能減排有一些指標(biāo)進(jìn)行限制，地方因?yàn)樗恼麄€(gè)經(jīng)濟(jì)速度跟你不一樣，它說(shuō)使用的能源包括它節(jié)能減排可能這個(gè)指標(biāo)上也和你中央上的要求有差距，這就出現(xiàn)了問(wèn)題，所以有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家就講，如果說(shuō)中央這個(gè)“十二五”規(guī)劃是具有權(quán)威性、體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的話，那你各個(gè)省是不是就沒有體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀了呢？那可能也不能這么說(shuō)，但是你在指標(biāo)這個(gè)問(wèn)題上到底怎么算，將來(lái)怎么算，誰(shuí)能把這個(gè)東西說(shuō)得清楚，這就是很大的一個(gè)問(wèn)題，所以將來(lái)如果到“十二五”時(shí)期全國(guó)一統(tǒng)計(jì)不是增長(zhǎng)7%，而是增長(zhǎng)12%，那你說(shuō)我們這個(gè)規(guī)劃這個(gè)嚴(yán)肅性在哪里呢？權(quán)威性在哪里呢？所以這就涉及到中央和地方整個(gè)規(guī)劃體系上將來(lái)也有一個(gè)怎么協(xié)調(diào)的問(wèn)題，你按照有一些重要的核心指標(biāo)以哪些為準(zhǔn)可能是需要我們認(rèn)真研究的問(wèn)題。由此而來(lái)的就是說(shuō)這只是講國(guó)家的“十二五”這個(gè)大問(wèn)題，由此而來(lái)相關(guān)的比如我們國(guó)土利用規(guī)劃，包括我們城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃也都有這樣的問(wèn)題，你比如說(shuō)我們現(xiàn)在按照國(guó)家主體功能區(qū)制度，按照把全國(guó)劃分成幾大功能區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)，限制開發(fā)區(qū)，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，按照這個(gè)總的區(qū)域劃分，然后你考慮到城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)就要給予考慮，如果說(shuō)你這個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃不考慮到國(guó)家主體功能區(qū)制度，不考慮到國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的話，那你這個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃可能就有問(wèn)題，假使說(shuō)你制定了在你這個(gè)地方有它道理再?gòu)娜稚峡纯赡芫陀袉?wèn)題，所以我們說(shuō)城鄉(xiāng)規(guī)劃也好，要和國(guó)家大的發(fā)展戰(zhàn)略要緊密相關(guān)，要體現(xiàn)出國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展總的發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展重點(diǎn)，要服務(wù)服從于這些發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展重點(diǎn)，這樣才能做好這個(gè)問(wèn)題。因此，我們想城鄉(xiāng)規(guī)劃和其他各種規(guī)劃都有怎么密切配合、怎么銜接的問(wèn)題，如果沒有一個(gè)很好的密切配合，沒有一個(gè)很好地銜接，這個(gè)規(guī)劃制定出來(lái)以后有些地方可能出現(xiàn)問(wèn)題，甚至是由這個(gè)問(wèn)題引發(fā)出很多很多混亂，這樣的話要投入大量的人力物力財(cái)力去梳理它，去把它再重新搞好，那個(gè)問(wèn)題就多了，所以我們想在城鄉(xiāng)規(guī)劃這個(gè)問(wèn)題上，國(guó)家很重視，各個(gè)地方也都有這樣的機(jī)構(gòu)，也一直在做這個(gè)事情，但是我們從整個(gè)國(guó)家整體布局上考慮，像這些問(wèn)題應(yīng)該更加具有戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、整體性，要考慮一個(gè)綜合的配套，而不是說(shuō)哪個(gè)地方有個(gè)別積極性、有特殊積極性就做了，甚至它可以拋開或者不參照國(guó)家的規(guī)劃來(lái)考慮它自己的東西，這樣不行，得有整體上的考慮，有一個(gè)宏觀性的考慮。另外還得有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)性的考慮，可能效果就好一些，如果不考慮這些問(wèn)題可能就有問(wèn)題，這是剛才講的規(guī)劃和規(guī)劃之間也要有協(xié)調(diào)性。 再一個(gè)我們從時(shí)代來(lái)看，我們國(guó)家要從有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)考慮我們城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理。當(dāng)然城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理它是時(shí)代社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)產(chǎn)物，不斷進(jìn)步的產(chǎn)物，但是到了我們這個(gè)時(shí)代，到了我們現(xiàn)在新的時(shí)代發(fā)展今天，我們城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理也應(yīng)該與時(shí)代特征緊密相關(guān)。就是說(shuō)這個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)該能體現(xiàn)出我們國(guó)家整個(gè)的工業(yè)化、現(xiàn)代化、國(guó)際化和城鎮(zhèn)化這么一個(gè)大的發(fā)展脈絡(luò)、大的發(fā)展趨勢(shì)，甚至是有利于它的趨勢(shì)發(fā)展，而不是要限制它的趨勢(shì)發(fā)展，所以我們說(shuō)，就是我們要做這個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理規(guī)劃，應(yīng)該有利于整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，或者說(shuō)為整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，這方面來(lái)講，我們說(shuō)這上面從全國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃也好，各個(gè)省的城鄉(xiāng)規(guī)劃也好我都覺得能體現(xiàn)出這個(gè)問(wèn)題，體現(xiàn)出這個(gè)意思。比如說(shuō)我們這本教材，這個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，其中就介紹了北京市在編制總體城市規(guī)劃中的一些機(jī)制創(chuàng)新，講到北京市機(jī)制創(chuàng)新，就比較早地把城市規(guī)劃和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)發(fā)展緊密地聯(lián)系起來(lái)來(lái)加以考慮，而且在編制這個(gè)過(guò)程中采取了很多辦法，做了很多探索，所以后來(lái)作為一個(gè)很重要案例也被搜了進(jìn)來(lái)，其中這里邊講到北京市的經(jīng)驗(yàn)是專門講到“北京市的經(jīng)驗(yàn)采取了政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公共參與、科學(xué)決策的科學(xué)規(guī)劃編制方案?！倍耶?dāng)時(shí)溫家寶總理也聽取了這個(gè)規(guī)劃的匯報(bào)，給了很高的評(píng)價(jià)，所以像北京市這個(gè)群策群力制定編制規(guī)劃這個(gè)方式也得到了很多領(lǐng)導(dǎo)的肯定。也受到了很多各界的重視，這種方式和方法在全國(guó)其他省份也得到了一些推廣和借鑒，所以我們說(shuō)從北京市的研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從人口、資源、環(huán)境等等各方面考慮北京城長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的時(shí)候，他們動(dòng)用了各方面的力量來(lái)做這個(gè)規(guī)劃，為北京市的未來(lái)發(fā)展定位，為未來(lái)的發(fā)展留出空間，這個(gè)做了大量的工作，現(xiàn)在看來(lái)這個(gè)規(guī)劃和實(shí)際的發(fā)展基本上是吻合的，而且有利于北京長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，規(guī)劃的發(fā)展，當(dāng)然，這個(gè)規(guī)劃也不是說(shuō)做了規(guī)劃以后就一勞永逸了，很多問(wèn)題隨著形勢(shì)的發(fā)展可能還會(huì)有新的問(wèn)題，比如說(shuō)交通問(wèn)題、人口問(wèn)題，這種壓力可能都是甚至比預(yù)想的來(lái)得還要早，所以我們這個(gè)時(shí)候我們規(guī)劃在階段性地在進(jìn)行完善和修補(bǔ)也是必要的重要的一方面，這個(gè)就是整個(gè)規(guī)劃我們考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃的時(shí)候要考慮到城鄉(xiāng)規(guī)劃要為整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，要采取一種積極的姿態(tài)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。再一個(gè)我們考慮就是說(shuō)從我們時(shí)代來(lái)看，就是我們城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理一定要考慮到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這個(gè)大的時(shí)代背景。當(dāng)然我們說(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理實(shí)際上已經(jīng)把城鄉(xiāng)列到一起了。但是很多地方還有很多地方再規(guī)劃的時(shí)候往往是城市做城市的規(guī)劃，鄉(xiāng)村做鄉(xiāng)村的規(guī)劃，有些鎮(zhèn)域做鎮(zhèn)域的規(guī)劃，各種規(guī)劃之間雖然有點(diǎn)銜接，但是相互之間聯(lián)系不緊密，就像修路一樣，城市修城市路，鄉(xiāng)村修鄉(xiāng)村路，很多路和路之間最后沒有完全聯(lián)通，這樣的話就帶來(lái)一些問(wèn)題，我們規(guī)劃城和城之間，城鄉(xiāng)之間也沒有完全打通，也沒有從一個(gè)整體上，長(zhǎng)遠(yuǎn)上來(lái)直接考慮城鄉(xiāng)的資源配置問(wèn)題，過(guò)去在過(guò)去的時(shí)代由于可能體制原因、機(jī)制原因可能有各自的考慮，有它的一定合理性，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，隨著中央下大決心要解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題，要解決城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題，要讓公共服務(wù)、公共財(cái)政陽(yáng)光更多地照到“三農(nóng)”，照到基層，在這么大的指導(dǎo)思想下，我想我們的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和管理要認(rèn)真地考慮怎么能夠有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有利于解決城鄉(xiāng)一體化這么一個(gè)大問(wèn)題，而且有利于給尤其是基層化農(nóng)民能夠解決基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，這個(gè)就是我們?cè)谧龀青l(xiāng)規(guī)劃要認(rèn)真加以考慮的問(wèn)題。再一個(gè)就是我覺得在新的時(shí)代下，尤其“十二五”的規(guī)劃大家看一個(gè)很突出的亮點(diǎn)就是要以人為本、改善民生，要讓老百姓盡可能地富起來(lái)?，F(xiàn)在社會(huì)上圍繞著怎么樣讓老百姓活得更好，讓老百姓活得更有尊嚴(yán)，更好地為老百姓辦點(diǎn)實(shí)事，各方面都有很多討論，有些地方也創(chuàng)造了很多經(jīng)驗(yàn)，你包括廣東在富起來(lái)、發(fā)展起來(lái)以后怎么能夠更多地為老百姓辦事情，社會(huì)上也做了很多探索。江蘇、浙江這些地方也都做了探索，包括我們前段時(shí)間到重慶去搞調(diào)研，重慶的領(lǐng)導(dǎo)同志也在講，“怎么能夠在做蛋糕的同時(shí)把蛋糕分好，讓民生得到更好的體現(xiàn)?！边@一點(diǎn)也是我們十七大以來(lái)關(guān)于民生問(wèn)題的這個(gè)討論已經(jīng)達(dá)到了非常深、高的水平，所以社會(huì)各界對(duì)這個(gè)問(wèn)題很重視，所以我們這個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理我想也要真正地與民生有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，就是說(shuō)要應(yīng)該有一種民生導(dǎo)向的城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，就是有利于為老百姓做好事，做實(shí)事，做善事這么一個(gè)東西才行。這本書中也介紹了一個(gè)地方講到了在化解住宅區(qū)中小學(xué)配建難題，安徽的一個(gè)地方，一個(gè)案例我覺得也很好，它就體現(xiàn)了民生，解決民生這個(gè)問(wèn)題。上面我們是把整個(gè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的時(shí)代背景和它的比如說(shuō)從哪個(gè)角度來(lái)理解它的重要意義，或者是他應(yīng)該怎么做這個(gè)角度我們談了幾個(gè)方面的考慮。二、城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的特點(diǎn)和原則下面我們想從第二個(gè)角度來(lái)考慮，給大家講一講城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的最基本的一些內(nèi)涵、特點(diǎn)和原則。前面我們是從時(shí)代的角度來(lái)講這個(gè)問(wèn)題，但是第二個(gè)問(wèn)題我們是想從城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的主要內(nèi)容、基本內(nèi)容或者特點(diǎn)和原則這個(gè)角度給大家做一個(gè)簡(jiǎn)單介紹。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)說(shuō)是在一定的歷史發(fā)展時(shí)期、歷史階段對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，土地利用、空間布局以及社會(huì)建設(shè)的綜合的一些部署。也是一種具體的安排，也是一種實(shí)踐的管理，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是我們實(shí)施城鄉(xiāng)管理的一個(gè)基本前提，要科學(xué)地制定好城鄉(xiāng)規(guī)劃，對(duì)我們很好地實(shí)施城鄉(xiāng)管理是非常必要的。制定好一個(gè)好的城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于我們合理地利用城鄉(xiāng)空間資源、土地資源，用很小的成本辦更大的事情，這個(gè)都非常有意義，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)講，歷來(lái)是政府職能中一個(gè)非常重要的職能，也有專門的部門來(lái)分管這個(gè)領(lǐng)域來(lái)做這個(gè)事情。從這個(gè)具體微觀來(lái)看它的專業(yè)性、技術(shù)性也是很強(qiáng)的一個(gè)部門，它需要很多專業(yè)知識(shí)來(lái)支撐著這個(gè)做規(guī)劃，做管理。但是我們從更高更宏觀的角度來(lái)看，城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的專業(yè)性、技術(shù)性的問(wèn)題，它是涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，整個(gè)國(guó)家間的整個(gè)資源配置問(wèn)題，也包括生產(chǎn)力布局的配置問(wèn)題，因此，這個(gè)問(wèn)題就是從更高的領(lǐng)域、更大的范圍來(lái)看它的戰(zhàn)略意義就更重要，所以把城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理抓好，對(duì)于國(guó)家更好地配置生產(chǎn)力，更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，更好地有利于民生事業(yè)建設(shè)，這里邊有很多很重要的意義，因此，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這個(gè)很多地方政府也好對(duì)做城鄉(xiāng)規(guī)劃也是很有熱情，也是很有積極性，也是下了不少本錢，應(yīng)該說(shuō)做一個(gè)規(guī)劃也需要很多錢，所以從這些年，從我們包括我們到各個(gè)地方調(diào)研來(lái)看，除了中央政府也好，省一級(jí)政府也好，市和縣也圍繞著這些東西也做了一些規(guī)劃，而且這些規(guī)劃可能對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展也起了很重要的指導(dǎo)意義。一般來(lái)說(shuō)按照這個(gè)整個(gè)城鎮(zhèn)規(guī)劃，按照行業(yè)管理來(lái)講，一般來(lái)說(shuō)它是分城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，就是整個(gè)城鎮(zhèn)的體系規(guī)劃，再一個(gè)是城市的總體規(guī)劃，一個(gè)城市要發(fā)展要有一個(gè)總的規(guī)劃，再一個(gè)就是鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，比如我們下面講的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)的規(guī)劃，建制鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃。還有就是我們鄉(xiāng)村規(guī)劃，一般來(lái)講，規(guī)劃可能做到鎮(zhèn)一級(jí)可能更多一點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，但是鄉(xiāng)村規(guī)劃為什么也要做呢？因?yàn)橛械臅r(shí)候我們有些地方整個(gè)建設(shè)可能通過(guò)這一帶的時(shí)候我們很多很細(xì)致的要求都在鄉(xiāng)村規(guī)劃中體現(xiàn)出來(lái)，包括哪個(gè)地方有路，哪個(gè)地方是綠化帶，哪個(gè)地方比如說(shuō)我們各種服務(wù)設(shè)施，包括哪個(gè)地方是屬于紀(jì)行線、黃線等等都會(huì)有一個(gè)標(biāo)識(shí)，所以說(shuō)如果在一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)，村鎮(zhèn)規(guī)劃、村里的規(guī)劃也還很濃，但是落后地區(qū)如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有到那種程度，可能規(guī)劃沒有跟上沒有做到那種程度，沒有這么大需求，那可能鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃也是很重要的，然后在規(guī)劃中還有一種叫控制性詳規(guī)和修建性詳規(guī)，這個(gè)只是針對(duì)就是說(shuō)帶有一種對(duì)整個(gè)規(guī)劃中，它帶有一種引導(dǎo)性和控制性建設(shè)發(fā)展的一種法律依據(jù)。你這個(gè)規(guī)劃的一些內(nèi)容你不能突破它的控制規(guī)劃內(nèi)容，所以你要在它的大的控制范圍內(nèi)來(lái)展開工作，比如說(shuō)你想要建一個(gè)樓，它也有一些控制性規(guī)劃就是有一些標(biāo)準(zhǔn)的，你要是突破了它的規(guī)劃，那就是等于在那一塊是違章建筑、違法建筑，如果一旦被查出來(lái)那可能就是要做出處罰。那它為什么要進(jìn)行控制呢？它是認(rèn)為它經(jīng)過(guò)研究以后，就是包括你這個(gè)樓也好，你這個(gè)建筑密度也好，空間距也好，道路和橋梁之間等等一些空間距離要求也好，它是經(jīng)過(guò)科學(xué)勘察的，它是做了一些印證研究的，如果你這些東西你要不遵守的話，那可能就帶來(lái)一些問(wèn)題，因此，它就有一種控制性詳規(guī)，所以我們搞各種開發(fā)，搞各種商業(yè)開發(fā)和建設(shè)都要有這種控制性詳規(guī)來(lái)作為依據(jù)，來(lái)根據(jù)這個(gè)來(lái)作為開發(fā)。如果你離開了這個(gè)開發(fā)，那可能就出現(xiàn)了問(wèn)題，那將來(lái)可能就會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰，甚至你這個(gè)建筑將來(lái)也可能推倒重來(lái)，或者你有些道路可能這個(gè)地方都得重新改過(guò)，這樣一來(lái)?yè)p失就大了，所以要嚴(yán)格地按照控制性詳規(guī)來(lái)做事情，這樣的話才會(huì)事半功倍。還有一個(gè)就是修建性的詳規(guī)，它是依據(jù)控制性詳規(guī)規(guī)定的一些指標(biāo)而編制具體的操作性的規(guī)劃，作為各種建筑、工程設(shè)計(jì)和施工的一種依據(jù)。比如說(shuō)它包括一些地塊的建設(shè)條件分析，綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，建筑和空間綠地的布局，景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)，布置總平面圖，道路、交通系統(tǒng)等等等等，這些非常細(xì)的東西也需要一個(gè)修建性的詳細(xì)規(guī)劃來(lái)作為控制。因此我們說(shuō)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，城市總體規(guī)劃，鎮(zhèn)總體規(guī)劃加上鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃以及我們說(shuō)的控制性詳規(guī)和修建性詳規(guī)，這個(gè)就構(gòu)成了我們城鄉(xiāng)規(guī)劃這么一個(gè)主要的這么一個(gè)體系。大致這么一個(gè)體系。那么城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理按照我們前面講，它應(yīng)該根據(jù)我們前面內(nèi)容的分析和思考，我們說(shuō)它應(yīng)該有這么幾個(gè)主要的特點(diǎn)。一個(gè)是可以把它歸納成一種叫綜合性，就是城鄉(xiāng)規(guī)劃它是對(duì)整個(gè)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)包括資源等各個(gè)方面進(jìn)行的一種統(tǒng)籌的一種規(guī)劃，一種安排。因此，在考慮這些問(wèn)題的時(shí)候還要考慮整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模等等等等這些問(wèn)題，而且在考慮一個(gè)城市規(guī)劃的時(shí)候它也要考慮城市發(fā)展的歷史，城市發(fā)展的未來(lái)，城市整個(gè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，包括將來(lái)城市各種要素的集聚，所以將來(lái)未來(lái)人口總量等等都要給予考慮，所以它是一種綜合性，它也需要多方面知識(shí)的專家學(xué)者來(lái)參與這件事情，才能把這件事情做好，所以它是綜合性的一種規(guī)劃。第二，它的政策性很強(qiáng)的這么一種規(guī)劃。政策性非常強(qiáng)，為什么這么說(shuō)呢？城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理既是城鄉(xiāng)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，也是組合各種資源進(jìn)行生產(chǎn)的一種手段，因?yàn)樯婕暗絿?guó)家的整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等眾多部門，這樣的話在這種條件下它成為城鄉(xiāng)規(guī)劃，它作為國(guó)家發(fā)展中作為一種宏觀調(diào)控的一個(gè)重要手段之一就體現(xiàn)出更大明顯，所以我們說(shuō)國(guó)家每年要做五年規(guī)劃，有的在五年規(guī)劃中要提出大的指導(dǎo)思想，同時(shí)我們可能按照任務(wù)的要求有關(guān)部門還要做城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土空間利用規(guī)劃等等這些東西，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃作為國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控組織國(guó)民經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)組織國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的這么一個(gè)重要手段應(yīng)當(dāng)說(shuō)它體現(xiàn)了很強(qiáng)的政策性。一些重要問(wèn)題的編制和提出，一定給予國(guó)家的法律和有關(guān)的方針政策為準(zhǔn)繩，所以政策性很強(qiáng)，所以將來(lái)就是說(shuō)這個(gè)規(guī)劃出來(lái)以后，是各方面要依照它來(lái)進(jìn)行執(zhí)行的，因此它的政策性強(qiáng)是它的一個(gè)特有的特色。再一個(gè)是城鄉(xiāng)規(guī)劃還有一個(gè)特點(diǎn)就是要考慮它的超前性。一般來(lái)說(shuō)，我們做城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)，一般來(lái)講肯定是要立足與當(dāng)前，甚至我們還要回顧于過(guò)去，回顧這個(gè)區(qū)域過(guò)去的發(fā)展，歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、生產(chǎn)力的整個(gè)布局，同時(shí)我們兼顧現(xiàn)在的發(fā)展需要而言，根據(jù)目前發(fā)展?fàn)顩r來(lái)作出我們的一些規(guī)劃。但是同時(shí)我們僅僅回顧歷史，僅僅針對(duì)現(xiàn)實(shí)還不足以解決問(wèn)題，因此要進(jìn)行前瞻，戰(zhàn)略性前瞻，要充分地顧忌到一個(gè)地方將來(lái)發(fā)展的空間和它所對(duì)各種要素的需求，所以這種城鄉(xiāng)規(guī)劃預(yù)測(cè)是叫未來(lái)一段時(shí)間，比如說(shuō)有的是十年，甚至更長(zhǎng)二十年，甚至有更長(zhǎng)的三十年、四十年也不是不考慮，所以是有一個(gè)大的時(shí)間概念，有的時(shí)間短一點(diǎn)，你要考慮到五年，這個(gè)五年城鄉(xiāng)大概是什么的，或者是十年，或者是二十年或者是更長(zhǎng)一段時(shí)間有一個(gè)超前性的考慮。這樣的話，就是有助于預(yù)測(cè)今后城鄉(xiāng)發(fā)展中，我們可能在下一步發(fā)展中面臨的這些問(wèn)題所面臨的一些困難，因此我們說(shuō)在規(guī)劃的時(shí)候就應(yīng)該是把它思考在里面，把它緊緊地結(jié)合到一起，這樣對(duì)我們的工作就非常有好處。再一個(gè)特點(diǎn)是城鄉(xiāng)規(guī)劃具有長(zhǎng)期性。社會(huì)每天都在發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)每天都在發(fā)生變化，影響了城鄉(xiāng)發(fā)展的因素也在不斷地變化，但是城鄉(xiāng)規(guī)劃需要相對(duì)有一個(gè)穩(wěn)定性，但是在一個(gè)相對(duì)區(qū)域內(nèi)也不是說(shuō)規(guī)劃，因?yàn)樯鐣?huì)在變化，規(guī)劃也要適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整和完善，因此這個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃不斷地發(fā)展，不斷地調(diào)整，不斷地完善，體現(xiàn)了它一個(gè)長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，就是我們要跟蹤一個(gè)區(qū)域的發(fā)展，在城鄉(xiāng)規(guī)劃上也要不斷地加以更新、加以完善、加以提高，如果說(shuō)把這個(gè)規(guī)劃做了一次就一勞永逸了，那肯定是不行的，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)代在進(jìn)步，城市在發(fā)展，社會(huì)在進(jìn)步，所以不停地對(duì)規(guī)劃提出新的要求，所以我們說(shuō)城鄉(xiāng)規(guī)劃除了我們前面講的這些超前性也好，它也還有一個(gè)長(zhǎng)期性的一個(gè)需要不斷完善的過(guò)程。最后一個(gè)特點(diǎn)我們是說(shuō)城鄉(xiāng)規(guī)劃它具有實(shí)踐性的特點(diǎn)。就是我們做規(guī)劃不是說(shuō)做了規(guī)劃以后是為了規(guī)劃而規(guī)劃，做完規(guī)劃以后我們要把它放下來(lái)，掛在這個(gè)地方，掛在哪個(gè)墻上供我們欣賞，我們做了規(guī)劃以后，我們目的是要指導(dǎo)實(shí)踐，要推進(jìn)實(shí)踐發(fā)展，要更好地為實(shí)踐服務(wù)，就是說(shuō)要更好地為城鄉(xiāng)建設(shè)、為城鄉(xiāng)發(fā)展服務(wù)。因此規(guī)劃管理在我們城鄉(xiāng)規(guī)劃中它占的地位就顯得越來(lái)越重要，如果你對(duì)這個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃不加強(qiáng)管理的話，可能在實(shí)踐中就會(huì)發(fā)生很多很多問(wèn)題，會(huì)面臨很多困難。因此我們要組織這個(gè)有關(guān)的部門，有關(guān)人力對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃加以管理，來(lái)實(shí)施必要的管理，就有助于我們?cè)诟玫毓芾砗眠@種規(guī)劃，更好地有利于推動(dòng)這個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，也有利于造福這個(gè)地方的老百姓，因此，我們說(shuō)這幾個(gè)特點(diǎn)剛才我們講到的綜合性、政策性、超前性、長(zhǎng)期性、實(shí)踐性是我們城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的幾個(gè)主要特點(diǎn)，考慮這個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理離不開這幾個(gè)主要方面，所以現(xiàn)在我們很多地方制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，制定城鄉(xiāng)管理辦法也是充分考慮到這些內(nèi)容，這樣的話才能把我們的規(guī)劃制定好，所以我們說(shuō)在考慮這些內(nèi)容的基礎(chǔ)上，我們想城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定就有了一定的保證，因此，我們說(shuō)把城鄉(xiāng)規(guī)劃按照上面的特點(diǎn)來(lái)加以管理，對(duì)我們更好地完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理就顯得非常有意義了。城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理應(yīng)當(dāng)說(shuō)根據(jù)各個(gè)地方多年的實(shí)踐，大家就總結(jié)出了一些基本的原則，這個(gè)比如說(shuō)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌原則，就是說(shuō)我們?cè)谧龀青l(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程中，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程中要充分考慮到城鄉(xiāng)建設(shè)，增加城市的輻射帶動(dòng)，提高對(duì)農(nóng)村的服務(wù)水平。另外要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極地推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，另外改善農(nóng)民工到城里面創(chuàng)業(yè)、就業(yè)這個(gè)環(huán)境，促進(jìn)我們新農(nóng)村的發(fā)展。另外要考慮到城市與農(nóng)村這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系，然后協(xié)調(diào)我們土地資源、水利資源、生態(tài)資源等交通設(shè)施，等重大項(xiàng)目等有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)來(lái)統(tǒng)籌進(jìn)行考慮，把他們配套銜接和共建共享這些東西都統(tǒng)一考慮起來(lái)，可能就非常有意義，這個(gè)是我們說(shuō)要考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、同鄉(xiāng)規(guī)劃與管理中需要注意的原則。另外就是要考慮到合理布局的原則，就是說(shuō)我們做到城鄉(xiāng)規(guī)劃，就是我們要按照有關(guān)的科學(xué)規(guī)律，科學(xué)地來(lái)編制我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃，要實(shí)現(xiàn)我們空間資源的優(yōu)化配置，做好了這個(gè)規(guī)劃等于是把我們整個(gè)空間規(guī)劃很好地功能、很好地配置過(guò)程，也是我們提高認(rèn)識(shí)、提高水平、統(tǒng)一思想的過(guò)程。因此就把整個(gè)的布局，各種資源也好，各種功能的布局要很好地協(xié)調(diào)起來(lái)來(lái)考慮，這樣的話對(duì)整個(gè)生產(chǎn)力的發(fā)展就非常重要了。我們說(shuō)這種合理布局就更重要的是要考慮到今后生產(chǎn)力發(fā)展的整個(gè)布局，以研究促進(jìn)大中城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的協(xié)調(diào)發(fā)展，這個(gè)很重要。還有一個(gè)很重要的原則就是節(jié)約土地的原則。就是說(shuō)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然說(shuō)你從規(guī)劃的技術(shù)要求上、甚至法律要求上、制度要求上你也都符合標(biāo)準(zhǔn)，也沒有什么違法亂紀(jì)行為，但是如果說(shuō)你在離開了節(jié)約土地這個(gè)原則，有些不該建的東西建得很大，廣場(chǎng)安排得很大，我想這可能也不符合我們城鄉(xiāng)規(guī)劃的一個(gè)很重要的原則就是節(jié)約土地的原則。因?yàn)槲覀儑?guó)家在城市化快速發(fā)展時(shí)期，大量的土地被征用，有的是搞了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有的是搞了商品房、房地產(chǎn)的開發(fā)，也有的是作為我們一些引進(jìn)外資、發(fā)展工業(yè)、工業(yè)園區(qū)、工廠等等一些用地。因此，土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間中間隨著越來(lái)越多發(fā)展，土地也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)很重要的一個(gè)力量，一個(gè)因素，所以近年來(lái)中央把加強(qiáng)宏觀調(diào)控，把土地的調(diào)控也作為宏觀調(diào)控的重要的一個(gè)手段來(lái)加以利用，并且也受到了一定的要求。在全國(guó)都在大量發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，土地如何管理，如何控制管理，而確保我們18億畝紅線不出現(xiàn)大問(wèn)題，所以確實(shí)需要對(duì)國(guó)土資源要加以利用，要加以管理，因此我們說(shuō)城鄉(xiāng)規(guī)劃節(jié)約土地是我們一個(gè)很重要原則，應(yīng)該把這種思想牢牢地落實(shí)到我們這個(gè)規(guī)劃的制定中。還有一個(gè)原則就是集約發(fā)展的原則，因?yàn)閺奈覀儑?guó)家的國(guó)情來(lái)看，從今后未來(lái)一段時(shí)期我們面臨著更多的資源因素，面臨著更多的環(huán)境容量壓力，這是一個(gè)非常實(shí)在的基本國(guó)情。再像前三十年高速增長(zhǎng)，靠高投入，高消耗，包括靠犧牲環(huán)境、資源做代價(jià)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)看來(lái)這個(gè)路基本上走不通了，所以黨中央講科學(xué)發(fā)展觀也是希望我們下最大決心、最大努力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整來(lái)集約式地來(lái)發(fā)展。因此我們做城鄉(xiāng)規(guī)劃也要體現(xiàn)出我們這種集約思想，所謂集約思想就是推動(dòng)我們城鎮(zhèn)化的推動(dòng)方式，推動(dòng)我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)化，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)，增加我們國(guó)家可持續(xù)發(fā)展能力，所以我們說(shuō)這個(gè)也是