公路項(xiàng)目能否穿越一類(lèi)空氣質(zhì)量功能區(qū).doc

公路項(xiàng)目能否穿越一類(lèi)空氣質(zhì)量功能區(qū)許頌一、項(xiàng)目背景 近日，評(píng)審了一個(gè)擬建一級(jí)公路項(xiàng)目，其中：該公路有1.4公里要穿越某一風(fēng)景名勝區(qū)（當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)景名勝區(qū)，沒(méi)有國(guó)家界定的A級(jí)），因特殊原因不能改線，該風(fēng)景名勝區(qū)為環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)一類(lèi)區(qū)。在評(píng)審會(huì)上，針對(duì)該段公路的合法性問(wèn)題進(jìn)行了激烈的討論，到底該段公路能否建設(shè)，有沒(méi)有依據(jù)？供大家討論。二、標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬技術(shù)法規(guī)，具有強(qiáng)制性，必須執(zhí)行。1、大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)（GB16297-1996）：一類(lèi)區(qū)禁止新、擴(kuò)建污染源，一類(lèi)區(qū)現(xiàn)有污染源改建時(shí)執(zhí)行現(xiàn)有污染源的一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。2、廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)大氣污染物排放限值（DB44/272001）規(guī)定：“位于一類(lèi)控制區(qū)的污染源執(zhí)行一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，除排營(yíng)業(yè)性生活爐灶外，一類(lèi)控制區(qū)禁止新、擴(kuò)建污染源，現(xiàn)有污染源改建時(shí)執(zhí)行第一時(shí)段一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)且不得增加污染物排放總量”從上述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以看出，對(duì)一類(lèi)區(qū)的管理都比較嚴(yán)格，只要是“污染源”，在一類(lèi)區(qū)中禁止新、擴(kuò)建。但上述標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于“污染源”的定義沒(méi)有界定，公路機(jī)動(dòng)車(chē)是否屬于污染源呢？在各類(lèi)環(huán)境類(lèi)教材中，大家都公認(rèn)公路機(jī)動(dòng)車(chē)是污染源，有沒(méi)有更權(quán)威的界定？在環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 大氣環(huán)境（HJ2.2-2008）中關(guān)于大氣污染源的分類(lèi)的描述中：“按預(yù)測(cè)模式的模擬形式分為點(diǎn)源、面源、線源、體源四種類(lèi)別，”。從上述內(nèi)容可知，“公路機(jī)動(dòng)車(chē)排放源”屬于線源的一種。 對(duì)照上述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，該段公路是不能建在一類(lèi)區(qū)中。3、鍋爐大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)（GB13271-2001）關(guān)于一類(lèi)區(qū)域禁止新建的鍋爐類(lèi)型：（1）一類(lèi)區(qū)禁止新建以重油、渣油為燃料的鍋爐（ 65t/h）。 （2）標(biāo)準(zhǔn)中適用的鍋爐不執(zhí)行大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)中禁止在一類(lèi)功能區(qū)內(nèi)新、擴(kuò)建污染源的規(guī)定。從上述規(guī)定中，一類(lèi)區(qū)可以建設(shè)其它燃料的鍋爐。也就是說(shuō)，一類(lèi)區(qū)并非什么污染源都不能建設(shè)。廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（DB44/765- 2010）將廣東省劃分為A、B二個(gè)區(qū)域，按所在區(qū)域執(zhí)行相應(yīng)的排放限值。該標(biāo)準(zhǔn)并未涉及到不同空氣質(zhì)量功能區(qū)執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，因此，對(duì)該公路項(xiàng)目能否建設(shè)沒(méi)有參考價(jià)值。一般來(lái)說(shuō)，大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中，綜合排放標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于一類(lèi)區(qū)能否新建污染源問(wèn)題上，上述標(biāo)準(zhǔn)有不統(tǒng)一之處，有點(diǎn)矛盾。如果是環(huán)評(píng)工程師考試，考哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)則回答哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容就可以了。三、風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例（1985年6月7日國(guó)務(wù)院發(fā)布）第八條：在風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)與景觀相協(xié)調(diào)，不得建設(shè)破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的設(shè)施。在游人集中的游覽區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)賓館、招待所以及休養(yǎng)、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)。該條例規(guī)定得不是很具體。風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實(shí)施辦法（1987年6月10日城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布）第二十九條：在風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶內(nèi)不得建設(shè)工礦企業(yè)、鐵路、站場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)、醫(yī)院等同風(fēng)景和游覽無(wú)關(guān)或破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的單位和設(shè)施。按規(guī)劃建設(shè)的各項(xiàng)設(shè)施，其布局、高度、體量、造型和色彩等，都必須與周?chē)坝^和環(huán)境相協(xié)調(diào)。第三十條在游人集中的游覽區(qū)和自然環(huán)境保留地內(nèi)，不得建設(shè)旅館、招待所、休療養(yǎng)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、生活區(qū)以及其它大型工程等設(shè)施。第三十一條風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，特別是特殊重要的工程項(xiàng)目，如大型水庫(kù)、公路、火車(chē)站、纜車(chē)索道等，其可行性研究報(bào)告或設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)，在報(bào)請(qǐng)計(jì)劃主管部門(mén)審批之前，必須經(jīng)同級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)審查同意。工程的初步設(shè)計(jì)分別由地方各級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)審批。未經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)簽證許可，任何工程均不得施工。該實(shí)施辦法規(guī)定得較具體，從上述規(guī)定可知，風(fēng)景名勝區(qū)并非什么項(xiàng)目都不能建，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)中能建哪些項(xiàng)目，不能建設(shè)哪些項(xiàng)目較為具體。風(fēng)景名勝區(qū)是否都屬空氣質(zhì)量一類(lèi)區(qū)呢？據(jù)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB3095-1996）環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)分類(lèi)的規(guī)定：一類(lèi)區(qū)，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特殊保護(hù)的地區(qū)。一般來(lái)說(shuō)，各地在劃分功能區(qū)時(shí)，風(fēng)景名勝區(qū)會(huì)劃在一類(lèi)區(qū)。因此，對(duì)照條例實(shí)施辦法，上述公路項(xiàng)目還是應(yīng)該可以建設(shè)。但是，從風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實(shí)施辦法和大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)（GB16297-1996）頒布的時(shí)間來(lái)看，綜合排放標(biāo)準(zhǔn)后于實(shí)施辦法，綜合排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)一類(lèi)區(qū)的規(guī)定顯然嚴(yán)格于實(shí)施辦法。后法大于先法？四、各地環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃的規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃只能由地級(jí)市（含）以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)制定。我國(guó)各地在區(qū)劃環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)時(shí)，存在兩個(gè)版本。 1、只劃定了各類(lèi)功能區(qū)的范圍和執(zhí)行的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比如：深圳市、武漢市、上海市、大連市等地的環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃只劃定了各類(lèi)控制區(qū)的范圍，也規(guī)定了執(zhí)行相應(yīng)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但沒(méi)有明確一類(lèi)區(qū)是否禁止建設(shè)什么污染源。2、既劃定了各類(lèi)功能區(qū)的范圍，又對(duì)一類(lèi)區(qū)的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定比如:南寧市市區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃（南府辦2007303號(hào)）：“瑯東一類(lèi)區(qū)及其緩沖帶總面積32.51平方公里范圍內(nèi)，空氣環(huán)境質(zhì)量執(zhí)行環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。在該區(qū)域內(nèi)禁止新建、擴(kuò)建排放大氣污染物的工業(yè)污染源；現(xiàn)有大氣污染源的污染物排放不得超過(guò)大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)?yīng)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于印發(fā)廣州市環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃的通知（穗府 199923號(hào)，廣州市人民政府發(fā)文）中規(guī)定：“一類(lèi)區(qū)禁止新建、擴(kuò)建排放大氣污染物的工業(yè)設(shè)施”。中山市環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)保護(hù)規(guī)定（中山市人民政府，1998-06-19頒布）第十二條：一類(lèi)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制發(fā)展廢氣污染型的工業(yè)設(shè)施，并對(duì)區(qū)內(nèi)和周邊區(qū)域現(xiàn)有的廢氣排污企業(yè)采取措施加以限制和改造，以確保本區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量逐步得到提高，在2005年前達(dá)到空氣環(huán)境質(zhì)量一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。從上述內(nèi)容可知，對(duì)于一類(lèi)區(qū)的建設(shè)內(nèi)容，有的地方對(duì)一類(lèi)區(qū)明確界定了禁止建設(shè)工業(yè)污染源項(xiàng)目，對(duì)其它污染源則沒(méi)有明確禁止。公路項(xiàng)目不屬于工業(yè)項(xiàng)目，如果該公路建在南寧市、廣州市、中山市等地，應(yīng)該是可以的。當(dāng)然，各地環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃都屬地方政府規(guī)章，地方性環(huán)保法規(guī)和地方性規(guī)章均不能和法律、行政法規(guī)相抵觸。上述功能區(qū)劃對(duì)一類(lèi)區(qū)的規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)有抵觸嗎？五、個(gè)人感想1、我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)體系中各層次對(duì)某些內(nèi)容的規(guī)定有些不一致的地方，有改進(jìn)的必要。2、我國(guó)自然環(huán)境區(qū)域差異明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀也不同，有時(shí)僅用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值對(duì)待，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。3、在一類(lèi)區(qū)禁止建設(shè)工業(yè)污染源從上述各類(lèi)文件中可以肯定，但對(duì)于其它污染源的規(guī)定，目前說(shuō)法不一。4、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格有利于環(huán)境保護(hù)，但是執(zhí)行時(shí)，能否在我國(guó)各地都具有可操作，需要打個(gè)問(wèn)號(hào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有時(shí)很難協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)我了解，很多新建公路穿越了一類(lèi)區(qū)，個(gè)人認(rèn)為對(duì)于穿越一類(lèi)區(qū)的公路或項(xiàng)目，謹(jǐn)慎為好！5、環(huán)評(píng)單位承接這類(lèi)涉及空氣質(zhì)量一類(lèi)區(qū)的項(xiàng)目時(shí)，第一，要查詢(xún)當(dāng)?shù)丨h(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃等相關(guān)文件，明