我國典型資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)1.doc

我國典型資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展2009-8-14摘要：從我國首批確定的12個(gè)資源枯竭型城市中選取了9個(gè)地級(jí)城市作為研究對(duì)象，通過相關(guān)指標(biāo)的核算，測(cè)度了資源枯竭型城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境污染治理、居民生活水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等方面與全國平均水平存在的差距，并據(jù)此提出了資源枯竭性城市在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展過程中存在的問題和應(yīng)采取的對(duì)策。 關(guān)鍵詞：資源枯竭型城市，可持續(xù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 資源型城市(包括資源型地區(qū))是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。資源型城市的主要生產(chǎn)活動(dòng)是開采與開發(fā)自然資源，在這個(gè)過程中，城市所轄地域內(nèi)的礦產(chǎn)資源作為不可再生資源，其蘊(yùn)藏量會(huì)逐漸遞減，森林等可再生資源如果利用不合理(如開采速度遠(yuǎn)大于資源再生速度)也會(huì)遞減甚至難以恢復(fù)。當(dāng)資源遞減到一定程度，資源型城市就成為資源枯竭型城市。 2008年3月17日，國家發(fā)改委、國土資源部、振興東北辦等部門聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)首批資源枯竭城市名單的通知，共有12個(gè)資源型城市進(jìn)入首批資源枯竭城市名單，分別是阜新、伊春、遼源、萍鄉(xiāng)、焦作、石嘴山、白山、盤錦、白銀、大冶、個(gè)舊和大興安嶺。本文主要將這12個(gè)資源枯竭型城市(地區(qū))作為研究對(duì)象，探討資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展中面臨的問題和應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施。鑒于統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的一致性考量，本文只選取了12個(gè)典型資源枯竭型城市中的9個(gè)地級(jí)城市(阜新、伊春、遼源、萍鄉(xiāng)、焦作、石嘴山、白山、盤錦、白銀)作為研究對(duì)象。旨在對(duì)典型資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的問題分析的基礎(chǔ)上探討應(yīng)采取的對(duì)策。 一、典型資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的問題 長(zhǎng)期以來，作為基礎(chǔ)能源和重要原材料的供應(yīng)地，資源型城市為我國的工業(yè)化建設(shè)提供了豐富的能源和資本積累，為社會(huì)提供了大量的就業(yè)崗位，推動(dòng)了整體國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。然而，自上世紀(jì)90年代以來，部分資源型城市資源與能源瀕臨枯竭，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，出現(xiàn)了許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。這些問題的存在拉大了資源枯竭型城市和其他城市之間的差距，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，因此，資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展問題當(dāng)前已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不可忽視的問題之一。 (一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代是客觀規(guī)律，正是依靠這種不斷更新的機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。然而資源枯竭型城市最初大都定位于國家能源、原材料基地進(jìn)行發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，升級(jí)換代困難重重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨著資源逐漸枯竭而呈現(xiàn)出后勁不足的趨勢(shì)。 由于資源枯竭型城市最初建立起來的都是以資源開發(fā)及初級(jí)原材料加工輸出為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一，而且整個(gè)產(chǎn)業(yè)比例和結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第二產(chǎn)業(yè)比重偏大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。同時(shí)，這類城市一般多以資源開發(fā)形成傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，并形成了一條關(guān)聯(lián)度高、依賴性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)鏈，隨著時(shí)間推移，傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨于老化，產(chǎn)業(yè)鏈隨之衰落，而新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺乏或發(fā)育很差，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代困難。 19972006年10年間，我國整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸向合理化方向轉(zhuǎn)變，第一產(chǎn)業(yè)比重逐漸下降，在第二產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了第三產(chǎn)業(yè)的逐步擴(kuò)張。從三次產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來看，從18.29:47.54:34.17演變?yōu)?1.34:46.68:39.98，從業(yè)人員結(jié)構(gòu)，從49.90:23.70:26.40演變?yōu)?2.62:25.16:32.22。 反觀9個(gè)資源枯竭型城市，共同的特點(diǎn)是第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重畸高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重最高的遼寧盤錦，1997年和2006年都保持在80以上，就業(yè)比重也接近60，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。1997年，9個(gè)城市中第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重有8個(gè)高于全國比例，其中有7個(gè)城市第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在地區(qū)生產(chǎn)總值的比重中超過50；就業(yè)結(jié)構(gòu)上，9個(gè)城市第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重都高于全國水平，最高的黑龍江伊春市甚至高達(dá)72.20。及至2006年，這一狀況也沒有得到改善，g個(gè)城市中第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重仍有7個(gè)高于全國水平；就業(yè)結(jié)構(gòu)上第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例亦都超過了全國平均水準(zhǔn)，最高的甘肅白銀高達(dá)71.52。這些城市的第二產(chǎn)業(yè)無論是產(chǎn)值比重還是從業(yè)人員比例大都高于50，第二產(chǎn)業(yè)比重畸高。由此可見，這些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠第二產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張，同時(shí)第一產(chǎn)業(yè)逐漸萎縮，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。 由于資源枯竭型城市長(zhǎng)期以來沒有通過技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的多元擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出了明顯的發(fā)展緩慢和后勁不足的趨勢(shì)。9個(gè)典型資源枯竭型城市近5年來，雖然人均地區(qū)生產(chǎn)總值都呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但是與全國平均水平相比，一直處于較低水平。2002年和2003年，全國人均GDP分別為9398元、10 542元，而9個(gè)典型資源枯竭型城市中只有盤錦一個(gè)城市高于這個(gè)水平，2002年，人均地區(qū)生產(chǎn)總值最低的城市阜新僅為4420元，還達(dá)不到全國平均水平的一半。20042006年，焦作和石嘴山的人均地區(qū)生產(chǎn)總值逐漸接近并超過了全國人均GDP的值，但是整體看來，9個(gè)典型資源枯竭型城市的人均地區(qū)生產(chǎn)總值仍然處于全國較低水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。 (二)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，節(jié)能減排任重道遠(yuǎn) 資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，不僅導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，還伴隨著城市生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。眾所周知，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)資源和能源的依賴性最強(qiáng)，而且對(duì)環(huán)境的污染最嚴(yán)重。長(zhǎng)久以來，資源枯竭型城市由于長(zhǎng)期忽視環(huán)境的綜合治理與保護(hù)，這些城市污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境十分惡劣，甚至開始影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳婧桶l(fā)展。例如：煤炭城市阜新的沉陷面積已達(dá)101.4平方公里，已有2.7萬座房屋受到不同程度的破壞，影響7.8萬居民。2006年與全國指標(biāo)平均水平相比較，資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重，環(huán)境治理力度不大，工業(yè)廢物利用率不高，環(huán)境治理力度太小，節(jié)能減排任重而道遠(yuǎn)。 1、生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重。從工業(yè)“三廢”排放狀況來看，2006年，全國工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率為90.70，而9個(gè)資源枯竭型城市只有盤錦、萍鄉(xiāng)和焦作等達(dá)到了這個(gè)水平，而其他城市都低于這一水準(zhǔn)，甘肅白銀市工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)率最低，只有64.45。廢氣排放方面，2006年全國每平方公里二氧化硫排放量?jī)H為2.33噸，9個(gè)資源枯竭型城市中只有森工城市白山和煤炭城市伊春低于這一標(biāo)準(zhǔn)，其他7個(gè)城市則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一標(biāo)準(zhǔn)，尤其是河南焦作和寧夏石嘴山，每平方公里二氧化硫排放量高達(dá)28.73噸和24.52噸，分別是全國平均水平的12倍和11倍。再看工業(yè)煙塵排放狀況，2006年，全國每平方公里工業(yè)煙塵的排放量為0.9噸，9個(gè)資源枯竭型城市中只有黑龍江伊春和甘肅白銀不高于這個(gè)比例，指標(biāo)最高的河南焦作，每平方公里煙塵排放量達(dá)到12.36噸，接近全國平均水平的14倍。 2工業(yè)廢物利用率不高。從工業(yè)固體廢物綜合利用率來看，2006年全國工業(yè)固體廢物綜合利用率為60.2，9個(gè)資源枯竭型城市中，有4個(gè)城市低于這一標(biāo)準(zhǔn)，最低的吉林白山，工業(yè)廢物綜合利用率僅為24.16，僅為全國水平的40。 3環(huán)境治理力度太小。從環(huán)境治理投資方面來看，2006年，全國環(huán)境治理投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為1.22，而9個(gè)資源枯竭型城市中有5個(gè)城市都低于這一水平。其中尤以江西萍鄉(xiāng)最低，該城市環(huán)境治理投資總額僅占到地區(qū)生產(chǎn)總值的0.26，是全國水平的15左右。 (三)民生問題突出。人力資源匱乏 資源型城市在歷史上通常是先有企業(yè)，后有政府，企業(yè)在建礦(企)初期就承擔(dān)建城和其他的社會(huì)職能，因而從某種意義上講，資源型企業(yè)的興衰決定了資源型城市經(jīng)濟(jì)的興衰。近年來，由于資源和能源的枯竭以及市場(chǎng)需求變化和企業(yè)減員增效等原因，資源枯竭型城市中資源型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以為繼，能夠提供的就業(yè)崗位數(shù)量和職工薪酬水平都出現(xiàn)大幅萎縮，下崗失業(yè)人員劇增，再加上社會(huì)保障體系不健全，民生問題面臨嚴(yán)峻的局面。 20022006年間，9個(gè)資源枯竭型城市的工資水平雖然都呈現(xiàn)出明顯的上漲趨勢(shì)，但是與同期全國城市職工年平均工資水平相比，都處于較低的水平。隨著資源開采枯竭，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰落，20022006年，9個(gè)典型資源枯竭型城市的年平均工資水平全部低于全國城市平均水平。20022006年，數(shù)據(jù)最接近全國城市平均水平的寧夏石嘴山其職工年平均工資分別為11384.42元人、12112.25元人、13923.71元人、15929.49元人和18998.87元人，與同期全國城市平均水平相比，分別為全國城市平均水平的91.2、86.5、86.4、86.8和89.5，維持在90上下。而最低的黑龍江伊春則分別為全國城市平均水平的42.9、42.3、38.5、34.9和34.8，僅維持在全國城市平均水平的40左右。 除此之外，由于資源枯竭型城市原本作為經(jīng)濟(jì)支柱的資源開采業(yè)屬勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)員工的文化程度和技術(shù)水平要求不高，從業(yè)人員大部分屬于簡(jiǎn)單勞動(dòng)者，文化程度低，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，學(xué)習(xí)新知識(shí)的能力比較差，人力資本本身積累很低。再加上資源枯竭型城市在發(fā)展的過程中對(duì)人力資本投資認(rèn)識(shí)不夠，缺乏強(qiáng)有力的財(cái)政支持，城市科研、教育發(fā)展落后。這些因素綜合導(dǎo)致資源枯竭型城市在可持續(xù)發(fā)展過程中面臨巨大的人才缺口，人力資源匱乏，無法順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。 人力資本是資源枯竭型地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原動(dòng)力，是技術(shù)進(jìn)步和科技創(chuàng)新的主要載體，資源枯竭型城市民生問題突出，人力資本嚴(yán)重匱乏的局面，嚴(yán)重阻礙了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，是城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨的重要障礙之一。 二、資源枯竭型城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑 (一)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè) 目前，制約資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸主要是其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，因此要想實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展，必須加大力度調(diào)整其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 首先，建立衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，協(xié)助資源型企業(yè)平穩(wěn)退出。這主要建立在資源枯竭型城市進(jìn)行整體統(tǒng)籌規(guī)劃，完善社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)有針對(duì)性的扶持政策，積極幫助原資源型企業(yè)轉(zhuǎn)移剩余生產(chǎn)能力，促進(jìn)下崗失業(yè)職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，保障資源型企業(yè)在資源接近枯竭階段平穩(wěn)退出城市產(chǎn)業(yè)體系，避免出現(xiàn)因資源枯竭的礦山(森工)企業(yè)破產(chǎn)而引發(fā)城市經(jīng)濟(jì)衰退，職工大量失業(yè)等突出矛盾和問題。 再者，培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。資源枯竭型城市資源開采行業(yè)已經(jīng)處于衰減階段，這個(gè)時(shí)候應(yīng)當(dāng)在對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，抓緊培育發(fā)展成長(zhǎng)性好、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。一方面可以充分挖掘本地資源潛力，拓寬資源開發(fā)領(lǐng)域，大力推進(jìn)共伴生資源和尾礦、廢棄物綜合利用；另一方面要積極利用區(qū)外、境外資源，為本地資源型產(chǎn)業(yè)延長(zhǎng)鏈企業(yè)尋找新的原料和能源基地。對(duì)于資源開發(fā)潛力不大的城市則應(yīng)當(dāng)因地制宜，盡快形成新的主導(dǎo)和支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)。 最后，因地制宜發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力推進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)在于資源依賴性極強(qiáng)的第二產(chǎn)業(yè)的改造，但是這一過程中還必須重視第一和第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。因此，資源枯竭型城市可以適度加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的投資，積極延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，探索農(nóng)業(yè)資源保護(hù)和合理利用的有效途徑，發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)林牧漁業(yè)。與此同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展還必須加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，如現(xiàn)代流通業(yè)、旅游業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)、信息咨詢業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)和教育文化事業(yè)等等，提高第三產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，培育城市新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)城市的可持續(xù)發(fā)展能力。 (二)改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì) 重視資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境有機(jī)結(jié)合，謀求生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展必須改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。這要求：第一，改善生態(tài)環(huán)境，加大環(huán)境整治力度。資源枯竭型城市可以設(shè)定專門的環(huán)境補(bǔ)償和整治投資項(xiàng)目資金，?？顚Ｓ?。除此之外，資源枯竭型城市在進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)，不能單靠政府主導(dǎo)資金支持，還應(yīng)積極利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，可以通過政策傾斜和一定的資金補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人的積極性，通過社會(huì)力量進(jìn)行環(huán)境的綜合治理。第二，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用效率。這要求城市在構(gòu)建新的工業(yè)體系時(shí)，必須科學(xué)規(guī)劃、合理布局，積極推廣先進(jìn)適用的節(jié)能減排技術(shù)、工藝和設(shè)備，提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率和工業(yè)廢料的回收利用率，減少物資能源消耗和污染物排放，提高產(chǎn)品附加值。在資源開采與加工行業(yè)中，資源開采前必須進(jìn)行生態(tài)破壞和經(jīng)濟(jì)損失專項(xiàng)評(píng)估，對(duì)可能造成嚴(yán)重生態(tài)破壞和重大經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)禁止開采。經(jīng)評(píng)估可以開采的，應(yīng)采取有效防范措施，大力推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。 資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和再發(fā)展，必須建立在維持生態(tài)平衡，人與自然和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展道路。 (三)完善社會(huì)保障體系，促進(jìn)人力資本有效積累 資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的根本要義在于能夠改善城市全體居民福利，提高城市人口素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此，在資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展過程中，必須堅(jiān)持“以人為本”的理念。由此，要想實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展，必須加大科研教育投資力度，提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人力資本有效積累，與此同時(shí)進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系，切實(shí)改善居民生活水平。 當(dāng)前，資源枯竭型城市面臨的首要社會(huì)問題是資源枯竭或?yàn)l臨枯竭所帶來的經(jīng)濟(jì)蕭條、下崗失業(yè)問題。針對(duì)這部分人群，政府必須提前建立起完善的社會(huì)保障制度，認(rèn)真部署資源型企業(yè)在崗及下崗職工技能培訓(xùn)、小額擔(dān)保貸款、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等再就業(yè)扶持政策，出臺(tái)具體實(shí)施方案，幫助職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，避免因失業(yè)而帶來的經(jīng)濟(jì)衰退和社會(huì)動(dòng)亂。與此同時(shí)，還可以通過大力開發(fā)公益性工作崗位，支持大中型資源開采行業(yè)