金華城市管理存在的問題及對策.doc

金華城市管理存在的問題及對策 陸建家近幾年來，金華城市建設(shè)迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程日益加快，市區(qū)建成區(qū)面積近50萬平方公里，已接近大城市的規(guī)模。但是，與之形成反差的是，城市管理工作相對滯后，跟不上城市建設(shè)和城市化進(jìn)程的步伐，嚴(yán)重制約了城市總體功能的發(fā)揮和城市品位的提升，損害了金華城市形象。最近，我們帶著這個問題進(jìn)行了專題調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)研情況綜述如下：一、我市城市管理工作中存在的主要問題。1、對城市管理工作的重要性認(rèn)識不到位。重建輕管是金華城市發(fā)展的通病。群眾形象地稱之為“規(guī)劃是紙上工程，建設(shè)是形象工程，管理是虛無工程”。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對城市管理工作的重要性認(rèn)識不到位，缺乏經(jīng)營城市的理念，短視城市管理的作用和價值，認(rèn)為城市管理只不過是趕趕小攤子，掃掃垃圾而已，看不到城市凈化、美化、綠化、變化，人居環(huán)境好，就能招商引資，城市資源就能增值的一面。強(qiáng)調(diào)先建后管，或以建代管。因而對城市管理工作擺不上位置，舍不得投入。導(dǎo)致城市管理的思維觀念和運(yùn)作模式始終是問題式、突擊式、應(yīng)付式、表面式的，治標(biāo)不治本。這幾年來，金華城市長高了，變大了，現(xiàn)代化了，可是環(huán)衛(wèi)工人卻還是在用掃帚掃馬路，用三輪車，手拉車運(yùn)垃圾，其落后的作業(yè)方式和工具嚴(yán)重滯后于城市的建設(shè)和發(fā)展。2、城市管理體制不順。我市城市管理體制進(jìn)行過多次調(diào)整，先后成立過城市管理辦公室和城市管理局，這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在全省處于超前地位，對于加強(qiáng)城市管理，促進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。然而隨著城市化進(jìn)程的日益推進(jìn)，我市現(xiàn)行的城市管理體制卻越來越不適應(yīng)城市發(fā)展的需求。一是職能交叉，責(zé)任不明。城市管理是一項綜合性的管理工作，涉及的部門眾多。目前，建設(shè)、規(guī)劃、工商、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、文化等部門和婺城區(qū)、金東區(qū)、開發(fā)區(qū)、雙龍風(fēng)景區(qū)以及下屬的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）都不同程度地承擔(dān)著管理城市的職能。無論市級管理部門之間還是市、區(qū)政府之間，都存在著職能交叉重復(fù)現(xiàn)象，一件事大家都在管，各自為政、互相扯皮；二是“頭重腳輕”，權(quán)力過于集中。計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的市級機(jī)關(guān)權(quán)力過于壟斷，使區(qū)和街道難以承擔(dān)城市管理的重任，出現(xiàn)了一些違章行為有權(quán)的看不見，看見的無權(quán)管的現(xiàn)象。三是執(zhí)法主體散亂，各自為政，分頭執(zhí)法，形不成合力。城市管理涉及到相關(guān)多個行政執(zhí)法部門應(yīng)執(zhí)行的法規(guī)規(guī)章，市區(qū)共有13支執(zhí)法隊伍，各自執(zhí)法，有利的事爭著上，無利的事不愿理，難以治理“城市違章綜合癥”。群眾形象地稱為“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”。3、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。主要表現(xiàn)在：一是規(guī)劃滯后。在城市規(guī)劃中，沒有配套規(guī)劃布局合理，功能完善，數(shù)量充足的公益設(shè)施。而且，由于規(guī)劃的嚴(yán)肅性不夠，監(jiān)管力度不大，已規(guī)劃了的公益設(shè)施也不能保證建設(shè)到位。二是市區(qū)道路網(wǎng)絡(luò)不暢。市區(qū)“斷頭路”，“丁字路”較多，交通擁擠處沒有人行過街天橋，造成道路交通堵塞。三是道路地下管線建設(shè)滯后。如電信、供水、燃?xì)?、電力等沒有配套到位，經(jīng)常發(fā)生開挖現(xiàn)象。四是公益性基礎(chǔ)設(shè)施不足，欠帳太多。如停車場，公廁，垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)和沿街果殼箱設(shè)置等遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。按照建設(shè)部的要求，市區(qū)需要建公廁120座，實(shí)際只有74座，缺口46座；需建垃圾中轉(zhuǎn)站49座，實(shí)際只有18座，缺口31座。市區(qū)垃圾衛(wèi)生填埋場三期工程建設(shè)，按設(shè)計要求投入需資金2000萬元，既是不考慮排污因素，按最簡單的要求施工，也需要投入資金800萬元，但是實(shí)際上市政府只投入了200萬元，資金缺口相當(dāng)大。4、對城市管理工作的投入不足。近三年來，我市城市規(guī)模以每年5平方公里的速度增長，城市建設(shè)投資達(dá)50多億元，超過以前10年的投資額。但是在城市管理上的投入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個比率，城市管理人員和經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重緊缺。從道路清掃保潔上看，市區(qū)婺城區(qū)、金東區(qū)、開發(fā)區(qū)三個環(huán)衛(wèi)處共承擔(dān) 304萬 m2的道路清掃保潔任務(wù)，按照省建設(shè)廳規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)，需要環(huán)衛(wèi)工人1200人，實(shí)際只有698人，缺口502人，人員和經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。從城市管理隊伍看，市開發(fā)區(qū)城建監(jiān)察大隊編制只有10人，管轄23平方公里的城市面積和70條道路，人均管理2.3平方公里城市面積和7條道路，嚴(yán)重超負(fù)荷工作，其管理的力度和效率可想而知。5、城市管理缺乏長效性，難點(diǎn)問題久治不愈。由于城市管理的動態(tài)性、反復(fù)性，加之管理人員和經(jīng)費(fèi)的不足，城管人員在城市管理中往往是打“突擊戰(zhàn)”、“疲勞戰(zhàn)”，形不成長效管理的格局，一些長期困擾城市環(huán)境面貌的突出問題沒有得到有效地遏制。主要表現(xiàn)在：一是亂扔亂倒垃圾和固體廢棄物；二是違法占道經(jīng)營；三是亂停亂放車輛；四是城市“牛皮癬”；五是“門前三包”不落實(shí)；六是城鄉(xiāng)結(jié)合部衛(wèi)生狀況差；七是違章亂搭建。除此外，在城市管理中還有一個最突出的問題沒有破題，就是在對個人違章行為的處罰上是一個空白。由于市民素質(zhì)不高，一個人掃、一個人管，幾十個人亂扔亂丟的現(xiàn)象普遍存在，出現(xiàn)這邊掃了那邊丟，這邊凈了那邊臟的狀況，執(zhí)法人員根本沒有精力來管，嚴(yán)重影響了市容環(huán)境的整潔。6、城管執(zhí)法環(huán)境差，執(zhí)法難度大。在眾多的行政執(zhí)法部門中，城管執(zhí)法的難度是最大的。一方面由于城市管理的對象成份復(fù)雜，一些人文化程度較低，法制意識淡薄，認(rèn)為自己不偷不搶，做生意不違法，當(dāng)執(zhí)法人員依法進(jìn)行管理時，跟執(zhí)法人員胡攪蠻纏，甚至破口大罵，阻撓執(zhí)法。另一方面因?yàn)槌鞘泄芾淼膶ο蟠蠖嗍侨鮿萑后w，部分人生活確實(shí)困難，以流動經(jīng)營作為謀生的手段，一些市民盡管強(qiáng)烈要求有一個優(yōu)美、整潔的工作生活環(huán)境，但又受同情心驅(qū)使，盲目同情違章經(jīng)營者，片面指責(zé)城管執(zhí)法人員，在一定程度上助長了被管理者的抵觸情緒。再就是法律法規(guī)賦予城市管理的強(qiáng)制力不夠，城管執(zhí)法部門對一些抗拒不執(zhí)行處罰決定的違章戶沒有強(qiáng)制手段，盡管執(zhí)法人員打不還手、罵不還口，但還是經(jīng)常發(fā)生阻撓執(zhí)法、抗拒執(zhí)法的事件，執(zhí)法者的人身安全無法得到保障。據(jù)不完全統(tǒng)計，我市城建監(jiān)察支隊在1998年至2001年的執(zhí)法管理中，遭遇各種阻撓執(zhí)法、抗拒執(zhí)法的事件就達(dá)200多起，隊員被打傷30多人次。二、解決問題的對策1、提高各級領(lǐng)導(dǎo)對城市管理的認(rèn)識，把政府履行城市管理職能擺在突出的位置。首先，要確定城市管理優(yōu)先的戰(zhàn)略地位。做到認(rèn)識上優(yōu)先把握“三個關(guān)系”：即城市管理與城市建設(shè)的關(guān)系，克服重建輕管的低層次發(fā)展觀；城市管理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，確定城市管理也是生產(chǎn)力的觀念；城市管理與精神文明建設(shè)的關(guān)系，明確城市管理水平就是城市文明程度的典型體現(xiàn)和集中反映。其次，要把城市管理納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和政府目標(biāo)管理。堅持“規(guī)劃一支筆、建設(shè)一張圖、管理一盤棋”和“高起點(diǎn)規(guī)劃，高質(zhì)量建設(shè)，高效能管理”的原則。統(tǒng)籌安排分步實(shí)施，把城市管理同城市建設(shè)一起納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展近、中、遠(yuǎn)期規(guī)劃，并作為政府工作目標(biāo)，做到城市管理規(guī)劃有藍(lán)圖，任務(wù)有指標(biāo)、管理有規(guī)范，工作有考核，效果有評價，責(zé)任有獎懲。實(shí)現(xiàn)城市管理工作計劃與任務(wù)，定性與定量，務(wù)虛與務(wù)實(shí)的方略性調(diào)整。2、理順城市管理體制，明確管理職能。根據(jù)我市區(qū)劃調(diào)整的實(shí)際，結(jié)合城市管理工作的實(shí)踐，城市管理必須實(shí)行“兩級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”的體制?；舅悸罚阂皇羌訌?qiáng)城市綜合管理，變多頭執(zhí)法為綜合執(zhí)法；二是加強(qiáng)分級分層管理，充分發(fā)揮區(qū)、街道和社區(qū)管理城市的積極性和主動性；三是加強(qiáng)屬地管理，科學(xué)界定市區(qū)事權(quán)范圍，將城市管理的重心下移，下放事權(quán)，突出塊塊的作用；四是加強(qiáng)社會監(jiān)管，鼓勵和組織各界群眾參與城市管理。3、相對集中行政處罰權(quán)，實(shí)行城市管理綜合執(zhí)法。目前，相對集中行政處罰權(quán)，開展綜合執(zhí)法已成為各地探索城市管理新路子的一個熱點(diǎn)。綜合執(zhí)法既是加強(qiáng)城市管理、提高行政執(zhí)法效率的一項后重要舉措，也是貫徹落實(shí)依法治市、全面推進(jìn)依法行政的要求。根據(jù)我市的實(shí)際情況，建議按照“二級政府，三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”和管理“重心下移”的要求，成立市、區(qū)兩級城市管理綜合執(zhí)法局，作為綜合執(zhí)法的主體，并建立統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，相對集中行使市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護(hù)方面的社會生活噪音污染和建筑施工噪聲及城市飲食服務(wù)業(yè)排污行為、工商管理方面的無照商販、公安交通管理方面的侵占道路行為等方面法律、法規(guī)、規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。綜合執(zhí)法實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，分區(qū)負(fù)責(zé)”。變多頭管理為統(tǒng)一管理，變多家執(zhí)法為綜合執(zhí)法，減輕群眾負(fù)擔(dān)，提高執(zhí)法效果。同時，由于集中的僅僅是處罰權(quán)，有關(guān)部門仍要行使好管理職能，發(fā)揮專業(yè)部門前置管理的優(yōu)勢。4、加強(qiáng)城市規(guī)劃，建設(shè)和管理，完善城市公益設(shè)施建設(shè)。在我市新一輪城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要抓緊進(jìn)行城市道路交通網(wǎng)絡(luò)、供水排水、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等專項規(guī)劃和城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃的編制工作。根據(jù)規(guī)劃及時建立城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目庫，以規(guī)劃建設(shè)的時序來安排指導(dǎo)基礎(chǔ)項目建設(shè)的先后順序，切實(shí)改變項目建設(shè)的隨意性。同時，要依法強(qiáng)化規(guī)劃管理，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。規(guī)劃一經(jīng)確定，任何單位和個人都無權(quán)干預(yù)，更不能隨意更改。要進(jìn)一步加強(qiáng)對建設(shè)項目的管理，未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的地塊不得出讓，轉(zhuǎn)讓和開發(fā)，任何項目都不得突破紅線和綠線。要進(jìn)一步加大城市管理的力度。在管理過程中，必須克服畏難和同情心理，對那些屢罰屢犯的決不能手軟，通過重罰強(qiáng)行規(guī)范他們的行為。同時要正視相當(dāng)一部分下崗職工和外來人員靠擺攤設(shè)點(diǎn)為維持生計的現(xiàn)實(shí)，一方面采疏堵結(jié)合、先疏后堵、邊疏邊堵的辦法，堅持“既照顧群眾，又靚麗城市”的原則，在不影響交通和行人的地段劃出一些夜市攤區(qū)、水果攤區(qū)、鹵菜攤小商品攤區(qū)、修配攤區(qū)，為下崗工人和外來人員等弱勢群體提供經(jīng)營場所，解決他們的后顧之憂，減輕管理的壓力。另一方面要強(qiáng)化對無證經(jīng)營和亂扔垃圾等個人違章行為的處罰力度，解決城市管理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。5、運(yùn)用經(jīng)營城市理念，建立城市管理多元化的投資渠道。要徹底改變以往城市管理靠政府財政撥款，有多少錢，辦多少事的單一投資模式。由單純管理城市向全方位經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變，用經(jīng)營城市的觀念和市場經(jīng)濟(jì)的辦法籌集城市建設(shè)和管理資金，做到取之于城，用之于城，以城養(yǎng)城，以城管城。首先，要以經(jīng)營的眼光規(guī)劃城市，強(qiáng)化城市的特色，塑造城市品牌，優(yōu)化城市的生活環(huán)境和經(jīng)濟(jì)布局，形成土地資本利用效率的最大化。其次，以經(jīng)營的手段建設(shè)城市，善于利用市場機(jī)制、利用過去，現(xiàn)在和將來的資金發(fā)展城市。再次，要以經(jīng)營的方式去管理城市，對構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本，人力作用資本及相關(guān)銜生資本進(jìn)行集聚和重組經(jīng)營，并把營運(yùn)收益重新投入到城市建設(shè)和管理，實(shí)現(xiàn)城市的自我滾動、自我積累、自我發(fā)展、自我增值。6、建立高效能的城市管理運(yùn)作機(jī)制。一是要建立目標(biāo)管理責(zé)任制。將城市管理的總目標(biāo)層層分解到每一個管理環(huán)節(jié)，市、區(qū)、街道、社區(qū)層層簽訂責(zé)任書。把城市管理縱向管理與橫向管理用責(zé)任狀連結(jié)起來，構(gòu)造一張可測量、可控制、可監(jiān)督的城管網(wǎng)絡(luò)，消除職責(zé)不清，相互扯皮，交叉管理和無人管理的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)城市管理制度化、科學(xué)化、長效化。二是建立社會參與機(jī)制。要建立政府主導(dǎo)、社會參與的城市管理機(jī)制，實(shí)行市民聽證制度，讓市民從決策，執(zhí)法，監(jiān)督全過程參與城市管理，實(shí)現(xiàn)城市管理社會化。三是建立綜合考核監(jiān)督機(jī)制。建立行政監(jiān)督機(jī)制，把城市管理績效作為考評各級政府和相關(guān)責(zé)任人政績的主要指標(biāo)。建立人大、政協(xié)評議監(jiān)督機(jī)制，邀請人大代表、政協(xié)委員評議，指導(dǎo)城市管理工作。建立群眾監(jiān)督機(jī)制，通過投訴信箱，熱線電話、群眾接待日等形式，隨時接受群眾監(jiān)督。建立輿論宣傳監(jiān)督機(jī)制，利用報紙、廣播、電視等大眾媒體，廣泛接受社會輿論監(jiān)督。7、強(qiáng)化市民教育和輿論宣傳，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。（1）堅持以人為本，廣泛、深入地開展宣傳教育活動。人是一切工作的最終決定因素，城市管理的效果最終取決于市民素質(zhì)的提高。必須堅持以人為本的原則，運(yùn)用各種途徑和方式強(qiáng)化對市民的宣傳教育。各新聞媒體要充分關(guān)注城市管理工作，大力宣傳城市管理的法律、法規(guī)，使廣大群眾能認(rèn)識城市管理的意義，了解城市管理的相關(guān)法律法規(guī)，樹立“城市管理人人有責(zé)”的責(zé)任感，理解城管人員的工作，并積極支持、主動參與城市管理工作，自覺維護(hù)好城市環(huán)境衛(wèi)生秩序，抵制違章行為，共同塑造金華城市的良好形象。（2）建立健全執(zhí)法保障機(jī)制。一是財政保障。市、區(qū)財政要在經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、裝備上作好保障，防止執(zhí)法隊伍“吃雜糧”，杜絕以罰代管現(xiàn)象，同時要做好收支兩條線和