區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況調(diào)研報告與關(guān)于市學(xué)前教育立法的調(diào)研報告.docx

區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況調(diào)研報告與關(guān)于市學(xué)前教育立法的調(diào)研報告區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況調(diào)研報告內(nèi)容摘要：*區(qū)人大常委會對該區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進行了深入調(diào)研，在掌握總體情況的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的體制機制運行不暢、投資較弱、文化挖掘不夠、產(chǎn)業(yè)融合不足、旅游配套不完善等問題，提出了樹立全域旅游理念、加快景區(qū)建設(shè)、推進融合發(fā)展、豐富文化內(nèi)涵、完善配套建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展體制機制等建議，具有借鑒參考價值。2018年6至7月，*區(qū)人大常委會成立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況調(diào)研組，深入南城、土橋、侶俸、大廟、永嘉、安溪、高樓、少云等鎮(zhèn)街，通過查看現(xiàn)場、查閱資料、聽取匯報、召開座談會等形式開展調(diào)研，調(diào)研情況如下。一、基本情況*區(qū)委、區(qū)政府堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大精神，認真落實習(xí)近平總書記對*提出的“兩點”定位，“兩地”“兩高”目標和“四個扎實”要求，牢固樹立全域旅游理念，切實增強旅游發(fā)展共識和合力，全區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得較好成效。（一）強化組織保障，完善旅游相關(guān)配套政策。一是成立以區(qū)委書記任組長、區(qū)政府區(qū)長任常務(wù)副組長的*區(qū)旅游經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開會議，加強旅游發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)，解決旅游發(fā)展工作中存在的問題。二是建立旅游發(fā)展資金投入機制。設(shè)立旅游發(fā)展專項資金，重點支持全域旅游發(fā)展創(chuàng)意策劃、規(guī)劃設(shè)計、公共服務(wù)、品牌創(chuàng)建、旅游宣傳營銷、旅游商品研發(fā)、人才培訓(xùn)等。三是積極制定出臺相關(guān)配套政策。制發(fā)*市*區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)*市*區(qū)招商引資優(yōu)惠政策（試行）的通知（銅府發(fā)20176號），鼓勵各種社會資本投資旅游產(chǎn)業(yè)。積極制定*區(qū)安居古城景區(qū)創(chuàng)建全國古城文化知名品牌示范區(qū)工作方案*區(qū)安居古城景區(qū)創(chuàng)建國家5a級旅游景區(qū)工作方案等20余個支持旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策文件。（二）完善規(guī)劃引領(lǐng)，*全域旅游逐步形成。*區(qū)政府及其相關(guān)職能部門認真落實市、區(qū)旅游發(fā)展大會精神，緊扣區(qū)旅游發(fā)展大會提出的“原鄉(xiāng)風(fēng)情大美*”目標定位，圍繞“建設(shè)國際化大都市后花園、中國鄉(xiāng)愁旅游目的地”的價值定位，結(jié)合全域旅游發(fā)展實際，進一步修訂完善*區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃*區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展總體規(guī)劃；結(jié)合全域旅游，完成城市總規(guī)編制，正在開展淮遠新區(qū)城市設(shè)計；完成城市色彩規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃等編制，著力提升城市總體面貌；邀請頂級設(shè)計單位重點規(guī)劃建設(shè)*到安居古城導(dǎo)軌電車旅游精品線、安居古城景區(qū)、小北海玄天湖淮遠河城市觀光區(qū)、巴岳山毓青山生態(tài)旅游區(qū)和鄉(xiāng)村旅游拓展區(qū)，“一線四區(qū)”全域旅游發(fā)展格局已初步形成。（三）加快項目建設(shè)，*旅游吸引力進一步增強。一是推動旅游重點項目建設(shè)。加快安居古城5a級景區(qū)的創(chuàng)建工作，累計投入近5億元用于基礎(chǔ)設(shè)施、文化保護、景觀提質(zhì)建設(shè)，對20余處重點文物建筑進行修繕，修建生態(tài)停車場、配套管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施；完成巴岳山上山公路、玄天湖進湖路等路網(wǎng)建設(shè)和玄天湖道路景觀提升工程，新增多處景觀景點，高起點策劃國際健康小鎮(zhèn)；鄉(xiāng)村旅游特色突出，在規(guī)劃建設(shè)中突出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生活、文化、治理現(xiàn)代化。二是加大文化植入。將文化植入景區(qū)，加強對歷史、名人佚事、故事傳說等進行挖掘，如安居古城增設(shè)了國學(xué)館、雪庵藝術(shù)館、吳洪恩紀念館、劉伯承秘密居住遺址等10余處景觀景點；將文化植入城市，對城市公園、廣場、街道進行文化提質(zhì)，增設(shè)文化雕塑、照壁、牌坊500余處、文化坐凳400余組，對城市“五小”（垃圾箱、配電箱、斑馬線、導(dǎo)視牌、井蓋）進行改造，增加文化元素；將特色地域文化植入鄉(xiāng)村旅游，保護農(nóng)耕文化，保持原鄉(xiāng)風(fēng)情。三是完善旅游配套設(shè)施建設(shè)。建成南環(huán)路，改造旅游景點環(huán)線道路，完善城區(qū)到安居旅游景區(qū)“射線”道路等建設(shè)，交通體系進一步完善。建設(shè)旅游集散中心，新建和改建旅游廁所50個，新建生態(tài)停車場17個，提升了旅游配套“硬”實力。加強旅游市場主體負責人和旅游主管部門工作人員法律法規(guī)培訓(xùn)，進一步增強法律意識；常態(tài)性開展旅游安全監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法檢查等工作，進一步規(guī)范市場秩序；建立旅游事故防范機制和節(jié)會活動備案制度，開展旅游安全應(yīng)急演練，提升突發(fā)事件處置能力；邀請專家、學(xué)者對導(dǎo)游及景區(qū)、賓館、飯店管理和服務(wù)人員的技能培訓(xùn)，提升從業(yè)人員素質(zhì)，著力提升旅游配套“軟”環(huán)境。（四）探索產(chǎn)旅融合，*旅游品牌影響力進一步提升。一是積極探索“旅游+”融合發(fā)展。突出農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)項目體驗化，初步形成集觀賞、休閑、體驗為一體的鄉(xiāng)村旅游項目；培育多形態(tài)商貿(mào)休閑旅游業(yè)態(tài)，正在形成以萬達廣場、寶蓮國際都會等為代表的龍城天街大型商貿(mào)旅游綜合體和以安居古城、淮遠古鎮(zhèn)和黃桷門特色風(fēng)情小鎮(zhèn)為代表的特色商貿(mào)旅游業(yè)態(tài)；與京東集團開展“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村振興”合作創(chuàng)新，叫響“到*上京東”，將*旅游景區(qū)、旅游商品、特色美食通過電商開展線上線下營銷。二是開發(fā)特色文化旅游商品，現(xiàn)已成功開發(fā)出龍燈、龍繡、陶瓷刀等旅游商品，成功注冊中國馳名商標和國家地理標識各1個、綠色有機品牌176個、商標47個。三是積極爭創(chuàng)品牌。*被評為“國家休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)”，先后獲得“中國最美鄉(xiāng)村旅游目的地”“中國最美生態(tài)旅游示范區(qū)”“十大文化魅力旅游目的地”等10余個榮譽稱號。目前，國家a級以上景區(qū)有13個，其中4a級景區(qū)2個。四是加強活動營銷。通過舉辦國際龍舞爭霸賽、原鄉(xiāng)風(fēng)情馬拉松賽等賽事，擴大城市旅游影響力。持續(xù)舉辦櫻桃節(jié)、荷花節(jié)、獼猴桃節(jié)等系列鄉(xiāng)村旅游節(jié)慶活動，進行全方位推介。五是加大旅游宣傳力度，提升城市形象。利用高速路t型牌、機場燈箱、高鐵燈箱、國內(nèi)主流網(wǎng)站等平臺開展旅游形象和旅游產(chǎn)品宣傳；利用*旅游網(wǎng)、“*旅游”和美麗*微信、攜程網(wǎng)、途牛網(wǎng)等進行網(wǎng)絡(luò)宣傳推介；與區(qū)內(nèi)外30余家旅行社簽訂合作協(xié)議，建立互惠互利的區(qū)域聯(lián)合營銷機制。二、存在的問題（一）體制機制運行不暢，區(qū)域旅游資源未有效整合。鎮(zhèn)街之間、景區(qū)之間在旅游資源開發(fā)上缺乏相互銜接和融合，存在資源整合困難、互相牽制的現(xiàn)象，協(xié)同發(fā)展不夠。部分領(lǐng)域安全管理職責不清，影響項目開展。如水上游樂項目，存在“只管無批”的情況，水上游樂項目在*區(qū)是空白。（二）旅游投資較弱，重點項目推進乏力。目前*旅游投資多以本地企業(yè)為主，“半路出家”的業(yè)主較多，旅游專業(yè)經(jīng)驗不足，缺乏有情懷有胸懷、有實力有能力的戰(zhàn)略投資者，導(dǎo)致景區(qū)規(guī)模小，旅游產(chǎn)品單一，缺乏持久的吸引力，同質(zhì)化較為普遍，特別是我區(qū)a級景區(qū)中大部分以賞花、采摘為主，極易被復(fù)制。重點項目建設(shè)滯后。如安居古城，因投資方發(fā)展策略調(diào)整導(dǎo)致建設(shè)推進緩慢，且存在市場培育不充分、業(yè)態(tài)比例失衡等問題；巴岳山玄天湖景區(qū)范圍內(nèi)還不同程度存在建設(shè)用地難等問題。（三）文化挖掘不夠，本土文化特色挖掘不充分。對*龍文化、紅色文化、名人文化等具有本土特色文化深挖細掘還不夠，特色不強，文化挖掘與推廣乏力，特別是作為國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的*龍舞，僅在節(jié)慶期間舉行龍舞和火龍表演，存在利用不好、效益不高的問題。地方本土特色文化元素與景區(qū)、城市融合還不夠緊密，缺乏故事和文化內(nèi)涵。（四）旅游產(chǎn)業(yè)要素發(fā)展不完善，與其他產(chǎn)業(yè)融合不夠?！俺浴钡奶厣惋嬮_發(fā)不足；“住”的品質(zhì)不高，*目前還沒有一家五星級酒店，民宿產(chǎn)業(yè)品質(zhì)不高，接待設(shè)施滯后；“行”不暢，景區(qū)與景區(qū)之間道路設(shè)施不配套，未形成環(huán)線，達不到旅游等級，如中華龍景區(qū)沿線彎多路窄；“購”的旅游商品缺乏特色，景區(qū)內(nèi)基本沒有購物通道或場所；“娛”的項目匱乏，文化內(nèi)涵和互動參與性差。多數(shù)景區(qū)門票收入為主要來源，旅游與產(chǎn)業(yè)融合還處于起步階段，缺乏深度融合，影響和制約了*區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。（五）旅游配套不完善，宣傳營銷力度不強。一是公共服務(wù)設(shè)施改善不足。景區(qū)指示牌指示不明顯，無法準確導(dǎo)向景區(qū)；旅游廁所存在數(shù)量不足、布局不合理、管理不規(guī)范等問題；主要景區(qū)未全部實現(xiàn)wifi全覆蓋，運用云計算、大數(shù)據(jù)等科技手段推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不充分。二是旅游人才匱乏。旅游產(chǎn)業(yè)缺乏現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展所需求的高層次管理、景區(qū)規(guī)劃、導(dǎo)游和各類服務(wù)人才，如奇彩夢園景區(qū)行程規(guī)劃不科學(xué)，景區(qū)內(nèi)“吃住行游購娛”要素不能充分體現(xiàn)，游客體驗差，業(yè)主收益單一。三是宣傳營銷精準度不高。各景區(qū)對客源市場的開拓各自為政，習(xí)慣單兵作戰(zhàn)，缺乏聯(lián)合營銷，精品旅游線路打造還需加強。三、工作建議*區(qū)政府及其相關(guān)職能部門要認真貫徹落實市、區(qū)委旅游發(fā)展大會精神，進一步解放思想，提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，切實增強全區(qū)旅游發(fā)展的責任擔當，營造寬松的發(fā)展環(huán)境，敢闖敢試，著力破解制約*區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，全力打造*旅游業(yè)發(fā)展升級版，把*旅游搞得紅紅火火，真正實現(xiàn)旅游讓人民生活更美好。（一）不斷深化認識，牢固樹立全域旅游推動全面發(fā)展的理念。準確把握全域旅游深刻內(nèi)涵，全域旅游不是全面開花，而是要全區(qū)域全行業(yè)多領(lǐng)域分層級協(xié)調(diào)發(fā)展，旅游需要產(chǎn)業(yè)支撐，旅游更能推動產(chǎn)業(yè)的升級發(fā)展，要改變景區(qū)景點內(nèi)外兩重天的局面，以旅游的行業(yè)標準進行全域打造，使得全域之內(nèi)處處皆是景，人人是旅游的建設(shè)者、參與者、推薦者。要樹立“一盤棋”思想，注重全域整體規(guī)劃的落地落實，融合項目資源，強化部門之間、鎮(zhèn)街之間、景區(qū)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合*實際精心打好“龍文化”牌、“鄉(xiāng)愁”牌、“生態(tài)”牌，唱響“原鄉(xiāng)風(fēng)情大美*”，建設(shè)國際化大都市后花園、中國鄉(xiāng)愁旅游目的地。（二）加快景區(qū)建設(shè)，推動旅游產(chǎn)業(yè)提檔升級。強化招商引資力度，推動現(xiàn)有景區(qū)提質(zhì)。圍繞*旅游發(fā)展定位，精準招商，吸引有情懷有胸懷、有實力有能力的投資者來*發(fā)展，盤活存量資源，以戰(zhàn)略眼光促進景區(qū)實質(zhì)性發(fā)展。突出重點，做出亮點，按國內(nèi)一流、具有國際影響力的標準提升一批重點景區(qū)品質(zhì)，*區(qū)政府要就安居古城建設(shè)與投資方加強溝通協(xié)調(diào)，加快安居古城5a級景區(qū)創(chuàng)建，同時，積極推進巴岳山玄天湖國際健康小鎮(zhèn)建設(shè)，打造*旅游業(yè)發(fā)展升級版。（三）推進融合發(fā)展，增加旅游產(chǎn)品供給。發(fā)揮“旅游+”綜合帶動作用，強化市場主體培育，加快旅游與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、康養(yǎng)、體育等融合發(fā)展，不斷推出新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品、新供給。一是推動“農(nóng)業(yè)+旅游”融合，打造一批具有農(nóng)耕體驗、特色采摘、康養(yǎng)度假功能的旅游名村，如黃門村這樣能在全市叫得響亮的特色小鎮(zhèn)。二是推動“商貿(mào)+旅游”“城鎮(zhèn)+旅游”融合，完善龍城天街大型商貿(mào)旅游綜合體和安居古城配套設(shè)施，打造具有特色商貿(mào)旅游業(yè)態(tài)的旅游名城。三是積極探索“教育+旅游”和紅色旅游融合，開拓“走進名校+*”旅游線路，可依托*中學(xué)和邱少云烈士紀念館，對民主路沿線建筑進行歷史風(fēng)貌恢復(fù)，對龍山、鳳山整體打造，建成集教育、紅色文化等為一體的文化旅游名街。（四）豐富文化內(nèi)涵，注重突出地方特色文化。深入挖掘文化內(nèi)涵，發(fā)掘優(yōu)秀的民風(fēng)習(xí)俗、歷史故事，民間傳說等，讓景區(qū)景點都有故事可講；以龍文化、紅色文化、名人文化為重點，將文化的元素融入城市建筑、融入景區(qū)；把城市當景區(qū)建，把鄉(xiāng)村當景點建，鼓勵鄉(xiāng)村旅游景區(qū)結(jié)合自身資源實際，做好山、水、林、田等大地景觀文章，開發(fā)特色旅游產(chǎn)品。做足國家非物質(zhì)文化*龍舞文章，學(xué)習(xí)借鑒貴州省凱里市大型苗侗風(fēng)情舞臺秀銀秀經(jīng)驗，打造一臺以龍文化為主題的綜合節(jié)目，讓游客真正感受*龍魅力。（五）完善配套建設(shè)，提升旅游業(yè)服務(wù)水平。一是完善旅游產(chǎn)業(yè)要素，促進“吃住行游購娛”一體化發(fā)展。開發(fā)*特色餐飲，爭創(chuàng)一批“*美食”“*名小吃”，引導(dǎo)品牌餐飲進駐重點景區(qū)；完善接待設(shè)施，加快培育五星級酒店及精致民宿、精品農(nóng)家樂；加快景點環(huán)線建設(shè)，提升連接a級以上景區(qū)干線公路等級，開發(fā)觀光車、觀光船、索道等線路交通觀光產(chǎn)品；鞏固現(xiàn)有龍燈、龍繡、陶瓷刀等特色文化旅游商品，開發(fā)一批讓人過目不忘、愛不釋手的旅游特色商品，布局一批旅游商品體驗店、專業(yè)購物區(qū)；開發(fā)引進游客參與性高、互動性強的娛樂項目，豐富景區(qū)旅游產(chǎn)品。二是完善配套設(shè)施建設(shè)。深化和完善景區(qū)指示牌、生態(tài)停車場、旅游廁所、游客中心、免費wifi覆蓋等硬條件。強化市場監(jiān)管，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，規(guī)范旅游市場秩序，要逐步完善智慧旅游建設(shè)，加強與攜程、途牛等旅游專業(yè)網(wǎng)站深度合作，整合旅游吃、住、行等信息和消費服務(wù)，提升服務(wù)軟環(huán)境。三是強化人才培養(yǎng)，提升服務(wù)水平。要充分利用在銅高校人才資源優(yōu)勢，積極發(fā)展旅游職業(yè)教育，培養(yǎng)旅游專業(yè)人才；加強旅游從業(yè)人員技能培訓(xùn)，全面提升旅游從業(yè)人員綜合素質(zhì)；培養(yǎng)一批綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的專業(yè)化導(dǎo)游和景區(qū)講解員。（六）進一步解放思想，創(chuàng)新發(fā)展體制機制。一是創(chuàng)新旅游企業(yè)發(fā)展機制和旅游業(yè)投資模式，完善行業(yè)協(xié)會運作機制。二是相關(guān)部門加強協(xié)作，推動土地利用規(guī)劃與全域旅游規(guī)劃銜接，破解旅游建設(shè)用地難的問題，可借鑒貴州“地堡式”用地經(jīng)驗，景區(qū)內(nèi)平層規(guī)劃開發(fā)特色民宿民居，屋頂復(fù)墾花草綠化或種植水果。三是創(chuàng)新重點旅游景點建設(shè)單位招投標模式，杜絕外行搞建設(shè)，從施工、燈飾及綠化等由一家單位完成，避免重復(fù)施工、規(guī)劃和效果不一等情況。四是創(chuàng)新高層次旅游管理者、經(jīng)營者的引進機制，加強培養(yǎng)人才力度，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。五是強化宣傳營銷。進一步探索利用新平臺新媒體進行品牌營銷，依托黃桷門生態(tài)農(nóng)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)建設(shè)，與京東集團深度合作，推進*旅游景區(qū)、旅游商品、特色美食等線上線下營銷，打響*旅游品牌。關(guān)于市學(xué)前教育立法的調(diào)研報告關(guān)于市學(xué)前教育立法的調(diào)研報告內(nèi)容摘要：學(xué)前教育地方立法是地方人大和地方政府密切關(guān)注的重點，也是改善民生的一項重要內(nèi)容。*區(qū)人大常委會通過對我市學(xué)前教育立法的專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在價值界定不清晰、立法滯后、層級過低等困境。通過借鑒國內(nèi)外學(xué)前教育地方立法的經(jīng)驗，明確學(xué)前教育準公共產(chǎn)品屬性，探究地方立法的價值選擇，明晰立法要解決的重點問題，厘定各主體間的權(quán)利義務(wù)邊界，對解決我市學(xué)前教育面臨的“入園難、入園貴、入園不放心”等難題具有重要現(xiàn)實意義。黨的十九大提出滿足人民對美好生活的向往是我們的奮斗目標，學(xué)前教育作為終身教育的開端，目前普遍面臨“入園難、入園貴、入園不放心”三大痛點難題。因此明確學(xué)前教育的公益屬性和法律地位，厘定相關(guān)主體間的權(quán)利義務(wù)邊界，用法治保障和規(guī)范兒童受教育權(quán)，我市學(xué)前教育立法迫在眉睫。一、我市學(xué)前教育立法的必要性和緊迫性我市學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展的迫切需要。截至2017年底，我市共有各級各類幼兒園7490所，在園幼兒95.9萬人，學(xué)前三年毛入園率提高到84.4%；全市普惠園達5846所，比2011年增加4782所；其中公辦園3122所，普惠性民辦園2724所。普惠園在園幼兒73.1萬人，普惠率提高到76%，比2011年增加31%。我市學(xué)前教育規(guī)模、幼兒園數(shù)量等都有很大增長，但幼兒園發(fā)展水平參差不齊，某些民辦幼兒園亂收費，幼兒教師師資力量無保障等問題依然突出。要解決這些長期困擾我市學(xué)前教育發(fā)展的問題，需要制定專門的地方法規(guī)，明確各級政府的責任和義務(wù)，明確學(xué)前教育的管理體制和投入機制，明確幼兒教師的權(quán)利，以確保學(xué)前教育發(fā)展有法可依，有章可循。（二）完善我市地方性教育法規(guī)體系的需要?！耙婪▓?zhí)教、依法治教”是保證教育沿著正確軌道發(fā)展的最有力保障。目前，在專門的、獨立的、全國性的立法文件缺位的情境下，學(xué)前教育的法律地位急需地方性法規(guī)予以確定，政府的職責、幼兒園、幼兒教師的權(quán)利義務(wù)等，也急需這樣一部法律來明確。只有這樣才能實現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展的有法可依，從而實現(xiàn)依法治教。學(xué)前教育地方立法也是當今形勢走向，江蘇、上海、北京、云南等23個兄弟省市出臺了89部學(xué)前教育地方性法規(guī)規(guī)章，也極大促進了當?shù)貙W(xué)前教育的發(fā)展。反觀*，學(xué)前教育則主要靠市政府指導(dǎo)意見、市教委指導(dǎo)政策等規(guī)范性文件予以引導(dǎo)規(guī)范，學(xué)前教育地方法律體系極其不完善，對學(xué)前教育發(fā)展的價值引導(dǎo)和約束規(guī)范作用也有限。（三）滿足群眾對普惠學(xué)前教育的現(xiàn)實訴求。我市學(xué)前教育雖然取得一定成績，仍然存在許多問題，學(xué)前教育供給的規(guī)模與質(zhì)量已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需要，實際的教育資源供給，特別是普惠的、具有較高質(zhì)量的教育資源不足與百姓對入園的需求之間形成較大的剪刀差。集中變現(xiàn)為“入園難、入園貴、入園不放心”。一是優(yōu)質(zhì)普惠園“一位難求”，“入園難”問題突出。以*區(qū)為例，150所幼兒園中公辦園僅有24所，占16%。問卷調(diào)查顯示，有79%的家長愿意選擇公辦園，公辦園數(shù)量嚴重不足導(dǎo)致“入公辦園難”現(xiàn)象明顯。二是部分區(qū)域非普惠性民辦園較為集中，“入園貴”問題突出。比如，*區(qū)公辦和民辦普惠幼兒園保教費收費標準每人每月為400600元，民辦非普惠幼兒園每人每月收費為4005990元，其中：20002999元14所，30003999元1所，40004999元1所，50005999元1所，2000元以上占總數(shù)11.3%。三是部分幼兒園辦園質(zhì)量、安全、膳食營養(yǎng)、幼師虐童等“入園不放心”問題客觀存在。十九大提出滿足人民對美好生活的向往是我們的奮斗目標，如何積極回應(yīng)并滿足群眾就近、上普惠性園、上好園的訴求，民有所呼，立法上就要有所應(yīng)。二、學(xué)前教育性質(zhì)界定和立法價值選擇學(xué)前教育立法本質(zhì)是制定公正政策。美國的伍德羅威爾遜認為“政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”；戴維伊斯頓認為“政策是對全社會的價值做權(quán)威性的分配”；陳慶云則以利益概念為核心來界定，認為“公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準則”。學(xué)前教育法規(guī)的制定、出臺以及實施，都需要根據(jù)現(xiàn)實需求來確定，并且要符合當今的價值取向和觀念。（一）學(xué)前教育是準公共產(chǎn)品和服務(wù)。從整體上而言，教育是一種公共產(chǎn)品，具有一定的非排他性和不充分的非競爭性，以體現(xiàn)公益性為核心。學(xué)界關(guān)于學(xué)前教育的準公共性與純公共性問題存在爭議，如龐麗娟認為“學(xué)前教育是公共產(chǎn)品屬性趨強的準公共產(chǎn)品”，而周桂勛認為“國家應(yīng)該從人才發(fā)展戰(zhàn)略和科教興國戰(zhàn)略抉擇的角度把學(xué)前教育納入國家財政支持的純公共產(chǎn)品的門類”。筆者認為，學(xué)前教育具有顯著的公共性，但當前社會經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了學(xué)前教育尚不可能完全符合純公共產(chǎn)品的標準，把學(xué)前教育界定為準公共產(chǎn)品比較符合實際，它的利益主體包括政府、社會和公眾，屬于“社會公益事業(yè)”范疇。（二）公共性是教育立法基本價值取向。公共性作為現(xiàn)代教育的基本特性，是教育立法的基本價值取向。學(xué)前教育的公共性主要體現(xiàn)在以下兩方面：第一，學(xué)前教育是公眾的普遍需求。首先，就其受眾而言，學(xué)前教育是面向全體適齡兒童的非選拔性教育，是終身教育的基礎(chǔ)。其次，就其受益者而言，學(xué)前教育具有顯著的公益性。2006 年薩爾哈特博士（lawrence j. schweinhart，ph.d.）等人進行的高瞻佩里幼兒園研究（the high/scope perrypreschool study）表明：“對學(xué)前教育每投入 1美元可在三十多年后獲得16.14 美元總收益，每個參與者獲得 3.24美元，社會獲得近13 美元。社會收益中的 88%源于司法成本節(jié)省，4%源于補償教育費用節(jié)省，7源于高收入而增加的稅收，1源于社會福利費用節(jié)省。2000年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主詹姆斯.赫克曼（james j. heckman）曾指出，“在對所有教育階段投入中，只有對學(xué)前教育和小學(xué)低年級的投入所產(chǎn)生的回報超過了成本。”學(xué)前教育顯著的公共性，決定了不論以何種形式，國家都負有對公民基本學(xué)前教育需求予以保證的責任。公共性作為最基本的學(xué)前教育特性，是規(guī)范學(xué)前教育行為合理性基礎(chǔ)的主要來源，構(gòu)成了學(xué)前教育立法的基本價值取向。（三）公平性是學(xué)前教育立法根本價值取向。美國著名教育家賀拉斯曼強調(diào)說“教育是實現(xiàn)人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類發(fā)明都要大得多?！弊鳛橐环N基本的人權(quán)，受教育是改變個人生活境遇的可行手段，與此同時社會公平也得到了促進。教育公平是人發(fā)展的起點公平，是社會公平的重要組成，沒有教育公平就實現(xiàn)不了社會公平。教育公平是世界各國教育政策的基本出發(fā)點，不僅因為接受教育已經(jīng)成為現(xiàn)代社會公民的基本人權(quán)，而且教育還能夠顯著地改善人的生存狀態(tài)，增進社會公平，歷來被看作是人們發(fā)展提高、縮小社會差別的重要手段，被視為實現(xiàn)社會平等“最偉大的工具”。學(xué)前教育作為教育事業(yè)整體的開端，公平性是其具有的應(yīng)然價值，學(xué)前教育立法應(yīng)遵循教育立法的根本價值取向。三、我市學(xué)前教育立法現(xiàn)狀及存在問題法規(guī)缺位也成為我市學(xué)前教育發(fā)展的“制度瓶頸”，呼吁出臺一部專門針對我市學(xué)前教育地方法規(guī)的聲音一直沒有停息，尤其是每年兩會期間，但凡涉及學(xué)前教育的話題往往成為代表委員和媒體關(guān)注的“爆款”。（一）對學(xué)前教育價值認識不清晰公益屬性凸顯不足。我市乃至我國學(xué)前教育發(fā)展的困境在于學(xué)前教育的法律地位不明確，對其價值認識不清晰，沒有立法明確其公益屬性，過度“市場化”不可避免的出現(xiàn)一系列問題：一是導(dǎo)致學(xué)前教育的公益性和教育性喪失，民辦園在園所數(shù)量上已經(jīng)成為學(xué)前教育的主體，部分民辦園多以營利為目的，追求投資效益最大化，缺乏相應(yīng)的市場規(guī)范和政府的有力監(jiān)管，過度依賴市場的自發(fā)性，出現(xiàn)了大量的“貴族園”“天價園”。二是過度市場化致使學(xué)前教育公平問題凸顯，資本的逐利使經(jīng)濟層面處于劣勢地位的群體更可能面臨失去學(xué)前教育機會的困境。三是引起學(xué)前教育質(zhì)量下滑。經(jīng)濟投入總量嚴重不足，導(dǎo)致學(xué)前教育服務(wù)供給不足的“賣方市場”現(xiàn)象，往往違背幼兒身心發(fā)展規(guī)律和學(xué)習(xí)特點，“小學(xué)化”傾向十分嚴重。師幼比失調(diào)，嚴重影響幼兒教育質(zhì)量?！昂趹魣@”大量出現(xiàn)，幼兒教育質(zhì)量堪憂。（二）我市學(xué)前教育立法嚴重滯后不能滿足現(xiàn)實需求。我市學(xué)前教育地方立法較滯后，立法進程較緩慢，雖然依據(jù)國家層面相關(guān)法規(guī)，如1989 年幼兒園管理條例、1996年幼兒園工作規(guī)程、2006年中小學(xué)幼兒園安全管理辦法，先后制定了部分地方教育政策（如表1所示），包括了幼兒園登記管理、保護幼兒權(quán)益、幼教培養(yǎng)等內(nèi)容，在特定時期促進了我市學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。但隨著社會轉(zhuǎn)型，我市教育領(lǐng)域同樣產(chǎn)生了“大量平等主體間的橫向型教育法律關(guān)系和縱向型教育行政關(guān)系并存的新格局?！毙滦蝿菹卤厝划a(chǎn)生新問題、新需要，如新時期財政投入、學(xué)前教育機構(gòu)的設(shè)置和市場準入制度等問題，而現(xiàn)有的學(xué)前教育相關(guān)規(guī)定無法解答這些問題，難以滿足學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的新需要。再者，我市重要的政策性文件對學(xué)前教育的政策論述比較分散，沒有形成系統(tǒng)、規(guī)范的制度體系。可以說，立法的滯后是造成我市學(xué)前教育發(fā)展困難的主要原因之一。（三）我市學(xué)前教育立法層級過低、法律規(guī)范效力較弱 。根據(jù)我國憲法和立法法規(guī)定，教育法規(guī)體系縱向分為七個層級：憲法中關(guān)于教育的條款、教育基本法、單行教育法、教育行政法、教育行政規(guī)章、地方性教育法規(guī)和地方政府和部門規(guī)章等形式，其中最后兩項是地方立法的主要表現(xiàn)形式。縱觀我市學(xué)前教育相關(guān)規(guī)范性文件，尚沒有市人大或市政府制定的全面規(guī)范我市學(xué)前教育的地方性法規(guī)或規(guī)章，幾乎都是市政府“指導(dǎo)意見”或者市教委“部門意見”，都屬于地方性政策文件。教育政策與教育法規(guī)的區(qū)別除了制定程序上不如后者嚴格外，執(zhí)行方式主要是“依靠行政力量或黨的紀律，運用號召、宣傳、教育、解釋、動員等方式貫徹落實”，沒有法律上的強制性保障。允許執(zhí)行者在解決實際問題時采取相對靈活方式，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中偏離制定初衷，不能有效地協(xié)調(diào)各方面的法律關(guān)系以及規(guī)范各主體的行為。四、我市學(xué)前教育地方立法的重點一定意義上說，普及學(xué)前教育是一個世界性課題，學(xué)前教育立法本質(zhì)是制定公正政策。在國家層面學(xué)前教育法尚未出臺之際，針對我市學(xué)前教育立法現(xiàn)狀和問題，我市人大以及政府依照教育法、幼兒園管理條例等法律、法規(guī)制定學(xué)前教育地方性法規(guī)、規(guī)章，對學(xué)前教育的基本事項做出法律規(guī)定，多方利益主體的地位、權(quán)利、義務(wù)及其相互之間的關(guān)系與利益分配格局作出明確規(guī)定，為學(xué)前教育發(fā)展和改革提供統(tǒng)一、權(quán)威、剛性的價值引導(dǎo)與規(guī)范，也凸顯了我市人大以及政府對學(xué)前教育發(fā)展的重視。（一）明確凸顯學(xué)前教育的公益屬性和法律地位。第一，堅持學(xué)前教育的公益性質(zhì)。借鑒其他國家和兄弟省市做法，明確學(xué)前教育準公公產(chǎn)品的屬性，將其定性為公益性事業(yè)納入社會公共服務(wù)體系，樹立學(xué)前教育辦學(xué)公益性、普及性的指導(dǎo)思想，改變學(xué)前教育過度“市場化”傾向。我們不能簡單地認為，公益物品由政府提供，而私人物品由市場提供。政府的基本職能是提供公益物品，但公益物品并不必然要由政府來提供。政府的作用可以較好地保障學(xué)前教育事業(yè)的公共屬性，對其發(fā)展做出引導(dǎo)和規(guī)范，促進學(xué)前教育公平。第二，明確學(xué)前教育的重要地位。它是國家基礎(chǔ)教育、國民教育體系的重要組成部分，屬于“準義務(wù)教育”，學(xué)前教育法應(yīng)維護基本的教育公平，對促進國民素質(zhì)整體提高、社會公平、脫貧攻堅等均具有基礎(chǔ)性、全局