反貧困的法律途徑.doc

反貧困的法律途徑喪江渝埴反貧困的法律途徑劉廷華(宜賓學(xué)院政府管理學(xué)院644000)政治與公共管理作者簡介P,J廷華,法學(xué)博士,宜賓學(xué)院政府管理學(xué)院講師.摘要貧困不僅是收入低下,更是能力遭到剝奪.造成貧困的原因很多,包括窮人自身的缺陷,貧窮的惡性循環(huán)和社會資本不足等方面.研究表明,法律路徑對于反貧困具有重要作用.具體而言,可以采取的措施有:立法完善社會保障,利用財政扶貧,加強自然資源和環(huán)境保護,促進資本積累等.關(guān)鍵詞貧困;原因;法律途徑中圖分類號D922文獻標識碼】ADOI:10.3969/j.issn.1005.3980.2011.05.012文章編號1005-3980(2011)05006304一,貧困的本質(zhì)貧困是個內(nèi)涵十分廣泛的范疇,人們對貧困問題的認識在不同的歷史時期存在巨大的差別,從最早的收入貧困到而今的文化貧困等概念的提出,足以說明這認識的演變過程.20世紀80年代以前的學(xué)者和權(quán)威機構(gòu)受到了英國經(jīng)濟學(xué)家朗特里的影響,一般都是從物質(zhì)層面來理解貧困的.朗特里定義的貧困是:總收入水平不足以獲得僅僅維持身體正常功能所需的最低生活必需品,包括食品,房租和其他項目等.J此后,由朗特里提出的與生存的需要相聯(lián)系的貧困思想迅速在學(xué)界占據(jù)了主流地位,很多學(xué)者都是用家庭收入或支出來度量貧困的.例如,湯森認為,所謂貧困,是指所有居民中那些缺乏獲得各種食物,參加社會活動和最起碼的生活和社交條件的資源的個人,家庭和群體.閉奧本海默認為,貧困是指物質(zhì)上,社會E的和隋感上的匱乏,它意味著在物質(zhì),保暖和衣著方面開支要少于平均水平.世界銀行在1980年世界發(fā)展報告中指出:貧困是指當某些人,某些家庭或某些群體沒有足夠的資源去獲取他們在那個社會公認的,一般都能享受到的飲食,生活條件,舒適和參加某些活動的機會.吲E述定義的貧困涉及的主要是經(jīng)濟范疇,側(cè)重的是收收稿日期:20l1816入和消費水平.但是完全循著這種思路并不能對貧困問題的原因給出合理的解釋,據(jù)IH十的解決貧困問題的各種戰(zhàn)略也并沒有收到預(yù)期的效果.于是,很多學(xué)者對貧困概念進行了拓展.其中最有影響力的是阿瑪?shù)賮?森,他認為貧困不僅僅是收入的低下,更是自旨力遭到剝奪.對基本能力的剝奪表現(xiàn)為過早死亡,嚴重的營養(yǎng)不良,慢性流行病,大量的文盲以及其他方面的失敗.影響能力剝奪的因素包括收人水平,公共政策,社會制度的安排,經(jīng)濟的不平等(區(qū)別于收入的不平等,還包括了失業(yè),缺乏醫(yī)療教育條件等內(nèi)容)和民主的程度等.圈受此影響,世界銀行1990年世界發(fā)展報告重新定義了貧困,認為貧困是指缺少達到最低生活水準的能力.衡量生活水準不僅要考慮家庭的收入和人均支出,還要考慮那些屬于社會福利的內(nèi)容,如醫(yī)療衛(wèi)生,預(yù)期壽命,識字能力以及公共貨物或共同財產(chǎn)資源的獲得隋況,并用營養(yǎng),預(yù)期壽命,5歲以下兒童死亡率及入學(xué)率等指標,作為對以消費為基礎(chǔ)衡量貧困的補充.吼世界銀行(2000/2001年世界發(fā)展報告則進一步拓寬了貧困的內(nèi)涵,認為窮人生活在沒有最基本的行動與選擇的自由的境況中,通常f電f門缺少必要的食品和住房,教育和醫(yī)療,以便使他們能過匕所有人都向往的那種生活.面寸疾病,經(jīng)濟混亂和自然災(zāi)害,f電f門十分脆弱.同時f電f經(jīng)常遭受國家和社會的不公正對待,在涉及63政治與公共管理決定f電f門生活的重大問題匕無發(fā)言權(quán).因而貧困就是指沒有權(quán)力,沒有發(fā)言權(quán),脆弱性和恐瞑感.二,貧困的原因f_一1窮人自身的局限對于貧困個體而言,在很多時候是由于自身的局限造成的,表現(xiàn)在三個方面:第一,身體素質(zhì)較差.由于遺傳,疾病,營養(yǎng)不良等原因,窮人的身體素質(zhì)普遍較差,使得f電f1不能夠保證有足夠的精力投入生產(chǎn),從而掙得較少的收入,或者在市場競爭中處于劣勢.第二,文化素質(zhì)較差.由于不重視人力資本投資,窮人的文化素質(zhì)普通偏低,很多窮人甚至未能完成小學(xué)階段的教育.這使得f電f門只能進入初級勞動力市場事體力勞動,影響到f電f1獲得就業(yè)機會和掙得收入的能力,同時也影響到f接受和應(yīng)用新技術(shù)的能力.而且,大多數(shù)窮人缺乏理財能力,不能合理管理自己的資產(chǎn),使其保值增值.部分窮人甚至肆意揮霍自己少得可冷的財產(chǎn),完全沒有資本積累的意識.第三,思想素質(zhì)較差.他們膽自卑,害怕承擔投資風(fēng)險;害怕社會變革,不敢面對市場競爭.而且大多受到生活圈子的局限,目光短淺,保守懶散,缺乏進取心.此外,很多窮人受傳統(tǒng)觀念影響較深,生育有多個孩子,負擔極重.(二1貧窮的惡看環(huán)杰米遜?哈里認為貧困會孕育貧困,即現(xiàn)時的貧困將導(dǎo)致健康惡化,失業(yè),不良居住環(huán)境等悲慘狀況的產(chǎn)生,這些不利的狀況會不斷累積循環(huán),進一步惡化窮人的未來處境,形成貧困的惡I生循環(huán).囡哈林頓也認為窮人巨瞰地區(qū),因衛(wèi)生條件,醫(yī)療設(shè)施較差,再加上營養(yǎng)不良,所以較一般更容易生病,生病的時間也較長.如此也就更容易失去工作與薪水,不能有穩(wěn)定的工作.而這又會導(dǎo)致他們無能力去支付好的住宅,營養(yǎng)的飲食及詢醫(yī)問藥等所需的費用.從而形成周而復(fù)始,愈陷愈深的窘困的惡性循環(huán).凹事實上,窮人即使具有良好的身體素質(zhì)也難以逃避貧困的惡l生=循環(huán).個人資源決定了一個人在因社會交往而發(fā)生的社會交換中給他,提供回報的能力.這就意味著個人擁有的資源越多,他就越有能力為他人提供回報,因此他通過社會網(wǎng)絡(luò)攝取他人資源的能力也越強.人掌握的社會資源非常有限,這決定著f電f門獲取社會資源的能力也非常有限,無法擺脫惡陛循環(huán).此外,劉易斯從文化角度論證了貧困的惡I生循環(huán).貧困文化是窮人解決日常生活問題的方法,它提供無法達到主流規(guī)范要求的人們適應(yīng)惡劣環(huán)境或當作自我安慰與防衛(wèi)的機制.窮人由于長期生活在貧困之中,結(jié)果形成了套固定的生活方式,行為規(guī)范和價值64袁凈;備哇2011.5期總第110期觀念,即貧困亞文化,貧困文化一旦形成,就會有自我延續(xù)的傾向,即亞文化所蘊涵的價值,態(tài)度與行為模式,將通過家庭機制傳送給居于窮人區(qū)的兒童,使得他們在心理上很難接受外部的發(fā)展條件與機會,而陷入貧困處境代代相傳的窘局.(三)遭受剝奪貧困有時是不正當?shù)匦惺够蛘咝惺沽瞬徽數(shù)纳鐣a(chǎn)品分配權(quán)造成的.社會產(chǎn)品分配權(quán),是指包括國家,集體,企業(yè)和個人等在內(nèi)的特定主體按照一定的法律原則,制度和方法對可供分配的社會產(chǎn)品進行劃分和配給的權(quán)利和權(quán)力的總和,構(gòu)成社會分配法律制度的核心內(nèi)容.根據(jù)經(jīng)濟基礎(chǔ)決定匕層建筑的原理,在不同的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平條件下,必然有著不同的經(jīng)濟體制.這決定著不同主體所享有的分配權(quán)存在明顯差異,社會產(chǎn)品在人民群眾中的分配也會表現(xiàn)出不均衡的特征.如果部分分配到的財富過少,就可能出現(xiàn)貧困現(xiàn)象.在建國初實行的中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下,國家壟斷了社會產(chǎn)品分配權(quán).為了積累建設(shè)資金,國家將創(chuàng)造出的財富大多投人了再生產(chǎn)而沒有分配給人民群眾,造成建國后幾十年來普遍貧窮的局面.實行市場經(jīng)濟體制后,國家的分配權(quán)有所削弱,但是與此相伴的卻是企業(yè)主的分配權(quán)得到加強.結(jié)果,企業(yè)主的剝奪代替了國家的剝奪,依然造成一部分人的貧困.此外,建國以來,我國實行了城鄉(xiāng)分治的制度.為了籌集工業(yè)建設(shè)和發(fā)展資金,采取了以農(nóng)補工的戰(zhàn)略,工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差等措施一直執(zhí)行,從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中榨取了大量資金,這實質(zhì)上是對農(nóng)民的剝奪,這和國外對農(nóng)業(yè)提供補貼的做法是大相徑庭的.除了這種對農(nóng)民進行直接剝削的做法外,政府還在社會保障制度等方面對農(nóng)民進行歧視,迄今為止,農(nóng)民在生育,養(yǎng)老,醫(yī)療,失業(yè)等保障制度方面所享受的待遇還是遠遠低于城市人口,這進一步加劇了農(nóng)村人口的貧困問題.另一方面,我國還推行了不均衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,由于在政策,區(qū)位優(yōu)勢等方面不及東部地區(qū),西部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展過程中遠遠落后于東部地區(qū),導(dǎo)致我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和收入水平自東向西由高到低的現(xiàn)實狀況,西部地區(qū)尤其是農(nóng)村存在大量貧困人口.(四,肚會資本不足社會資本的分布是不均等的,具有非均衡眭特征,即社會資本在不同時間,空間,位置上的存量不同,使得處于不同社會位置的人的社會資本擁有量有著顯著的差異性,從而使其社會行動所受到的制約不同.社會成員獲取社會資源機會的多少與社會行動者在際關(guān)系結(jié)構(gòu)中所處的位置呈高度相關(guān)關(guān)系,越是居于人際關(guān)系結(jié)構(gòu)的核心或上層,社會行動者獲取社會資源的機會就越多,反之,則蕓淪墟2011.5期總第110期越少.同樣,人們的社會地位對其獲取社會資源的能力也有重要影響.社會地位較高的個人或群體容易占有更多的社會資源,而社會地位較低的群體則占有少量資源甚至缺少社會資源.社會資源擁有量的高低,對于人們的個人發(fā)展和獲取財富的能力等方面都有極其重要的影響.窮人擁有的社會資本十分有限,難以獲取更多的資源.例如,在政策制定過程中窮人往往沒有自己的代言人,失去了表達權(quán)力的途徑,使得政府在利用公共權(quán)力或者在分配公共財富的過程中很少考慮窮人.由于社會資本的匱乏,人們很難獲得自身發(fā)展所需要的社會資源,無可避免地陷入貧困三,反貧困的法律途徑(一)救濟1,完善社會保障制度.第一,完善養(yǎng)老保險制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度.養(yǎng)老保險制度是改變傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老模式的最好舉措,能有效地改變老年人因年老無收人來源陷入貧困的窘境.在廣大農(nóng)村,農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積骸生不高,對養(yǎng)老保險的認識還有待深化.可以將養(yǎng)老保險和計劃生育聯(lián)系起來,加強和完善現(xiàn)今執(zhí)行的農(nóng)村計生養(yǎng)老政策.第二,鞏固醫(yī)療保障制度尤其是新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度充分考慮農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展睛況和農(nóng)民的承受能力,在籌資方式上實行個人,集體和政府共同出資,增加了政府投入.這能夠有效地提高農(nóng)民獲得醫(yī)療服務(wù)的機會,緩解窮人由于生病無錢醫(yī)治而陷于貧困的惡性循環(huán)的問題.第三,建立農(nóng)村最低生活保障制度.我國城市人口的最低生活保障制度已實施多年,取得了很好的社會效果.但個別貧困農(nóng)村,由于特殊的自然條件和生態(tài)環(huán)境,部分農(nóng)民的溫飽問題難以得到徹底的解決.為了保障農(nóng)民的基本生活,應(yīng)該建立農(nóng)村最低生活保障制度.第四,建立社會互助制度.社會互助制度是在政府倡導(dǎo)和組織下,社會團體和社會成員自愿參與的扶貧濟困活動.中華民族歷來都有扶貧幫困,互助互濟的傳統(tǒng)美德,在新形勢,可以藉此建立和完善社會互助制度,采取城市向農(nóng)村,富裕地區(qū)向貧困地區(qū)捐贈現(xiàn)金等形式開展扶貧濟困活動.2,利用財政法扶貧.財政是政府通過其收支活動范圍的劃定對權(quán)力資源在政治,經(jīng)濟兩大領(lǐng)域及各領(lǐng)域不同主體之間的分配.在利用財政機制扶貧時需要從幾./卜方面著手:第一,改革轉(zhuǎn)移支付制度,增加扶貧的財政投入.轉(zhuǎn)移支付是政府之間為解決財政失衡而j禹過一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財政資金的活動,它是消除市場經(jīng)濟的外部效應(yīng)的政治與公共管理一種有效途徑.對于消除貧困,轉(zhuǎn)移支付主要包括三個重點:向西部轉(zhuǎn)移,向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和向貧困人口轉(zhuǎn)移.第二,改革政府采購制度,支持貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展.政府采購指各級國家機關(guān),事業(yè)單位和團體組織使用財政f生資金購買依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物,工程和服務(wù)的行為.在此過程中,政府會花費大量的資源.因此,可以利用政府采購來帶動貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,從而幫助貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展.第三,改革稅法.稅法是處理社會產(chǎn)品分配權(quán)在國家,企業(yè)和個人間的分配及國家社會產(chǎn)品分配權(quán)的取得,行使及有效保障的法律法規(guī),是強化國家把職能和矯正分配不公和扶貧濟困的有力制度保障.可以針對窮人實行稅收減免,降低其經(jīng)濟負擔.實行累進制的個所得稅,減!個人收人之間的差距.甚至實行負所得稅制,即對無所得或只有一定限度以下所得者,實行逆向所得給付的制度.開征財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅,進一步調(diào)整個人收入之間的差距,避免貧困的惡行循環(huán).同時,為了加強此制度的效果,實行納稅人最低生活品免課稅原則,例如對于維持生活所必需的住房和用品排除在稅收強制執(zhí)行措施和稅收保全措施之外.而對于遺產(chǎn)稅則實行很高的稅制,減少人們在起點上的不平等.(二)預(yù)防l,加強對政府行為的規(guī)制.根據(jù)公共選擇學(xué)派的觀,政府和其他經(jīng)濟主體一樣,也是理生的經(jīng)濟人,其行為的目的是會為了自身利益的最大化而不是理想狀況下的公共利益最大化.而且,在更多的時候,不少人還會利用公共權(quán)力進行尋租.尋租是人們憑借政府保護而進行的尋求財富轉(zhuǎn)移而造成的資源浪費活動,也被稱為直接的非生產(chǎn)I生尋利活動.這種活動能夠產(chǎn)生金錢收益,但不會生產(chǎn)產(chǎn)品與勞務(wù),不會導(dǎo)致社會總效用的增加.相反,尋租會造成資源的浪費,社會財富減少,敗壞社會風(fēng)氣等一系列不良危害,更嚴重的是尋租行為可能導(dǎo)致社會資源向一少部分人的不正當?shù)霓D(zhuǎn)移,引起其他的貧困.因此,為了控制以尋租為主的腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延引起的貧困,應(yīng)該對政府的公共權(quán)力進行規(guī)制.這不僅表現(xiàn)在對公共權(quán)力的分配和制衡方面的規(guī)制,將政府公共權(quán)力限制在盡可能小的范圍.而目在政府運用公共權(quán)力的程序方面也要進行規(guī)制,從公共權(quán)力的使用過程中防I匕權(quán)力的濫用,從而防止由于政府在公共資源的分配=過程中的不公平引起的貧困.2,加強自然資源和環(huán)境保護.美國經(jīng)濟學(xué)家邁克爾?P?托達羅認為:極度的炎熱和潮濕也會導(dǎo)致某些作物較低的生產(chǎn)率,抑制了再生樹木的成長和動物的健康.最后,也l:是最重要的一點是,極度的炎熱和潮濕不僅使勞動者感到不舒服,而且也能使他們的健康狀況下降,減低f門65政治與公共管理從事緊張的體力勞動的欲望,目.會普遍降低他們的勞動生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)效率.這表明自然環(huán)境和貧困現(xiàn)象之間也有一定的聯(lián)系.事實上,在大量貧困人口聚集的地區(qū),時常伴隨水土流失,耕地荒漠化,空氣的嚴重污染以及干旱和洪澇災(zāi)害等惡劣的自然現(xiàn)象.更為嚴重的是,環(huán)境破壞與貧困之間存在著一種惡性循環(huán).在大量貧困地區(qū),人們?yōu)榱搜矍袄鎭y采濫伐,自然資源被嚴重破壞,在獲取了短暫的經(jīng)濟收益唇,貧困人口卻并沒有因此而脫貧致富.在環(huán)境被破壞后,貧困人口的人居環(huán)境更加惡劣,而且對子孫后代的生存發(fā)展權(quán)利造成極大的破壞.因此,我們必須通過法律的途徑來改變現(xiàn)狀.筆者認為,自然資源法和環(huán)境保護法通過對自然環(huán)境和資源的保護,可以間接地減輕貧困和減少災(zāi)難,實現(xiàn)類社會的可持續(xù)發(fā)展.(三)脫貧1,利用金融法促進資本積累.資本稀缺是經(jīng)濟發(fā)展的阻滯或約束條件,是導(dǎo)致貧困的重要成因.而要擺脫貧困,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展,必須積累大量物質(zhì)資本.但是,對于貧困地區(qū)和貧困個體,資本歷來都是一種稀缺的資源.救助j生扶貧和開發(fā)l生扶貧相結(jié)合,并以開發(fā)眭扶貧為重是我國扶貧工作所采取的基本戰(zhàn)略.開發(fā)陛扶貧的實質(zhì)是以經(jīng)濟建設(shè)為中心,幫助貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟.通過金融政策刺激大規(guī)模的物質(zhì)資本投資,幫助貧困地區(qū)形成強有力的發(fā)展極和增長點,通過發(fā)展極或增長的極化和擴散效應(yīng)帶動周邊不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,并以經(jīng)濟增長方式促進不發(fā)達地區(qū)的貧困人口自上而下地分享經(jīng)濟增長的成果,以緩解區(qū)域陛的貧困狀況.同時,大力發(fā)展小額信貸制度,幫助貧困個體得到足夠的建設(shè)資本,促進貧困人口的經(jīng)營活動,以幫助貧困人口提高擺脫貧困的能力.2,促進教育培訓(xùn).經(jīng)濟學(xué)家現(xiàn)已普遍認可人力資本對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用,而人力資本的投資途徑常常表現(xiàn)為教育培訓(xùn),醫(yī)l序保健和社會遷移等方面,其中,教育和培訓(xùn)被認為是最重要的人力資本投資手段.美國學(xué)者舒爾茨強調(diào),教育不是一種消費活動,相反,它是政府和私人有意識的生產(chǎn)f生投資,為的是獲得一種具有生產(chǎn)能力的潛力,它蘊藏在人體內(nèi),會在將來作出貢獻.鄹為了防止貧困文化的代際傳遞,可以通過教育改變個人在社會中所處地位.人們在接受教育階段昕取得的教育地位影響到未來的職業(yè)地位及其他社會經(jīng)濟地位,即教育地位獲得影響或決定以后的社會經(jīng)濟地位狀況第仰.因為通過接受教育所獲取的知識和技能,能夠使貧困者在就業(yè)中占有優(yōu)勢,從而提高貧困者自己和整個家庭的收入.因此,政府在反貧困的過程中,首要的就是保證費困者受彩育的權(quán)利,袁凈渣幢2011.5期總第110期通過教育公平促進機會公平,最終實現(xiàn)整個社會的公平.為此,應(yīng)通過立法,保證教育培訓(xùn)經(jīng)費的投入,通過助學(xué)金,獎學(xué)金,貸學(xué)金等制度來鼓勵學(xué)生接受教育,完成學(xué)業(yè);要求各級政府應(yīng)保障學(xué)齡兒童及青少年接受義務(wù)教育,積極幫助失學(xué)兒童復(fù)學(xué).盡可能拓寬免費教育的范圍,增加貧困人口利用教育資源的機會.參考文獻】1郭熙慷羅知.論貧困概念的演進叨.江西社會科學(xué),2005(11)f2Townsend.Povertyinthekingdom:asurveyoftheHouseholdResourceandLivingstandardM.AllenLaneandnBooks,1979.3Oppenheim.Povert