淺析區(qū)域一體化法律治理的三種模式.doc

淺析區(qū)域一體化法律治理的三種模式 朱最新?；痦椖浚罕疚臑楸本┐髮W(xué)軟法研究中心重點課題“跨行政區(qū)域的軟法之治”和廣東外語外貿(mào)大學(xué)人文社會科學(xué)重點研究基地招標(biāo)項目“跨行政區(qū)域治理的若干法律問題研究”的階段性成果。作者簡介 朱最新（1968），男，江西安福人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。內(nèi)容摘要：區(qū)域一體化法律治理的模式問題是區(qū)域一體化法治研究的重要課題。硬法治理是美國州際合作的制度基礎(chǔ)，軟法治理是粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化的次優(yōu)選擇，混合治理則是歐洲一體化的法律保證。不同區(qū)域選擇不同法律治理模式，意味著區(qū)域一體化沒有統(tǒng)一的法律治理模式。各地區(qū)域一體化法律治理應(yīng)該在遵循合法、平等互利、公開參與的基本原則基礎(chǔ)上，從區(qū)域?qū)嶋H情況和實際需要出發(fā)，選擇適合本區(qū)域區(qū)情的法律治理模式。關(guān)鍵詞： 區(qū)域一體化 硬法治理模式 軟法治理模式 混合治理模式一、引 言20世紀(jì)以來，人類社會發(fā)生著巨大的變化：伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化而來的區(qū)域一體化正處于不斷發(fā)展之中；伴隨著西方福利國家公共管理危機(jī)和公民社會的不斷發(fā)育以及非政府組織迅速成長而出現(xiàn)的公共治理正推動著社會治道的變革。同時，現(xiàn)代社會是一個法治社會。法律是社會治理的主要手段。美國法學(xué)家龐德曾指出：“在一個發(fā)達(dá)社會中，法就是社會控制的最終有效工具?！?【美】龐德，沈宗靈、董世忠譯：通過法律的社會控制、法律的任務(wù)，北京：商務(wù)印書館1984年版，第89頁。因此，區(qū)域一體化的公共治理在一定意義上就是一種法律治理。在這樣的歷史背景下，研討處于兩大巨變交融之處的區(qū)域一體化法律治理的模式問題無疑具有重要的理論與現(xiàn)實意義。在正式討論區(qū)域一體化法律治理模式之前，有必要交代三個概念：法、硬法、軟法。眾所周知，人類因群而生存。而群的存在必然要以公共權(quán)力相伴隨。法律作為社會控制的手段必然是由公共權(quán)力制定或認(rèn)可，并用公共權(quán)力來維護(hù)的。 參見馬克思恩格斯選集第2卷，北京：人民出版社1972年版，第539頁。而“公共權(quán)力是一個權(quán)力體系，主要包括社會自治權(quán)和國家權(quán)力兩部分”， 朱最新：憲政視域下的行政權(quán)研究，湖北人民出版社2006年版，第14頁。即公權(quán)力可分為社會公權(quán)力和國家公權(quán)力。因此，所謂法，是指由公權(quán)力主體制定或認(rèn)可，并依靠公權(quán)力來保障實施的行為規(guī)則系統(tǒng)。一般認(rèn)為，“硬法是我國傳統(tǒng)法概念的繼承者，是對歷史的保留”。 程邁：軟法概念的構(gòu)造與功能，載羅豪才主編：軟法的理論與實踐，北京大學(xué)出版社2010年版，第19頁。根據(jù)這一共識，我們認(rèn)為，硬法是指國家權(quán)力主體制定或認(rèn)可的，并由國家權(quán)力保證實施的行為規(guī)則的總和。國家運用權(quán)力保障法律實施，并不意味著國家總是使用強(qiáng)制來實施法律。強(qiáng)制本身并不是法律的目的，而是保障法律實施的一種手段，并且不是唯一的手段，除了強(qiáng)制的手段外，還可以通過教育、良知、理性等手段來保障法律的實施?！罢琰S金來自貨幣一樣，貨幣的價值主要是建立在以信用為主的其它基礎(chǔ)之上的。同樣，權(quán)力也是在特殊情況下才使用強(qiáng)制權(quán)。” 轉(zhuǎn)引自法莫里斯迪韋爾熱著、楊祖功譯：政治社會學(xué)政治學(xué)要素，北京：華夏出版社1987年版第1版，第109頁。因此，國家運用權(quán)力保障法律實施并不意味著國家強(qiáng)制力的必然運用，而是指國家以司法作為法律實施的最后保障機(jī)制。對軟法概念界定可謂人言人殊，有多少位研究者，就有多少個軟法概念。我們認(rèn)為，社會公權(quán)力主體制定的，并由社會公權(quán)力主體運用社會自治權(quán)保證實施的行為規(guī)則，屬于軟法范疇。同時，實踐中國家權(quán)力主體也會通過平等協(xié)商制定一些行為規(guī)則。這些行為規(guī)則，與硬法不同，除了與硬法產(chǎn)生沖突可尋求司法救濟(jì)外，并不以司法作為其實施的最后保障機(jī)制。在保障機(jī)制上，這類行為規(guī)則與社會公權(quán)力主體制定的，并由社會公權(quán)力主體運用社會自治權(quán)保證實施的行為規(guī)則具有相同的屬性，我們認(rèn)為也應(yīng)該納入軟法范疇。因此，所謂軟法，就是指社會公權(quán)力主體制定的，并由社會公權(quán)力主體運用社會自治權(quán)保證實施的行為規(guī)則，以及國家權(quán)力主體通過平等協(xié)商制定的，不以司法作為其實施的最后保障機(jī)制的行為規(guī)則的總和。從實踐來看，各國法律治理基本上不存在單純依靠硬法或軟法進(jìn)行公共治理的情況，而是硬法與軟法“并行不?！保案髡蛊溟L、各得其所”。 羅豪才：人民政協(xié)與軟法之治，載中國人民政協(xié)理論研究會會刊2009年第1期。但是，由于具體國情和歷史文化的不同，在區(qū)域一體化法律治理中各個國家和地區(qū)對軟法與硬法則有所側(cè)重。根據(jù)法律治理中對軟法與硬法的側(cè)重不同，區(qū)域一體化法律治理大致可概括為三種模式：硬法治理模式、軟法治理模式和混合治理模式。在研究方法上，本文并不遵循那種以“發(fā)現(xiàn)問題”、“分析問題”和“解決問題”為宗旨的對策法學(xué)思路，而是采用社會科學(xué)的一般方法，以一個觀察者、闡釋者的立場，秉承“價值中立”的原則，對區(qū)域一體化法律治理的三種模式進(jìn)行客觀分析，并對三種法律治理模式的現(xiàn)實基礎(chǔ)等相關(guān)問題加以評論?；蛟S，這種“價值中立”的研究更有助于揭示問題的本質(zhì)，也更能發(fā)現(xiàn)制度、實踐和改革方案背后的理論線索，更能為推動我國正在不斷興起的區(qū)域一體化法律治理的良性發(fā)展提供理論指導(dǎo)。二、硬法治理模式：以美國州際合作為例硬法治理模式，是指在區(qū)域一體化中通過享有國家立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范，并以司法作為最后保障機(jī)制來進(jìn)行公共治理的模式。在美國聯(lián)邦體系內(nèi)，聯(lián)邦與州、州與州之間在法律地位上是完全平等的，除聯(lián)邦憲法與法律外，各州都有自己獨立的憲法與法律。因此，美國州際法律沖突更為明顯，歷史上各州也曾“因為利益沖突而出現(xiàn)各種矛盾，如各州為了維護(hù)自己的利益，紛紛筑起各種形式的貿(mào)易壁壘 張緊跟著：當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究，中國社會科學(xué)出版社2006年版，第161頁?！?。然而，美國“州際之間商務(wù)的發(fā)展和全美經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢，需要消除各州在立法上各自為政的局面，減少州際之間的法律沖突與經(jīng)濟(jì)壁壘”。 封麗霞：美國普通法的法典化，載/flsxsw/articleshow.asp?id=65。查閱時間：2010年11月20日。為此，各州通過三種方式來促進(jìn)州際協(xié)調(diào)與合作：（1）訂立州際契約。這是解決州際間矛盾與沖突，促進(jìn)州際合作的一種較好的方式。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在美國州政府間這類州際契約達(dá)到近百項，涉及的領(lǐng)域非常廣泛，如供水，自然資源保護(hù)，防洪，州際間高速公路的征稅，福利計劃的合作，州際間大都市行政及州際間稅務(wù)沖突等等。 轉(zhuǎn)引自王川蘭著：競爭與依存中的區(qū)域合作行政基于長江三角洲都市圈的實證研究，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第131頁。這些州際契約的內(nèi)容受到限制，要求維護(hù)憲法規(guī)定的基本權(quán)利，即要求遵守憲法保留和國會立法權(quán)保留原則，不能因其地方保護(hù)主義而侵犯中央和各州的地方立法權(quán)和管理權(quán)。 See Desert Pacific Economic Region Compact, 1998.州際契約一般由州長派代表簽署，州議會批準(zhǔn)后，要通知州長，作為正式法律，即硬法在本州公布，編入本州法典和聯(lián)邦法典。（2）制定統(tǒng)一的州法律。在美國，各州立法是獨立的。同一事項，不同州制定的法律可能差別巨大，從而各州在該領(lǐng)域產(chǎn)生各種矛盾與沖突。為了避免該類事件發(fā)生，1892年美國成立了由各州州長任命代表組成的全國統(tǒng)一州法律委員會。其主要任務(wù)就是就是通過委員會內(nèi)的各專門委員會起草各種法律草案，提交各州以備批準(zhǔn)的方式來統(tǒng)一各州的法律。（3）設(shè)立州政府代表會議之類的州際組織。1952年，由美國各州設(shè)立的州際合作委員會組成了州政府代表會議。州政府代表會議除了進(jìn)行交換情報等具體事務(wù)的協(xié)調(diào)外，其重要任務(wù)之一就是草擬法律草案，經(jīng)討論交州政府代表會議理事會核準(zhǔn)，然后再列入專門的立法建議報告，并分送各州州長、各州總檢察長及各州其他官員。 參見李昌道：美國憲法史稿，法律出版社1986年版，第326頁。從這三種方式來看，美國州際合作主要是通過享有立法權(quán)的州議會以批準(zhǔn)方式制定硬法來推動和實現(xiàn)州際合作。從實踐看，美國州際合作法律治理的硬法模式取得了相對滿意的結(jié)果。用美國人自己的話說，就是“我們的制度能夠運作，也的確在運作，并且能夠運作得更好” 【美】戴維H羅森布魯姆、羅伯特S克拉夫丘克著：公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑，張成福譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第145頁。美國州際合作硬法治理模式之所以能夠取得成功，主要因素在于：（1）經(jīng)過自然而充分的發(fā)育，美國的市場經(jīng)濟(jì)體制已比較完善，政府與市場的關(guān)系經(jīng)過不斷磨合也比較協(xié)調(diào)。政府對市場干預(yù)較少。州際合作中需要政府協(xié)調(diào)的矛盾與沖突也較少。通過硬法治理基本上能滿足區(qū)域一體化的現(xiàn)實需要。（2）美國憲政體制比較完善。一方面在遵循聯(lián)邦權(quán)力列舉，州權(quán)力保留原則下，州享有獨立而明確的權(quán)力，聯(lián)邦與州之間、州與州之間的權(quán)力在法律上有著明確劃分。另一方面權(quán)力制約機(jī)制比較健全，民眾對政府的監(jiān)督比較到位，政府與民眾的信息溝通也較順暢。因此，在州際合作中，各州政府能夠理性地從本州長遠(yuǎn)利益和根本利益出發(fā)來考慮問題，在利益博弈中更多地選擇合作，尤其是長期合作。硬法的特點適合了州際合作的這種需要，同時，這種情形也有利于硬法的實施。（3）由于各種因素的影響，美國人對法律有著虔誠的信仰和依賴性。正如政治家赫伯特雅各布指出的：20 世紀(jì)美國法律，已經(jīng)沒有外在的神學(xué)特性。它完全是一個世俗的創(chuàng)造物。但是它繼續(xù)由于人民尊重神而受益。人民被教導(dǎo)：在政府的各種機(jī)構(gòu)制度中只有法律一項要遵守，只是因為它是法律。許多人，甚至一個不同意現(xiàn)在的法律的人并且企圖改革它的人，都促使遵守法律作為防止無政府狀態(tài)的必要的屏障。 轉(zhuǎn)引自夏新華：美國法律文化的發(fā)展及特性，吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 2006年 02期。在美國，因州際協(xié)議產(chǎn)生的糾紛雖然可以通過調(diào)解和仲裁解決，但司法具有最終性。司法審查是“一種經(jīng)常性的、局外的、有嚴(yán)格程序保障的、具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督”，也是“最受英美社會和個人信賴的監(jiān)督行政活動的方式?！?王名揚著：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第567頁。美國人對法律的信仰、對司法審查的信賴，使硬法治理成為美國各州在州際合作中的優(yōu)先選擇。三、軟法治理模式：以粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化為例軟法治理模式，是指在區(qū)域一體化中通過社會公權(quán)力主體制定的，并由社會公權(quán)力主體運用社會自治權(quán)保證實施的行為規(guī)則進(jìn)行公共治理，或者國家權(quán)力主體通過平等協(xié)商制定的，不以司法作為其實施的最后保障機(jī)制的行為規(guī)則來進(jìn)行公共治理的模式。香港、澳門與廣東山水相連，具有共同的歷史、文化淵源。改革開放以來，三地加強(qiáng)往來、密切合作，逐漸形成了相互配合、相互依賴、“前店后廠”的唇齒相依關(guān)系。港澳回歸后，面對新的國際形勢，粵港澳加強(qiáng)合作，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化，是粵港澳三地社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，也是粵港澳三地政府的共同選擇。從實踐來看，粵港澳三地主要是通過軟法，即制定行政協(xié)議來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化?；浉郯娜刂贫ㄐ姓f(xié)議的方式主要有：（1）中央政府與港澳特別行政區(qū)政府簽訂行政協(xié)議。從2003 年開始，中央政府與香港特區(qū)政府先后簽署了內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排、內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排及七個補充協(xié)議。其內(nèi)容主要涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和貿(mào)易便利化三個方面。行政協(xié)議既遵守世界貿(mào)易組織的規(guī)則，又基本符合三地經(jīng)貿(mào)交流與合作的實際，對粵港澳三地經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補，共同發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。（2）通過泛珠三角合作平臺，簽訂相關(guān)泛珠三角合作協(xié)議來推動包括粵港澳在內(nèi)的泛珠三角經(jīng)濟(jì)一體化。這包括三個層次：一是泛珠三角“9+2”政府簽訂的行政協(xié)議，如2004年泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議等；二是泛珠三角“9+2”政府的相關(guān)職能部門簽訂的行政協(xié)議，如2005年“9+2”知識產(chǎn)權(quán)主管部門簽訂的泛珠三角區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)合作協(xié)議等；三是泛珠三角社會組織簽訂的相關(guān)協(xié)議，如2005年9省區(qū)婦聯(lián)和港澳婦女組織簽訂的泛珠三角區(qū)域婦女發(fā)展合作框架協(xié)議等。 泛珠三角區(qū)域簽訂的行政協(xié)議有102項。詳見葉必豐等著：行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究，法律出版社2010年版，第50-57頁。（3）粵港澳三地通過平等協(xié)商簽訂行政協(xié)議。這也包括三個層次：一是粵港澳政府之間簽訂的行政協(xié)議。如2010年粵港政府簽訂的粵港合作框架協(xié)議等；二是粵港澳相關(guān)職能部門簽訂的行政協(xié)議，如2004年廣東科技廳與澳門科技委員會簽署的粵澳科技合作協(xié)議等；三是廣東各市與港澳以及廣東各市其職能部門與港澳相關(guān)職能部門簽訂的行政協(xié)議。如2004年香港律政司與深圳市司法局簽署的香港深圳法律服務(wù)合作協(xié)議書等?；浉郯囊幌盗行姓f(xié)議的簽署對推動粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)揮著極大的作用。而粵港澳三地之所以采用行政協(xié)議的方式來協(xié)調(diào)、推動經(jīng)濟(jì)的一體化，其主要原因在于：（1）港澳回歸后，粵港澳三地的聯(lián)系更加緊密。然而，進(jìn)入21世紀(jì)后，由于國內(nèi)外各種因素的影響，改革初期粵港澳三地由市場機(jī)制帶來的“前店后廠”的唇齒相依關(guān)系已經(jīng)難以為繼。經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展產(chǎn)生著眾多市場機(jī)制難以解決的新問題，需要政府的干預(yù)。行政協(xié)議絕大多數(shù)是2003年以來制定的就是一個例證。同時，相比港澳來看，廣東各地政府比較熱衷于對市場競爭的介入，在爭奪資源、爭奪項目等方面參與到企業(yè)競爭中來，常常采取一些措施進(jìn)行地方保護(hù)。這就需要對政府干預(yù)進(jìn)行法律規(guī)制。（2）依據(jù)港澳基本法規(guī)定，全國人大及其常委會指定的法律，只有在附件三中的法律才能在港澳實施。中央人民政府在港澳特別行政區(qū)只負(fù)責(zé)管理與港澳特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)、防務(wù)以及依照基本法規(guī)定任命港澳特別行政區(qū)行政長官和主要官員。中央各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)港澳特別行政區(qū)根據(jù)基本法自行管理的事務(wù)。由于歷史原因，港澳的法律制度深受殖民者的影響。香港法律體系屬于普通法系。澳門法律體系基本上屬于大陸法系。而廣東作為內(nèi)地的一個省份，其法律體系屬于社會主義性質(zhì)的中華法系。法系不同，其法律理念、法律價值、法律性質(zhì)、法律體系、法律解釋、法的淵源以及立法和司法等諸多領(lǐng)域都呈現(xiàn)出一系列巨大差異。這種差異在某種意義上使我國法律生活更加豐富多彩，但也使粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中法律矛盾和沖突更加復(fù)雜多樣，增加了法律治理的難度。同時，港澳和內(nèi)地都是WTO的獨立成員。粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中的法制協(xié)調(diào)還要受到WTO規(guī)則的一定影響。“粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化是不可阻擋的潮流，而粵港澳又是一國之下社會制度不同、法域不同、互不隸屬的多個行政區(qū)域，即不同社會制度、不同法域下的多個行政區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)一體化”。 朱最新：論粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中的法制協(xié)調(diào)，載國際經(jīng)貿(mào)探索2008年第10期。因此，粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中通過平等、自愿和協(xié)商形成行政協(xié)議等軟法進(jìn)行公共治理就成為一種不得已的次優(yōu)選擇。在中國，以行政協(xié)議來協(xié)調(diào)政府間的關(guān)系進(jìn)行公共治理還是一個新事物。因此，粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化的軟法治理模式還在存在不少問題：（1）行政協(xié)議的合法性問題。在三地政府中，港澳兩地政府的權(quán)限在法律上是比較明晰的。在內(nèi)地，由于中央和地方的關(guān)系一直沒有在法律上得以明確。因而廣東政府的權(quán)限是模糊的。從已簽訂的協(xié)議看，有些協(xié)議內(nèi)容明顯涉及憲法與法律規(guī)定屬于中央權(quán)限范疇的事項。如粵港合作框架協(xié)議中有關(guān)金融合作的問題，就屬于立法法規(guī)定的相對保留事項。這些協(xié)議實質(zhì)上是得到中央默許的，但從形式上看并沒有得到中央批準(zhǔn)。即使屬于廣東政府權(quán)限范圍內(nèi)的事項，簽署這類行政協(xié)議也應(yīng)該屬于重大行政事務(wù)，依法應(yīng)經(jīng)過同級人大常委會的討論、決定。但所有行政協(xié)議基本上都沒有經(jīng)過同級人大常委會的討論、決定。（2）行政協(xié)議內(nèi)容的欠缺。從已有的行政協(xié)議來看，現(xiàn)有行政協(xié)議內(nèi)容大多過于原則，只載明近期能夠?qū)崿F(xiàn)的一體化事項，所達(dá)成的共識，往往是一種努力方向和所需要采取的措施，沒有建立起長期制度化的談判機(jī)制，“雖然粵港澳目前已建立定期的首長聯(lián)系會議制度，但這種安排缺少操作層面與之相配套” 張緊跟著：當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究，中國社會科學(xué)出版社2006年版，第202頁。，也沒有規(guī)定協(xié)議履行中的違約責(zé)任和糾紛解決機(jī)制。在我國，由于行政程序法等還沒有出臺，違約責(zé)任和糾紛解決機(jī)制缺乏一般規(guī)定。這必然使行政協(xié)議的作用受到嚴(yán)重限制。（3）行政協(xié)議的平等性問題。行政協(xié)議是通過平等、自愿、協(xié)商而形成得，它是以尊重各方意愿為前提而達(dá)成的共識，體現(xiàn)了雙方求同存異、互信互讓的精神。然而，在港澳回歸后，為推動內(nèi)地與港澳地區(qū)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展，2003年以來，中央政府作出了CEPA制度安排。CEPA一系列安排主要突出了對香港特行政區(qū)的優(yōu)惠，有人稱這是送給香港特別行政區(qū)的“一份大禮”。 辛又新：簽署將令澳門經(jīng)濟(jì)全面持續(xù)發(fā)展，載臺港澳經(jīng)濟(jì)2004年第3期，第32頁。以一方的單純讓步來達(dá)成協(xié)議，終究不是長久之策，而且隨著內(nèi)地法治進(jìn)步，其這種行政協(xié)議的生存空間也正日益狹窄。另外，社會公權(quán)力主體在粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化軟法治理中的應(yīng)有作用也沒有得到發(fā)揮。正因為存在以上問題，粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中的軟法治理并沒有取得應(yīng)有效果?；浉郯膮^(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的區(qū)際流動已大為增強(qiáng)，但生產(chǎn)要素，尤其是資金、技術(shù)等短缺要素的區(qū)際流動仍然受到諸多限制；粵港澳三地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象雖然有所減輕，但仍然嚴(yán)重，在某些方面，如港口等還有加劇的可能。如此等等問題，預(yù)示著粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化的軟法治理還有很長的路要走。四、混合治理模式：以歐盟一體化為例混合治理模式，是指在區(qū)域一體化中對軟法與硬法兩者都比較重視，通過軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)的混合法機(jī)制來進(jìn)行公共治理的模式。二戰(zhàn)以來，由于經(jīng)濟(jì)、政治、社會等各方面因素得影響，歐洲國家日漸走向一體化。歐盟一體化大致分為兩個階段：歐共體時期和歐盟時期。歐共體成立是法國、聯(lián)邦德國、意大利、荷蘭、比利時和盧森堡通過簽訂建立歐洲煤鋼共同體條約等國際條約來實現(xiàn)的。歐共體的擴(kuò)大也是通過簽訂加入條約來實現(xiàn)的。而歐盟也是因為歐洲聯(lián)盟條約，即馬斯特里赫特條約的生效而成立的。通過一系列條約，歐盟已經(jīng)構(gòu)建了多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的組織體系。正如歐盟研究專家貝婭特科勒科赫所指出，歐盟已經(jīng)不是多層級治理模式的“三明治”體系，而是一種多層次、組織間網(wǎng)絡(luò)狀治理體系。 德貝婭特科勒-科赫等著：歐洲一體化與歐盟治理，北京：中國社會科學(xué)出版社2004年版。在這個網(wǎng)絡(luò)狀治理體系中歐洲理事會是歐盟的最高決策機(jī)構(gòu)，由各成員國政府首腦和國家元首組成，擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)成員國立場、制定一體化的法規(guī)和政策、推動歐盟一體化發(fā)展的重任；歐盟理事會是歐盟的主要立法機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，由來自歐盟各成員國政府的部長組成，其職責(zé)主要是實施歐盟有關(guān)條約、法規(guī)和歐盟理事會做出的決定，向歐盟理事會和歐洲議會提出政策實施報告和立法動議，處理歐盟日常事務(wù)，代表歐盟進(jìn)行對外聯(lián)系和貿(mào)易等方面的談判；歐洲議會除和歐盟理事會共享立法權(quán)外，還有民主監(jiān)督權(quán)、咨詢權(quán)及歐盟預(yù)算的決定權(quán)；歐洲法院則是歐盟的最高法院，其職責(zé)是保證歐盟的法律得以遵守。 詳見劉世元主編：區(qū)域國際經(jīng)濟(jì)法研究，吉林大學(xué)出版社2001年版，第75-90頁；陳瑞蓮：歐盟經(jīng)驗對珠三角區(qū)域一體化的啟示，學(xué)術(shù)研究2009年第9期。從以上論述可以看出，歐盟國家間區(qū)域一體化是以制定條約和法律，并在條約和法律的規(guī)范下發(fā)展的。歐盟的社會治理模式是一種硬法治理模式，即強(qiáng)調(diào)條約和法律的約束力，要求成員國嚴(yán)格遵守條約和法律，并允許對不遵守條約和法律的行為訴至法院，在必要時對其不遵守條約和法律的行為進(jìn)行懲處，使歐洲一體化得到法律化、制度化和規(guī)范化的保證。然而，隨著歐盟的擴(kuò)大，歐盟的整合從經(jīng)濟(jì)走向社會，歐盟一體化的硬法治理模式難以發(fā)揮應(yīng)有的成效，日漸呈現(xiàn)出弊端：一是難以平衡成員國的多樣性與遵循共同體決議之間的矛盾；二是解決不了歐盟層面的民主危機(jī)和合法性危機(jī)。 參見羅豪才等著：軟法與公共治理，北京大學(xué)出版社2006年版，第313頁。歐盟一體化的客觀需要，硬法治理模式難以奏效，20世紀(jì)90年代后，歐盟開始運用開放協(xié)調(diào)機(jī)制。2000年里斯本峰會后，開放協(xié)調(diào)機(jī)制得到廣泛運用。開放協(xié)調(diào)機(jī)制包含基準(zhǔn)設(shè)定、最佳實踐、定期評價和共同學(xué)習(xí)四個基本要素。具體到實踐中，該方式大致遵循以下步驟 以下有關(guān)開放協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容參見羅豪才等著：軟法與公共治理，北京大學(xué)出版社2006年版，第314-322頁；羅豪才主編：軟法的理論與實踐，北京大學(xué)出版社2010年版，第405-406頁。：在歐盟層面設(shè)立共同指導(dǎo)方針、目標(biāo)和評價基準(zhǔn)；為達(dá)到這些目標(biāo)，成員國根據(jù)歐盟的指導(dǎo)方針在國內(nèi)制定各自的年度行動計劃，通常由常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行過程監(jiān)督并做出相應(yīng)評估；在定期的同行評價程序中，對這些計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評價；最后，對指導(dǎo)方針和總體結(jié)果進(jìn)行回顧，評出最佳實踐，倡導(dǎo)其他成員國共同學(xué)習(xí)。如果必要，歐委會對指導(dǎo)方針做出適當(dāng)調(diào)整，并對各成員國提出相應(yīng)政策建議，以推動下一年度的循環(huán)執(zhí)行。作為一種卓有成效的軟法治理手段，與硬法治理手段相比，開放協(xié)調(diào)機(jī)制在實踐過程中大致具有以下特征：（1）參與主體多樣化。開放協(xié)調(diào)機(jī)制重視非政府組織及利益集團(tuán)甚至公眾的參與，不但國家層面的主體可以充分參與政策的制定和執(zhí)行，次國家層的主體也得以發(fā)揮積極作用。（2）容許差異性的存在。歐盟內(nèi)部不再沿襲以往作法，強(qiáng)制會員國執(zhí)行整齊劃一的政策路徑，而是就共同關(guān)心的議題允許各國在各自制度框架下尋求適合自己國情的政策，以使各國更好地達(dá)成趨向的目標(biāo)。（3）決議、基準(zhǔn)和評估報告不具有法律強(qiáng)制力。歐盟對于決議及基準(zhǔn)的制定、會員國的政策實施過程均不施加強(qiáng)制力，歐洲委員會在此間只是起著推動的作用，對成員國并不實行強(qiáng)制。歐洲議會和法院在這個過程中也不扮演重要角色。（4）執(zhí)行程序具有循環(huán)性。雖然決議、準(zhǔn)則和評估報告不具有強(qiáng)制力，但是大多數(shù)情況下均得到各國遵行，這與歐盟執(zhí)行程序的年度循環(huán)性密切相關(guān)。基于執(zhí)行程序的循環(huán)性和同行監(jiān)督評價的壓力，各國大都積極實施各自的政策，以促進(jìn)共同目標(biāo)的達(dá)成。（5）重視信息交流和互相學(xué)習(xí)。通過定期循環(huán)的監(jiān)督評價程序，成員國相互交流、分享最佳實踐經(jīng)驗，易于在歐盟內(nèi)部形成互相學(xué)習(xí)、借鑒和創(chuàng)新的良好氛圍，形成良性互動循環(huán)。開放協(xié)調(diào)機(jī)制在保持歐盟成員國多樣性的同時，推動了歐盟共同目標(biāo)的實現(xiàn)，使歐洲的整合從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域走向包括社會政策核心領(lǐng)域的社會整合。然而，開放協(xié)調(diào)機(jī)制也存在一些不足：一是開放協(xié)調(diào)機(jī)制的運用在一定程度上可能削弱歐盟已有機(jī)構(gòu)的權(quán)威，從而影響歐盟的政治一體化。二是開放協(xié)調(diào)機(jī)制雖然對成員國沒有法律拘束力，但對成員國公民則可能產(chǎn)生法律效力。而依據(jù)傳統(tǒng)法治理論，人們“除經(jīng)人們同意在國家內(nèi)所建立的立法權(quán)以外，不受其他任何立法權(quán)的支配；除了立法機(jī)關(guān)根據(jù)對它的委托所制定的法律以外,不受任何意志的統(tǒng)轄或任何法律的約束?！?【英】洛克著，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯：政府論，商務(wù)印書館1982年版，第16頁。三是開放協(xié)調(diào)機(jī)制并不適用所有社會領(lǐng)域。它只適用于“歐盟條約作用有限的領(lǐng)域、成員國間就制定具有法律約束力的規(guī)則難以達(dá)成一致同意的場合、成員國差異性太大以至于難以在歐盟層面作出可信賴選擇的情況?！?Jonathan Zeitlin, “Social Europe and Experimental Governance: Towards a New Constitutional Compromise?” Forthcoming in Gruinne de Burca (ed.), EU law and the Welfare State: In Search of Solidarity, Collected Courses of the Academy of European Law XIV/4,Oxford University Press, 2005.即開放協(xié)調(diào)機(jī)制“不是某種能適用于任何問題的確定的處方，而是一種包含各種恬淡口味烹調(diào)方法的食譜”。 Vandenbroucke, F., “Open Coordination on Pension and the Future of Europes Social Model, Closing address to the conference on presented to the Towards a New Architecture for Social protection in Europe?” Brussels, October 19-20,2001, p.4.因此，歐盟在推動區(qū)域一體化中既不是使用清一色的硬法治理模式，也不是純粹適用軟法治理模式，而是綜合運用硬法和軟法，通過軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)的混合法機(jī)制來進(jìn)行公共治理。這種混合治理模式，大大推動了歐洲一體化進(jìn)程，一個強(qiáng)調(diào)共性、彼此相互尊重，且共享共同利益和發(fā)展成果的歐盟正在形成。五、結(jié) 論通過前面的討論，本文對區(qū)域一體化法律治理的三種模式進(jìn)行了初步研究，并從實施效果角度對這三種模式作出了初步評價。對于這三種模式究竟孰優(yōu)孰劣，本文并沒有給出自己的傾向性意見。但站在觀察者和評論者的立場，從對這三種模式分析中，至少給了我們兩點啟示：（1）長期以來，我國法學(xué)界總是習(xí)慣于從西方法治經(jīng)驗中尋找改革的靈感和資源。人們在研究法律問題時也總是將“是否符合法治原則”、“有無違背法治的基本原理”等作為思考的出發(fā)點。這固然是需要的。然而，在實踐中我們也經(jīng)?？吹?，一種在理論上看來是完美無暇的改革方案，在實踐中卻并沒有產(chǎn)生應(yīng)有的積極的法律實施效果；一種能夠有效解決實際問題的改革方案在理論上不一定完美，甚至缺乏理論的正當(dāng)性。因此，區(qū)域一體化法律治理的三種模式并不存在孰優(yōu)孰劣的問題。一個國家、一個區(qū)域，在區(qū)域一體化中采用何種法律治理模式，不應(yīng)該從本本出發(fā)，而應(yīng)該從本地區(qū)的實際情況和實際需要出發(fā)去嘗試、去探索、去總結(jié)。（2）區(qū)域一體化法律治不應(yīng)該從本本出發(fā)，而應(yīng)該從實際出發(fā)，并不意味著區(qū)域一體化可以不遵循任何規(guī)則。任何一種區(qū)域一體化法律治理模式要想取得應(yīng)有效果，必須遵循區(qū)域一體化法律治理的基本原則。從區(qū)域一體化法律治理三種模式的考察來看，區(qū)域一體化法律治理至少應(yīng)該遵循以下基本原則：一是合法性原則。法律治理應(yīng)該遵循合法性原則已是一個普遍性認(rèn)識。對于硬法治理中合法性的標(biāo)準(zhǔn)，人們也有共識。但對于軟法治理，包括混合模式中的軟法治理中，其合法的標(biāo)準(zhǔn)是硬法還是軟法，人們還存在疑問。我們知道，硬法是國家權(quán)力主體制定或認(rèn)可的，并由國家權(quán)力保證實施的行為規(guī)則的總和；軟法，是社會公權(quán)力主體制定的，并由社會公權(quán)力主體運用社會自治權(quán)保證實施的行為規(guī)則，以及國家權(quán)力主體通過平等協(xié)商制定的，不以司法作為其實施的最后保障機(jī)制的行為規(guī)則的總和。而國家是“從社會中產(chǎn)生但又居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”。 【俄】列寧：國家與革命，列寧選集第三卷