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中美兩國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)對比分析 山東大學(xué) 物理實驗與化學(xué)分析學(xué)院 應(yīng)急預(yù)案管理 十四組 引言：2003 年以來，我國應(yīng)急預(yù)案體系經(jīng)歷了從“無”到“有”、從“有”到“全”從“全”到“優(yōu)”的發(fā)展歷程，實現(xiàn)了里程碑式的跨越發(fā)展 。在從“全”到“優(yōu)”新的歷史階段，我國已有的理念認識、體制機制、理論方法、管理模式均面臨的挑戰(zhàn)，亟需借鑒發(fā)達國家體系建設(shè)演進經(jīng)驗，全面推進新階段下應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。美國作為經(jīng)濟最發(fā)達的國家，在應(yīng)急管理方面起步較早，應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)較為完善，且經(jīng)過多次重大實踐的檢驗和完善，積累了許多有益經(jīng)驗，對于解決我國應(yīng)急預(yù)案工作中存在的主要問題，進一步提高我國應(yīng)急處置能力具有重要意義。 一美國應(yīng)急預(yù)案管理的概況及發(fā)展歷程1. 美國應(yīng)急預(yù)案管理體制 美國突發(fā)公共事件的應(yīng)急體系分為聯(lián)邦 、 州及地方 級 , 民間不同領(lǐng)域的應(yīng)急計劃和預(yù)案也被納入其中 。在聯(lián)邦層面 , 成立于 年的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署 是美聯(lián)邦政府應(yīng)急管理的核心協(xié)調(diào)決策機構(gòu)?！? 11”事件之后，美國成立了國土安全部，統(tǒng)一負責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理，但側(cè)重于協(xié)調(diào)處置國內(nèi)恐怖襲擊事件。隸屬于司法部的聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)和隸屬于國家安全委員會的中央情報局(CIA)是其對內(nèi)和對外恐怖消除、情報搜集的主力。1979 年成立的聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)是美國主要的應(yīng)急管理機構(gòu)，作為全國響應(yīng)協(xié)調(diào)中心，主要職責(zé)就是建設(shè)全面、以風(fēng)險管理為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理預(yù)案體系，加強應(yīng)急準備，事故發(fā)生后提供有效響應(yīng)和協(xié)調(diào)支持，從而做好防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和恢復(fù)工作 。各州政府也建立了相應(yīng)的應(yīng)急管理辦公室和應(yīng)急中心等應(yīng)急機構(gòu)。美國政府明確規(guī)定應(yīng)急預(yù)案編制和管理是資源配置、責(zé)任追究和應(yīng)急準備工作的重點和核心，是各級政府的共同責(zé)任。綜合應(yīng)急管理部門的設(shè)立，從體制上統(tǒng)一了應(yīng)急管理工作，為事前預(yù)防提供組織保障，為事后處置提供統(tǒng)一協(xié)調(diào)高效支援。2.美國應(yīng)急管理層次分級 “ 9 11 ” 事件后， 聯(lián)邦應(yīng)急管理署與海岸警衛(wèi)隊、移民、和海關(guān)總署等 22 個政府機構(gòu)合并，共同組建國土安全部（ DHS ），負責(zé)自然災(zāi)害和人為事件的協(xié)調(diào)責(zé)任。當危機事件發(fā)生時，先由地方政府采取措施進行應(yīng)對，當超出自己的處理能力時，則向州政府提出救援請求，若危機十分嚴重，州政府也無力應(yīng)對時，則由州政府向聯(lián)邦政府申請救援，并由 FEMA 及時采取響應(yīng)措施。 FEMA 通過一系列綜合的、有準備的應(yīng)急管理計劃，協(xié)調(diào)聯(lián)邦各個部門、機構(gòu)，來減少危機引起的生命與財產(chǎn)的損失， 保護國家重要基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)對災(zāi)害的防范、反應(yīng)、恢復(fù)的重任。 DHS 的建立，使美國應(yīng)急管理進入綜合應(yīng)急管理階段，有效解決了應(yīng)急管理政出多門，協(xié)調(diào)不力的局面科學(xué)完善的危機管理體系必須建立在法律基礎(chǔ)之上， 通過法律給予應(yīng)急管理部門的合法地位和實施相關(guān)措施的權(quán)利，也有利于各個部門應(yīng)急管理的有效實施。美國又是一個法制國家，更加注重法律的重要作用。3.美國應(yīng)急管理有關(guān)法律美國在危機管理方面的法律規(guī)定很多。 1950 年制定的災(zāi)害救助和緊急援助法 (DREAA) ，是美國第一個與應(yīng)對突發(fā)事件有關(guān)的法律。 該法律由羅伯特斯坦福 (Robert T1 Stafford ) 提議制定，故也稱羅伯特斯坦福法。 1976 年美國國會通過的全國緊急狀態(tài)法，是影響最大的應(yīng)對突發(fā)公共事件的法律。 20 世紀 90 年代美國國內(nèi)頻發(fā)恐怖襲擊事件，因此于 1996 年美國國會通過了反恐怖主義法，其中規(guī)定“總統(tǒng)必須使用一切必要的手段，包括秘密行動和軍事力量， 中止、 摧毀國際恐怖份子和基地設(shè)施。 ” “ 9 11 ” 事件發(fā)生后， 美國第 107 屆國會于2002 年 1 月 23 日通過了新的國土安全法，該法創(chuàng)建了一個統(tǒng)一的能應(yīng)對各種危機的快速反應(yīng)、動員和指揮機制。2 我國的應(yīng)急預(yù)案管理的內(nèi)涵及發(fā)展歷程 1.我國應(yīng)急預(yù)案管理體制新中國建立以后，我國政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域工作，成立專門工作機構(gòu)，編制相應(yīng)的規(guī)章制度、工作方案與規(guī)劃，成為應(yīng)急預(yù)案的萌芽形式。在公共衛(wèi)生方面，建國初期全國開展轟轟烈烈的愛國衛(wèi)生運動，1951年4月衛(wèi)生部召開全國防疫專業(yè)會議，制定了19種傳染病防治方案 。 在水利防治方面，從上世紀50年代初期開始，我國水利部門陸續(xù)編制各大江河流域綜合性規(guī)劃。包括流域綜合治理在內(nèi)，迄今為止各大流域已經(jīng)修編了數(shù)次防洪規(guī)劃，均把防洪方案作為規(guī)劃的重點。20世紀80年代以后，我國有關(guān)部門開始制訂出臺部門性應(yīng)急預(yù)案。水利、林業(yè)、地震、國防科工等部門借鑒國際同行故預(yù)案、破壞性地震應(yīng)急預(yù)案、核應(yīng)急計劃等。1988年1月，國務(wù)院頒布森林防火條例，要求各級地方政府設(shè)立森林防火指揮部，制定預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的“預(yù)備方案”。同年7月，國務(wù)院頒布實施中華人民共和國水法，明確要求縣級以上人民政府制定“防御洪水方案”。根據(jù)相關(guān)資料顯示，目前所能發(fā)現(xiàn)編制最早的應(yīng)急預(yù)案是1988年中央森林防火總指揮部制定發(fā)布的處理特別重大森林火災(zāi)事故預(yù)案。20世紀80年代末期，我國核電企業(yè)編制了核電廠應(yīng)急計劃。1991年國務(wù)院頒布的水庫大壩安全管理條例第28條明確規(guī)定水庫大壩主管部門對危險大壩可能出現(xiàn)的垮壩方式與淹沒范圍要進行預(yù)先評估，并制定出“應(yīng)急方案”。同年，中國地震局編制出臺國內(nèi)破壞性地震應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案。而在地方政府層面，各級政府結(jié)合區(qū)域特點與實際情況，編制出臺多個不同專業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案。 據(jù)統(tǒng)計，2004年以前，國務(wù)院有關(guān)部門針對不同領(lǐng)域的突發(fā)事件已編制各類應(yīng)急預(yù)案194件 ?？傮w來說，2003年以前出臺的各類應(yīng)急預(yù)案具有3個特點。一是編制零散，“預(yù)案體系”不健全。只有地震、核電、水利和森林防火等少數(shù)部門和行業(yè)擁有“應(yīng)急預(yù)案”，沒有從國家頂層設(shè)計層面將其固化為規(guī)范性制度并在全社會范圍內(nèi)進行推廣執(zhí)行。二是部門特征明顯，綜合協(xié)調(diào)性弱。預(yù)案編制基本上是部門性行為，主要針對本行業(yè)領(lǐng)域的重大災(zāi)害進行應(yīng)急管理。預(yù)案管理部門各自為政，多為單打獨斗，部門間缺少協(xié)調(diào)與溝通。不同類型的“應(yīng)急預(yù)案”相互之間缺乏銜接與匹配，不能發(fā)揮整體合力。三是技術(shù)性強，管理性偏弱。當時的“應(yīng)急預(yù)案”主要是針對單一類型的災(zāi)害而制定實施的技術(shù)性方案，側(cè)重于從專業(yè)角度制訂應(yīng)對災(zāi)害的具體實施步驟與計劃，更多地強調(diào)應(yīng)急響應(yīng)階段的工作，忽視災(zāi)害減緩、預(yù)防準備、善后處置等其他應(yīng)急管理環(huán)節(jié)，缺乏總體戰(zhàn)略規(guī)劃與明確的管理職責(zé)分配。 2003年突如其來的非典（SARS）事件是我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的正式起點。非典（SARS）事件對中國政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)，不僅開啟了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)進程，也推動我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)進入快速發(fā)展階段。2003年7月，在全國防治“非典”工作會議上，黨中央、國務(wù)院系統(tǒng)總結(jié)應(yīng)對處置非典事件的經(jīng)驗教訓(xùn)，第一次明確提出要重視政府非常態(tài)管理。當年11月，國務(wù)院抓緊組建“突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，由時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏同志擔(dān)任組長，以應(yīng)急預(yù)案編制工作為抓手，不斷推動我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。 2008年“512”汶川特大地震全面檢驗了我國應(yīng)急管理體系，暴露出應(yīng)急預(yù)案體系還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，隨后國務(wù)院著手籌備修訂應(yīng)急預(yù)案，我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)開始朝著完備化、可操作化和無縫銜接方向發(fā)展 。各級政府在不斷擴大應(yīng)急預(yù)案覆蓋范圍的同時，積極開展相關(guān)應(yīng)急預(yù)案修訂工作。在這一時期，我國應(yīng)急預(yù)案體系在規(guī)模和質(zhì)量上都有了很大提高。 2.我國應(yīng)急管理層次分級 在國家層面上，有關(guān)部門與單位加強應(yīng)急預(yù)案管理規(guī)范化機制建設(shè)，積極探索基于風(fēng)險評估的預(yù)案優(yōu)化模式。2012年2月，針對應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中存的若干問題，國務(wù)院應(yīng)急辦在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模的專題調(diào)研活動，多次召開省級應(yīng)急辦主要負責(zé)人會議以及國家部委與專家座談會，并于2013年10月以國務(wù)院辦公廳的名義印發(fā)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法（以下簡稱預(yù)案管理辦法），明確規(guī)定應(yīng)急預(yù)案的概念、分類與編制程序等內(nèi)容，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案管理辦法，優(yōu)化現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系。2011年初，根據(jù)中德兩國政府簽署的中德災(zāi)害風(fēng)險管理項目合作協(xié)議，國家行政學(xué)院借鑒引進德國風(fēng)險管理經(jīng)驗，在廣東、重慶等?。ㄊ校┙M織開展地方政府風(fēng)險治理與應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化試點工作，在突發(fā)事件風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上對應(yīng)急預(yù)案編制與修訂的場景化、標準化與規(guī)范化進行了有益的探索。 在地方層面上，各地各部門普遍將預(yù)案修訂工作納入年度工作計劃中，并結(jié)合應(yīng)急演練實際情況，定期組織修訂相關(guān)預(yù)案。北京市在2008年奧運會籌備期間，將風(fēng)險管理與應(yīng)急預(yù)案的修編和演練工作相結(jié)合，在全市范圍內(nèi)開展風(fēng)險治理和隱患排查整改工作，評估出奧運會期間可能出現(xiàn)32類250項和94個重點地區(qū)的風(fēng)險，編制9800余件可操作性強的應(yīng)急預(yù)案。2011年深圳市利用德國風(fēng)險管理和應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化方法指導(dǎo)大運會應(yīng)急預(yù)案編制工作，確保了大運會順利舉行。不少基層單位推出簡化版的應(yīng)急預(yù)案，向群眾發(fā)放明白卡，提高應(yīng)急預(yù)案的實用性與突發(fā)事件處置效率。例如，黑龍江省在編制預(yù)案操作手冊的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)基層單位編制預(yù)案“明白卡”，基本包含預(yù)警方式、救助主體、疏散路線、避難場所和救助電話等所有應(yīng)急預(yù)案核心要件。三美國應(yīng)急管理體系的優(yōu)點1. 三級應(yīng)急響應(yīng)體系 , 統(tǒng)一管理標準運行美國突發(fā)公共事件的應(yīng)急體系分為聯(lián)邦 、 州及地方 級 , 民間不同領(lǐng)域的應(yīng)急計劃和預(yù)案也被納入其中 。在聯(lián)邦層面 , 成立于 年的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署 是美聯(lián)邦政府應(yīng)急管理的核心協(xié)調(diào)決策機構(gòu) 。 年 , 并入國土安全部 , 每年有 億美元的突發(fā)事件應(yīng)急基金 。 下設(shè) 個職能部門 應(yīng)急準備部 、 緩解災(zāi)害影響部 、 應(yīng)急反應(yīng)部 、 災(zāi)后恢復(fù)部 、 區(qū)域分局管理辦公室 , 全職工作人員 人 , 還有符合應(yīng)急工作標準的志愿者 或兼職人員 人 。 的職責(zé)范圍涵蓋地震 、 咫風(fēng)等各種 自然災(zāi)害 , 以及環(huán)境 、 衛(wèi)生甚至核領(lǐng)域的各種突發(fā)公共事件 , 全面負責(zé)應(yīng)急準備 、 預(yù)防 、監(jiān)測 、 響應(yīng) 、 救援和災(zāi)后恢復(fù)工作 。在它的統(tǒng)一和集中管理下 , 形成了集軍 、 警 、 消防 、 醫(yī)療 、 民間救援組織等單位為一體的指揮和調(diào)度體系 。在州及地方層面 , 州政府和地方政府分別設(shè)有州和地方應(yīng)急服務(wù)辦公室 , 主要負責(zé)處理轄區(qū)范圍內(nèi)的突發(fā)公共事件 , 負責(zé)制定州及地方一級應(yīng)急管理和減災(zāi)規(guī)劃 , 監(jiān)督和指導(dǎo)地方應(yīng)急機構(gòu)開展工作 , 組織動員當?shù)鼐?、 消防及國民警衛(wèi)隊開展應(yīng)急行動 。具體應(yīng)急過程中 , 采取屬地管理和統(tǒng)一管理相結(jié)合 、 分級響應(yīng)和全面響應(yīng)相結(jié)合 。 年 , 美國國土安全部推出 “國家事故管理系統(tǒng) ” , 規(guī)定了美國各級政府對突發(fā)公共事件應(yīng)急的統(tǒng)一標準和規(guī)范 , 以期實現(xiàn) “統(tǒng)一管理 ” 和 “標準運行 ” 。所謂 “統(tǒng)一管理 ” , 即應(yīng)急響應(yīng)時 , 各級機構(gòu)使用共同的詞匯 、 術(shù)語 、 密碼 、 頻率等 , 發(fā)布統(tǒng)一的指令進行統(tǒng)一指揮 ,使不同部門和不同區(qū)域指揮官在溝通時不存在障礙和誤解 。 “標準運行 ” , 即是應(yīng)急工作的各階段 , 遵循標準化的運行程序 , 包括物資 、 調(diào)度 、 信息共享 、 通信聯(lián)絡(luò) 、 術(shù)語代碼 、 文件格式乃至救援人員服裝標志等 , 都要采用所有人都能識別和接受的標準 , 以減少失誤 , 提高效率。2. 建立健全法律體系 , 為應(yīng)急提供有力保障美國涉及突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的法律數(shù)量相當可觀 , 內(nèi)容十分詳盡 , 主要包括災(zāi)害應(yīng)急處理 、 緊急狀態(tài)和反恐等 個方面 , 為應(yīng)急責(zé)任機構(gòu)職責(zé)的履行 、 人員及資源的調(diào)配以及信息的發(fā)布和共享提供了有力保障 。早在1950 年 , 美國就制定了 災(zāi)害救助和緊急援助法 , 它是美國第一個與應(yīng)對突發(fā)公共事件有關(guān)的法律 。該法規(guī)定了重大自然災(zāi)害發(fā)生時的救助原則 , 還規(guī)定了聯(lián)邦政府在災(zāi)害發(fā)生時對州政府和地方政府的支持方式 , 適用于除地震以外的其他突發(fā)性自然災(zāi)害 。此后 , 年出臺國家地震災(zāi)害減輕計劃法 , 規(guī)定為應(yīng)對地震災(zāi)害的主要責(zé)任部門 。 “ 9 11” 事件發(fā)生后 , 防范和處理恐怖事件成為美國應(yīng)對突發(fā)公共事件的重中之重 , 為此 , 美先后于年和 年頒布了 反恐怖法案 和國土安全法 , 將應(yīng)對各類恐怖事件納入國家危機管理的體系之中 , 賦予相關(guān)部門更大的權(quán)力 , 加大對恐怖活動的打擊和懲處力度 。1992年 , 美聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署 、 商務(wù)部 、 國防部等 個部門和美國紅十字會共同簽署了 聯(lián)邦緊急反應(yīng)計劃 , 綜合了各聯(lián)邦機構(gòu)預(yù)防 、應(yīng)對突發(fā)緊急事件的措施 , 為各州和地方政府應(yīng)對恐怖襲擊 、 災(zāi)難事故和其他突發(fā)公共事件提供指導(dǎo) 。2014年12月 , 國家應(yīng)急計劃 出臺 。作為國家層面的重大突發(fā)公共事件應(yīng)急行動計劃 , 其 目的是要通過一系列活動建立一個綜合性的 、 全國的 、 針對所有災(zāi)害的方案 , 包括預(yù)防 、 淮備 、 應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù) 。它涵蓋了復(fù)雜的和不斷變化的對恐怖主義的威脅行動 、 主要災(zāi)害以及其他突發(fā)公共事件進行預(yù)測或響應(yīng)所要求的全部范圍 , 為開展長期的社會復(fù)蘇和緩解活動提供了基礎(chǔ) 。它強調(diào)在重大突發(fā)公共事件發(fā)生的事前 、 事初 、 事中和事后 , 要全方位調(diào)集和整合聯(lián)邦政府資源 、 知識和能力 , 實現(xiàn)聯(lián)邦 、州 、 地方各級政府 、 非政府組織 、 私營部門和公民力量的整合和行動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一 , 以保證最大限度地向美國面臨的各種威脅宣戰(zhàn) 。四 我國應(yīng)急管理體系的缺點（一）預(yù)案內(nèi)容同質(zhì)化傾向突出，預(yù)案體系“上下一般粗”在各級政府編制應(yīng)急預(yù)案的過程中，下級抄上級，同級相互抄襲，導(dǎo)致各級各部門應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容雷同的現(xiàn)象普遍存在，有人將其評價為“上下一般粗，左右一般平”。不少基層單位從指導(dǎo)原則、面全盤照抄照搬上級預(yù)案。通過分析國家總體預(yù)案、專項預(yù)案以及省級總體預(yù)案的相關(guān)內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)我國應(yīng)急預(yù)案“內(nèi)容有著很高一致性” 。（二）編制流程缺乏風(fēng)險評估環(huán)節(jié)，預(yù)案針對性不強總體而言，我國應(yīng)急預(yù)案大多屬于“綱領(lǐng)性”與“宣言性”的文件 。應(yīng)急預(yù)案本身是“基于危險源辨識和風(fēng)險評估之上的應(yīng)對方案”，必須建立在風(fēng)險評估基礎(chǔ)之上才能有的放矢。然而在實際工作中，由于沒有風(fēng)險評估環(huán)節(jié)，預(yù)案編制部門對本地區(qū)、本行業(yè)的突發(fā)事件風(fēng)險隱患、致災(zāi)因子和應(yīng)急資源等情況大多缺乏了解，不清楚轄區(qū)內(nèi)風(fēng)險隱患的種類、性質(zhì)、危害程度、發(fā)可能性、觸發(fā)因素與轉(zhuǎn)化機制等，導(dǎo)致編制出來的應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性。（三）編制方法忽視情景構(gòu)建主線，預(yù)案缺少預(yù)見性我國應(yīng)急預(yù)案目前處于“應(yīng)急處置方案”階段，對應(yīng)急準備缺乏足夠的重視，尤其是缺乏“重大突發(fā)事件情景構(gòu)建及其向應(yīng)急準備方向上的延伸” 。突發(fā)事件發(fā)生的隨機性和差異性通常較大，而應(yīng)急預(yù)案普遍過于原則性，缺少預(yù)見性和想象力，沒能通過情景分析提前對小概率突發(fā)事件及其演化機制細節(jié)提出響應(yīng)措施，一旦發(fā)生就會措手不及，應(yīng)對措施混亂無序。2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害發(fā)生前，由于缺乏“預(yù)見性”，應(yīng)急預(yù)案體系出現(xiàn)“盲點”，導(dǎo)致政府初期災(zāi)害應(yīng)對工作極為被動。（4） 缺乏有效的應(yīng)急演練優(yōu)化機制，預(yù)案操作性較差應(yīng)急預(yù)案管理是一個持續(xù)修訂與完善的動態(tài)過程，需要通過實際有效的應(yīng)急演練檢驗和實踐經(jīng)驗總結(jié)進行定期修訂，“未經(jīng)過演練的應(yīng)急預(yù)案是低效的預(yù)案” 。但是實際上，不少地方和部門忽視預(yù)案動態(tài)管理的重要性，在預(yù)案編制完成以后就將其束之高閣，將預(yù)案發(fā)布視為預(yù)案工作的終點。由于缺少應(yīng)急演練優(yōu)化機制，應(yīng)急演練與預(yù)案修訂相互脫節(jié)，造成預(yù)案的操作性普遍較差，部門間應(yīng)急聯(lián)動滯后不暢。五美國應(yīng)急管理體系建設(shè)對我國的啟示1.改進應(yīng)急管理機制 在電子政務(wù)環(huán)境下， 為保證政府應(yīng)急管理的高效運行，需要創(chuàng)新我國現(xiàn)有的應(yīng)急管理機制，以適應(yīng)當前社會發(fā)展的需要。在這種組織結(jié)構(gòu)模式中，政府應(yīng)急管理的主體應(yīng)包括 : 政府應(yīng)急管理委員會、政府應(yīng)急管理指揮中心、政府機構(gòu)、非政府組織、媒體、公民 。 這些不同的主體共同組成一個有機整體，共同應(yīng)對各種突發(fā)事件。 政府的治理模式應(yīng)由管理型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)化， 政府的組織形態(tài)應(yīng)由傳統(tǒng)的金字塔式的垂直結(jié)構(gòu)向錯綜復(fù)雜的、 扁平的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。 從而為現(xiàn)代條件下的政府應(yīng)急管理提供良好的實現(xiàn)條件。2.建設(shè)高效的政府危機管理系統(tǒng)危機管理系統(tǒng)應(yīng)重點建設(shè)危機預(yù)防系統(tǒng)、 危機決策支持系統(tǒng)、 危機處理系統(tǒng)與危機恢復(fù)系統(tǒng) 。在危機預(yù)防系統(tǒng)中主要有危機預(yù)警子系統(tǒng)、 危機演習(xí)子系統(tǒng)與危機教育子系統(tǒng)等， 通過危機預(yù)警子系統(tǒng)，搜集有關(guān)社會危機發(fā)生的信息，及時掌握危機變化的第一手材料，經(jīng)過科學(xué)的別、分類和分析，預(yù)測可能發(fā)生的危機類型及其危害程度， 并在必要時發(fā)出危機警報。制定應(yīng)對各種危機的應(yīng)急預(yù)案，以有效地避免危機的發(fā)生或盡量使損失減到最小 。通過社會模擬演習(xí)，使政府和公眾培養(yǎng)危機意識，在危機到來時有充分的準備，做到有備無患。 通過教育系統(tǒng)，提高公眾對抗危機的能力。危機決支持系統(tǒng)中主要有危機信息實時收集、反饋分析子系統(tǒng)、政府資源數(shù)據(jù)庫、 危機數(shù)據(jù)庫、 專家在線支持咨詢系統(tǒng)、危機評估系統(tǒng)等，可以將不同部門的負責(zé)人、不同領(lǐng)域的專家整合到一塊進行群體決策， 一方面可以集思廣益，把決策群的知識經(jīng)驗融為一體，減少決策的盲目性；另一方面，也可以充分發(fā)揚民主，調(diào)大家的積極性，以利于決策的落實與執(zhí)行 。 總之，可以最大限度的確決策的正確性，使決策更加有效，危機帶來的損失降到最低水平。危機處理系統(tǒng)主要包括部門協(xié)作與人員調(diào)度子系統(tǒng)， 物質(zhì)調(diào)度子系統(tǒng)和危機公眾溝通子系統(tǒng)等，充分利用電子政務(wù)的特征，實現(xiàn)警種和部門間的協(xié)調(diào)合作，同時通過與公眾溝通，避免產(chǎn)生謠言，造成恐慌。危機恢復(fù)系統(tǒng)，主要通過災(zāi)后評估與理賠子系統(tǒng)與后重建子系統(tǒng)等 , 協(xié)同各部門與各方人員 , 安排受災(zāi)人員，盡快恢復(fù)危機造成的損害3. 政府危機管理流程信息化 政府部門應(yīng)該充分