社區(qū)自治進(jìn)程中街道組織變遷

社區(qū)自治進(jìn)程中街道組織變遷 社區(qū)自治進(jìn)程中街道組織變遷 上海市盧灣區(qū)瑞金二路街道位于市中心，面積約 1.98 平方公里，現(xiàn)有人口為 9.3 萬(wàn)，轄區(qū)的主要特點(diǎn)是：商業(yè)繁華，文化發(fā)達(dá)，僑眷較多，人口流動(dòng)性不強(qiáng)。 2000 年完成將 30 個(gè)居委會(huì)調(diào)整為 12 個(gè)社區(qū)的工作。自 1996 年以來(lái)瑞金街道變化很大。本文主要探討一個(gè)街道 盡管也可稱(chēng)之社區(qū)或街區(qū)，但其起點(diǎn)為街道 的組織變遷問(wèn)題。組織變遷，是組織社會(huì)學(xué)的概念 1，它是社會(huì)變遷的一種表現(xiàn)形式。有的學(xué)者認(rèn)為 “ 組織變遷是指與社會(huì)其他制度相輔相成性、迎合性、對(duì)抗性、并存性密切有 關(guān)的變遷 ”2 實(shí)際上就是人們建立的共同性（形式化群體）現(xiàn)象發(fā)生變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程及其結(jié)果。組織變遷是社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的重要方面，因?yàn)橐欢ǖ纳鐣?huì)組織本身就是一定社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素。瑞金街道的組織變遷問(wèn)題在理論上可歸屬在社區(qū)組織（社區(qū)內(nèi)有目的、有計(jì)劃地建立起來(lái)的以滿足一定需要的各種團(tuán)體或機(jī)構(gòu)）變遷研究范圍里。作為實(shí)體性組織的各種類(lèi)型，在瑞金街道同樣存在，如按照性質(zhì)分，有街道的政治組織，包括政黨組織（如街道黨工委）和行政組織（如作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的辦事處）、文化組織（如社區(qū)學(xué)院）、經(jīng)濟(jì)組織（如培文實(shí)業(yè)總公司）及社區(qū)組織（ 如工、青、婦、計(jì)生協(xié)等）；按照縱向分有街道、居委會(huì)兩層面及介于其間或下屬的塊、片、居民小組及樓組等形式；按照組織化程度分，有較為嚴(yán)密的機(jī)構(gòu)型組織（如行政事務(wù)受理中心），有較為松散的活動(dòng)型群體（如老年戲曲合唱隊(duì)）；另外還有按照活動(dòng)范圍的大小、按照活動(dòng)方式的內(nèi)向外向、按照不同組織功能等分類(lèi)的方法。這些分類(lèi)及其有機(jī)地綜合運(yùn)用，是描述和分析瑞金街道組織變遷的基本手段。二據(jù)2000 年年初的粗略計(jì)算，瑞金街道有一千多個(gè)各種各類(lèi)各層的組織（包括居民小組、黨小組和各活動(dòng)群體在內(nèi)）。這本身也是 1996 年以來(lái)街道組織變化的一種 結(jié)果，即數(shù)量的增加和種類(lèi)的繁多?？偲饋?lái)看，瑞金街道組織變遷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。 1、異類(lèi)型組織增多。盡管瑞金街道與上海其他街道一樣，隨著兩級(jí)政府、三級(jí)管理體制的建立健全，行政管理性組織功能得到了強(qiáng)化，然而在組織總量上，非行政性的各種各樣的組織還是占了大多數(shù)。異類(lèi)型組織增多的現(xiàn)象是在 96 年以后大量產(chǎn)生的。而且這些與過(guò)去黨、政、群一體化的組織構(gòu)成的格局相比，有了很大的不同。設(shè)置或下屬于街道市政科的文明街道服務(wù)隊(duì)、居民區(qū)內(nèi)的老年空中大學(xué)等，都是新產(chǎn)生或新類(lèi)型的組織。這些新組織的產(chǎn)生，異類(lèi)型組織的增多，特別是非行 政性組織比例的提高，逐步改變了原來(lái)街道組織結(jié)構(gòu)關(guān)系狀態(tài)。盡管有些居民區(qū)層次的組織是為落實(shí)上級(jí)布置的任務(wù)而設(shè)立或安排的，但它們已不是簡(jiǎn)單行政組織的延伸，而是以非行政方式在開(kāi)展活動(dòng)。這樣即減輕了行政組織的負(fù)擔(dān)，又改變了行政組織行為單一化局面，還為以后政社關(guān)系的理順與優(yōu)化奠定了交好的基礎(chǔ)。 2、橫結(jié)構(gòu)特征凸現(xiàn)。在眾多的，特別是新產(chǎn)生的組織中，相當(dāng)部分是在橫向結(jié)構(gòu)上發(fā)展起來(lái)的，它們沒(méi)有上級(jí)主管，也沒(méi)有縱向的指揮線。圍繞著居委會(huì)層面而開(kāi)展的大量工作和活動(dòng)，其組織參照設(shè)置上也一改縱向?yàn)橹鞯淖龇?。瑞金街道的團(tuán)組織一方面以 “ 青年工作委員會(huì) ” 形式使轄區(qū)內(nèi)各單位的團(tuán)組織及團(tuán)員形成橫向互動(dòng)，另一方面 “ 社區(qū)團(tuán)支部 ” 的活動(dòng)也在居民區(qū)層面上鋪開(kāi)。街道許多組織結(jié)構(gòu)體系為 “ 扁平式 ” 狀態(tài)。街道各種組織越發(fā)展，橫向性特征會(huì)愈加明顯。街道組織橫向性的發(fā)展是“ 單位制 ” 消退的背景下組織結(jié)構(gòu)的新變化。它客觀上形成了對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)以條為主的縱向組織結(jié)構(gòu)的沖擊，同時(shí)也加強(qiáng)了條與塊的聯(lián)系。街道組織結(jié)構(gòu)的橫向性因素的發(fā)展，有利于居民群眾社會(huì)參與動(dòng)力的形成，也有利于社會(huì)力量的培育，基層自治的發(fā)育及社會(huì)組織的民主化發(fā)展。 3、功能化組織成長(zhǎng)。組織功能專(zhuān)門(mén)化的趨向在瑞金街道 也有充分的表現(xiàn)。原有行政組織相關(guān)的功能被剝離和轉(zhuǎn)移，由居委會(huì)唱主角的保潔、保安等錯(cuò)位行為也得到調(diào)整，行政組織、群眾組織與專(zhuān)業(yè)組織的關(guān)系被理順了。今年，隨著居委會(huì)區(qū)劃調(diào)整及居委會(huì)改選的進(jìn)行，街道又在及時(shí)籌建 “ 社區(qū)工作者協(xié)會(huì) ” ，以確保這一層面上工作的專(zhuān)業(yè)化水平和特殊群體利益的維護(hù)與協(xié)調(diào)。專(zhuān)業(yè)性組織的發(fā)育及組織功能專(zhuān)門(mén)化是社會(huì)組織結(jié)構(gòu)分化和功能分工的合理化發(fā)展結(jié)果。它能提高街道組織的效能和合理運(yùn)行的效率，同時(shí)，也使行政組織功能得到調(diào)整和新的配置，并滿足了街道組織自身發(fā)展的需求，為今后建立 “ 小政府、大社會(huì) ” 的社會(huì)治 理模式及組織資源的優(yōu)化與整合積累了經(jīng)驗(yàn)。 4、協(xié)調(diào)性設(shè)置強(qiáng)化。自 96 年以來(lái)，瑞金街道先后建立了地區(qū)性（跨街道的）黨建聯(lián)席會(huì)議制度和一大批協(xié)調(diào)性組織機(jī)構(gòu)，如市政管理、社會(huì)發(fā)展、社會(huì)治安、綜合治理、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等方面的共建聯(lián)建等；開(kāi)展在地企事業(yè)文明單位（現(xiàn)有 104 個(gè)參加）與居委會(huì)結(jié)對(duì)共建活動(dòng)；在實(shí)施行政組織綜合管理與物業(yè)公司專(zhuān)業(yè)管理相結(jié)合新模式的同時(shí)，還建立了街道物業(yè)管理協(xié)調(diào)委員會(huì)；特別是淮海路商業(yè)街人民調(diào)解委員會(huì)的建立及其開(kāi)展的一系列活動(dòng)，緩解了居民與商店的矛盾沖突。協(xié)調(diào)性組織 的建立和增加，把街道居委、轄 區(qū)單位，職能部門(mén)和居民都緊密地聯(lián)系起來(lái)了。加強(qiáng)協(xié)調(diào)性組織的建立，一方面通過(guò)調(diào)動(dòng)方方面面的積極性，開(kāi)發(fā)街道管理的組織資源，另一方面又拓寬了組織參與的渠道，推進(jìn)了組織決策的民主化。街道的和諧穩(wěn)定及資源共享需要有協(xié)調(diào)性組織機(jī)制來(lái)支撐；聯(lián)辦、共管、大家建及基層自治的推進(jìn)，也需要以這樣的組織體制為依托；協(xié)調(diào)性設(shè)置的良性發(fā)展，還將為街道組織網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)造良好的條件。 5、社代政現(xiàn)象出現(xiàn)。 “ 兩塊牌子（一塊為行政科室、一塊為社團(tuán)組織），一套班子 ” 的現(xiàn)象在瑞金街道內(nèi)有較多的存在。統(tǒng)戰(zhàn)科的干部與居委或僑眷打電話聯(lián)系時(shí)，開(kāi)口稱(chēng)“ 我是街 道僑聯(lián)的 ” 。這種以社區(qū)或民間組織的名義（身份）來(lái)完成上級(jí)布置的工作或開(kāi)展有關(guān)活動(dòng)的做法，還存在于計(jì)生辦（計(jì)生協(xié)）、婦女兒童工作小組（婦聯(lián)）、防火安全委員會(huì)（少年消防俱樂(lè)部）等組織環(huán)節(jié)上。所有這些都體現(xiàn)了社團(tuán)組織與行政組織之間的相輔相成和有機(jī)配合。在一定的社會(huì)基層領(lǐng)域，模糊行政組織與社團(tuán)組織的界面，以社團(tuán)組織角色在街道行政事務(wù)和管理過(guò)程中發(fā)揮作用，十分有利于工作的落實(shí)和活動(dòng)的展開(kāi)。社團(tuán)身份的引入，能化 “ 被（管）動(dòng) ” 為 “ 主動(dòng) ” ，減少行政組織運(yùn)行中的磨擦，增強(qiáng)了成員的組織認(rèn)同、 “ 自律性 ” 及親和力。同時(shí)，社團(tuán)與 行政組織的有機(jī)配合及角色替換，也是街道克服行政化、實(shí)現(xiàn)組織轉(zhuǎn)型并求得群眾化、社會(huì)化組織發(fā)展的有效途徑之一。 6、基層化運(yùn)作加重。早在 1996 年，瑞金街道黨工委就決定創(chuàng)設(shè)基層指導(dǎo)科，強(qiáng)化街道與居委之間的組織溝通；以后，又輔之于具體的居民區(qū)工作指導(dǎo)員的實(shí)施制度；通過(guò)社區(qū)黨支部和居委會(huì)組織大量的居民興趣群體，并促進(jìn)相應(yīng)活動(dòng)有組織地展開(kāi)；居民群眾基層自治運(yùn)作的氛圍逐漸增強(qiáng)。這些表明，在街道組織體系內(nèi)的重心日益下移，基層組織將越來(lái)越活躍。街道及其居委會(huì)等組織，實(shí)際上是國(guó)家與社會(huì)的中間地帶。在現(xiàn)階段，無(wú)論是國(guó)家的力量還是民間的作用，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的發(fā)展，都需要基層組織的環(huán)節(jié)。街道運(yùn)作的重心下移，基層的組織化，都是社會(huì)發(fā)展的 “ 基本建設(shè) ” 。當(dāng)然，在組織變遷過(guò)程中， 民間性因素的增加與自組織效應(yīng)的擴(kuò)大都應(yīng)該是街道組織最優(yōu)化的發(fā)展。三瑞金街道的組織變遷，還可作許多具體的描述，這里甚至還沒(méi)展開(kāi)有關(guān)微觀組織結(jié)構(gòu)或某個(gè)團(tuán)體變化的討論。按照系統(tǒng)論的原則，應(yīng)該把街道組織變遷的整體狀況作為把握要點(diǎn)，對(duì)組織變遷的分析也應(yīng)如此。關(guān)于變遷原因的分析。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的走向 企業(yè)改革的深化 作為城市社會(huì)深層改革組織性障礙的單位制的消解 社區(qū)服務(wù)的提出和 96 年以來(lái)上海社區(qū)建設(shè)的思路與實(shí)踐，這是大的方面，可以說(shuō)是一種背景 “ 鏈 ” ；上海社區(qū)建設(shè)和管理的重要決策，如 “ 實(shí)行重心下移，立足基層的管理模式 ” ， “ 形成條包塊管，以塊為主的管理格局 ” ， “ 構(gòu)筑小政府，大社會(huì)的管理框架 ” 等 3，特別是兩級(jí)政府，三級(jí)管理（四級(jí)網(wǎng)絡(luò)）的思路與體制安排，是街道組織變遷最直接的外部因素，盡管組織變遷并不局限于街道的管理領(lǐng)域，但大多數(shù)變遷的內(nèi)容，都離不開(kāi)這一外因條件；瑞金街道干群基礎(chǔ)和工作積累及盧灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)因素等，也是相當(dāng)重要的內(nèi)在條件；當(dāng)然，象所有的社會(huì)變遷一樣，組織變遷也是多因素相互作用的結(jié)果?？傊?，社會(huì)轉(zhuǎn)型及其所帶來(lái)的壓力，黨政組織的新戰(zhàn)略及其主動(dòng)性，基層組織的適應(yīng)與自覺(jué)等，是瑞金街道組織變遷的主要原因。關(guān)于變遷類(lèi)型的分析。 瑞金街道的組織變遷，既是廣泛的，又是局部的。所謂廣泛，即各個(gè)層面的組織如行政組織、經(jīng)濟(jì)組織、社團(tuán)組織等都在不同程度上有所變化，涉及面較廣。同時(shí)這樣的組織變遷，還不是整體上的組織形態(tài)的更替，尚未達(dá)到結(jié)構(gòu)性變動(dòng)的深度，故在規(guī)模上是一種局部型變遷，此為其一；其二，在取向上強(qiáng)化行政的變遷與發(fā)育社會(huì)的變遷并存。 “ 兩級(jí)政府，三級(jí)管理 ” 既是行政組織的加強(qiáng)，又是一種重組和對(duì)原有縱向體制的突破。同時(shí)，這種重組與突破也是街道組織向 “ 小政府，大社會(huì) ” 發(fā)展的重要前提。而且在實(shí)際的組織變遷過(guò)程中，有相當(dāng)部分變化內(nèi)容是以街道為起點(diǎn)以社 區(qū)為走向的。所以，主要是非行政化型的變遷；其三，在程度上，盡管街道組織變遷有廣度，也有積極活躍的一面，但整個(gè)變遷過(guò)程主要表現(xiàn)為漸進(jìn)的量的變化或部分質(zhì)的變化，故屬進(jìn)化型變遷，而非激烈型或革命型變遷；其四，從參與和控制的變量關(guān)系上看，有不少組織的形成發(fā)展是自發(fā)的，也有較多的組織建立運(yùn)作是 “ 自上而下 ” 的，當(dāng)然，大量的是兩者兼而有之，如在一些居民區(qū)的外來(lái)妹協(xié)會(huì)，就是在街道提示（指導(dǎo)）、居委出面組織、外來(lái)妹積極參加的狀態(tài)下誕生的。所以用 “ 動(dòng)員型 ” 來(lái)概括這樣的組織變遷，更為合適；其五，由于瑞金街道組織變遷發(fā)生的起點(diǎn)與基 礎(chǔ)是同質(zhì)單一性 4黨政一體化組織的模式，而變遷又是以大量的突破性，建設(shè)性組織行為進(jìn)程的，故為創(chuàng)新型變遷。綜上所述，瑞金街道組織變遷是局部型、漸變型、動(dòng)員型、創(chuàng)新型及走向社區(qū)型的變遷。關(guān)于變遷特性的分析。從組織發(fā)展的角度看，街道組織變遷的意義，至少有三點(diǎn)：即組織效能的擴(kuò)大，組織力量的重組，組織體制的創(chuàng)新。從街道發(fā)展的角度看，組織變遷帶來(lái)并強(qiáng)化了結(jié)構(gòu)功能的多樣性 社會(huì)的多元發(fā)展、市民社會(huì)、社團(tuán)與國(guó)家分化及功能合理性；角度 社會(huì)發(fā)展實(shí)際上有一個(gè)從社區(qū)到社團(tuán)的進(jìn)步和變化過(guò)程 5；權(quán)力轉(zhuǎn)移的民主性 國(guó)家適當(dāng) 放權(quán)于社會(huì)組織，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)和 6及權(quán)力合理分布轉(zhuǎn)移能促進(jìn)社會(huì)的民主化；街道建設(shè)的基礎(chǔ)性 社區(qū)組織成立及其維系是社區(qū)工作的一項(xiàng)重要課題 7，也是街道建設(shè)的基本前提。從人、組織、社會(huì)三者關(guān)系的角度看，街道組織的變遷，使人有了更好地面向他人和走入社會(huì)的中介或橋梁，使組織與組織的關(guān)系不斷理順與優(yōu)化，使組織與社會(huì)的關(guān)系更為密切，也使人與社會(huì)的關(guān)系更為有序和諧，人的發(fā)展有更為廣闊的社會(huì)性空間。在街道組織變遷具有這些積極性的同時(shí)，也存在著過(guò)渡性的特征：傳統(tǒng)組織觀念與現(xiàn)代組織理性兼有，表層性變化與潛在性 變化同存， “ 應(yīng)然 ” 的與 “ 突然 ” 的都有及實(shí)際存在 “ 鋪攤子 ” 、 “ 錯(cuò)位子 ” 等問(wèn)題，都表明這種組織變遷正處于動(dòng)態(tài)的變化之中。四街道組織變遷的最現(xiàn)實(shí)意義就是對(duì)街道建設(shè)發(fā)展的影響。從變遷方向分析的角度考察，瑞金街道組織變遷在最低程度上已表現(xiàn)出若干趨向，而這種趨向?qū)τ诮值腊l(fā)展或社區(qū)建設(shè)具有重要的意義。社區(qū)建設(shè)需要組織主體的多元化；社區(qū)行政需要組織決策的民主化；社區(qū)工作需要組織重心的基層化；社區(qū)事務(wù)需要組織參與的群眾化；社區(qū)結(jié)構(gòu)需要組織資源的網(wǎng)絡(luò)化；社區(qū)管理需要組織運(yùn)作的制度化；社區(qū)目標(biāo)也追求組織發(fā)展的自治化等等。街道組織 是街道的結(jié)構(gòu)性要素。街道組織的變遷與街道整體的發(fā)展是緊密聯(lián)系在一起的。實(shí)際上，有意識(shí)、有目的和有計(jì)劃的組織變遷，就是組織發(fā)展。瑞金街道組織變遷給予我們最大的啟示就是要通過(guò)組織創(chuàng)新推進(jìn)街道（社區(qū)）建設(shè)的發(fā)展。社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)成員來(lái)說(shuō)，具有規(guī)范與凝聚的作用，具有交流性、導(dǎo)向性和整合性價(jià)值；對(duì)于社會(huì)資本，組織也具有配置性效應(yīng)。正因?yàn)榻M織是一種制度化力量，謀求促進(jìn)人與社區(qū)（街道）協(xié)調(diào)發(fā)展的組織安排，就是重要的策略和思路。通過(guò)組織的發(fā)展，使 96 年以來(lái)街道工作與社區(qū)建設(shè)的成果體制化、長(zhǎng)效化，同時(shí)把新的目標(biāo)和前瞻性要求轉(zhuǎn) 化為組織的設(shè)計(jì)和體制安排，形成對(duì)街道工作與社區(qū)建設(shè)再發(fā)展的導(dǎo)向效能 “ 組織創(chuàng)新與街道（社區(qū)）發(fā)展 ” 是每個(gè)實(shí)踐工作者及理論研究者都應(yīng)重視的課題。在這方面，瑞金街道已經(jīng)做過(guò)的和正在探索的能為我們提供一定的參考經(jīng)驗(yàn)：（ 1）明確和重視組織體制問(wèn)題是保證工作制高點(diǎn)與主動(dòng)性、自覺(jué)性的前提。他們較早注重街道建設(shè)中專(zhuān)業(yè)管理、協(xié)調(diào)管理和居民自治管理的結(jié)合；在探索組織制度方面的成果也有許多 8。（ 2）正確處理社區(qū)黨建與組織發(fā)展的關(guān)系，注意在戰(zhàn)略思考、組織設(shè)計(jì)等方面積極發(fā)揮政黨組織的核心作用。（ 3）積極穩(wěn)妥地展開(kāi)居委會(huì)直選活 動(dòng)，注重群眾性組織的培育。（ 4）從瑞金老年知識(shí)分子俱樂(lè)部到社區(qū)老年學(xué)院的發(fā)展表明，對(duì)自治性組織機(jī)制的扶持引導(dǎo)是十分重要的。（ 5）無(wú)論是活動(dòng)主體，還是工作對(duì)象，適時(shí)地組織起來(lái)，便于明晰關(guān)系，提高自律性及運(yùn)作效率。最近，街道正在考慮公房住戶業(yè)主的組織建制問(wèn)題。（ 6）在社區(qū)建