《公共行政學》第章行政環(huán)境.ppt

第二章行政環(huán)境 一 行政環(huán)境的含義 公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織 行政心理 行政行為和管理方法與技術的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和 一般的環(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境 只有那些直接或間接地影響和作用公共行政系統(tǒng)和行政行為的環(huán)境 才能稱之為公共行政環(huán)境 對公共行政環(huán)境有不同的分類方法 這里將公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境 一般公共行政環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境 具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境 一般公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境 政治環(huán)境 經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境 具體公共行政環(huán)境包括組織文化和管理對象等 二 行政環(huán)境的特點 1 復雜性 公共行政環(huán)境是多種多樣的 是多層次 多結構的 是非常復雜的 2 約束性 公共行政只能在公共行政環(huán)境所提供的空間和各種條件下進行 不能超越它所提供的各種限制條件 必然受到公共行政環(huán)境的約束 3 特殊性 公共行政環(huán)境的特殊性首先表現(xiàn)在各種公共行政環(huán)境之間的差異性上 其次 這種多特殊性還表現(xiàn)在一個國家的不同地區(qū)的公共行政環(huán)境的差別 4 不穩(wěn)定性 一般來講公共行政環(huán)境是比較穩(wěn)定的 但是 公共行政環(huán)境有時也是不穩(wěn)定的 三 行政環(huán)境的作用 公共行政環(huán)境作用主要表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關系上 它們之間的關系是互相適應 互相作用的關系 是輸出與輸入的關系 公共行政環(huán)境決定 限制和制約公共行政 公共行政必須適應公共行政環(huán)境 同時 公共行政對公共行政環(huán)境也有能動作用 它可以影響和改造公共行政環(huán)境 公共行政環(huán)境作用并影響行政組織 行政心理 行政行為和管理方法與技術 1 公共行政環(huán)境決定 限制與制約公共行政 有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政 2 公共行政必須適應公共行政環(huán)境 如果公共行政不適應公共行政環(huán)境 也就是政府沒有適應環(huán)境的能力 那么就無法進行有效的公共行政管理 3 公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共行政的發(fā)展變化 4 公共行政對公共行政環(huán)境也有反作用 公共行政可以利用公共行政環(huán)境提供的實際條件和要求 選擇切合實際的公共行政目標 確立科學的行政關系 通過達成行政目標而達到改善公共行政環(huán)境的目的 對公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學科叫公共行政生態(tài)學 美國哈佛大學教授高斯最先提出對公共行政環(huán)境問題進行研究 1936年他發(fā)表了 美國社會與公共行政 提出了公共行政與公共行政環(huán)境之間的關系問題 1947年他發(fā)表了 政府生態(tài)學 更加強調(diào)公共行政環(huán)境對公共管理的作用 但是 作為一門新學科并沒有形成 二戰(zhàn)以后 美國狂熱地推銷其價值觀 社會制度和公共行政模式 他們樂觀而盲目地認為發(fā)展中國家只要采取美國政府體制就能夠管理好國家 但事實并非如此 這引起了美國一些學者的反省和深思 他們看到了公共行政環(huán)境對公共行政的制約作用 1957年哈佛大學教授里格斯發(fā)表了 比較公共行政模式 1961年又發(fā)表了 公共行政生態(tài)學 這是公共行政生態(tài)學的代表作 開以生態(tài)學方法研究公共行政的風氣之先河 里格斯將公共行政分為三種模式 一是融合型公共行政模式 是農(nóng)業(yè)社會的公共行政模式 它的主要特點是公共行政是建立在自給自足經(jīng)濟基礎上的家長制 任人惟親 實行等級森嚴的世卿世祿制度 二是衍射型公共行政模式 是工業(yè)社會的公共行政模式 它的主要特點是建立在大工業(yè)生產(chǎn)方式基礎上的民主行政 官員依法任命 依法行政 三是棱柱型公共行政模式 是從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的公共行政模式 它既有農(nóng)業(yè)社會的公共行政的某些特點 也有工業(yè)社會公共行政的某些特點 是兩者混合體 四 一般行政環(huán)境與公共行政 一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境 不僅指一個國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境 政治 經(jīng)濟 文化環(huán)境 也包括國際環(huán)境 1 自然地理環(huán)境與公共行政自然地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況 自然地理環(huán)境不僅對民族的形成和對政府的塑造有重要影響 而且能為公共行政管理提供物資資源 對確立公共行政目標和進行行政決策有很大的影響 有時甚至有決定性的影響 自然地理條件和資源決定并限制了政府的決策和行政目標的選擇 同時 公共行政也能夠破壞自然環(huán)境 另一方面 各國政府也可以制定恢復和保護生態(tài)環(huán)境的發(fā)展經(jīng)濟的政策 2 社會環(huán)境與公共行政 1 政治環(huán)境與公共行政一個國家的政治制度 政黨制度 階級狀況 法律制度 政治文化等構成了這個國家公共行政的政治環(huán)境 政治環(huán)境決定并制約公共行政 政治體制決定行政體制 決定政治與行政兩者的關系 決定權力的制衡關系 決定行政權力的劃分與運行方式 2 經(jīng)濟環(huán)境與公共行政經(jīng)濟環(huán)境是由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的狀況構成的 經(jīng)濟環(huán)境對公共行政有決定性的影響 經(jīng)濟基礎決定上層建筑 作為上層建筑重要組成部分的政府必然由經(jīng)濟基礎決定 從而決定了公共行政的性質(zhì) 目標 原則 行為和方法 公共行政不可能超越經(jīng)濟環(huán)境所提出的要求和所提供的各種條件 尤其是政府職能的確定和行政目標的選擇 更是如此 在公共行政與經(jīng)濟環(huán)境的關系上 經(jīng)濟環(huán)境的決定作用是最根本的 是首要的 但是 公共行政對經(jīng)濟的反作用也是很大的 一旦行政體制適應經(jīng)濟體制 就能夠強有力地推動經(jīng)濟發(fā)展 3 文化環(huán)境與公共行政文化環(huán)境是由意識形態(tài) 道德倫理 價值觀念 社會心理 教育 科學 文學藝術等要素的總合 文化因素滲透到社會系統(tǒng)的各個領域 對行政體制 政府職能 行政行為 行政心理等影響不僅是廣泛的 而且是深遠的 文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動力 提供行政價值觀和行為規(guī)范 可以講 有什么樣的文化環(huán)境就塑造出什么樣的公共行政 適應文化環(huán)境的公共行政能夠反過來改善文化環(huán)境 以科學民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政文化的重要內(nèi)容 應當特別指出的是 意識形態(tài)對公共行政有指導作用和強制性的作用 4 國際環(huán)境與公共行政國際環(huán)境是指一個國家同世界各國 各地區(qū)之間的政治 經(jīng)濟 文化和自然地理等方面的關系 現(xiàn)在公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展 所以 國家關系對公共行政就顯得更為重要 國家環(huán)境對公共行政的影響有時也是決定性的 案例 社會環(huán)境變化和首都遷移 巴西聯(lián)邦共和國國土遼闊 面積有850多萬平方公里 全境大部為丘陵 高原和低山 交通不發(fā)達 大部分道路為自然路 鐵路總長僅2萬余公里 沿海航道為許多地區(qū)之間惟一交通渠道 原先首都設在里約熱內(nèi)盧 它偏居東部海岸 遠離內(nèi)地 聯(lián)邦政府的政令不能及時地順利地傳遞到全國 尤其是邊遠地區(qū) 廣大內(nèi)地長期得不到開發(fā) 到本世紀40年代 巴西已開發(fā)的面積還不及總國土的23 全國經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡 對國防安全工作也極為不利 巴西政府再三研究 經(jīng)過半個世紀的醞釀 1960年決定把首都由沿海遷往內(nèi)地巴西利亞 以促進廣大邊遠地區(qū) 特別是中西部地區(qū)和亞馬遜河地區(qū)的開發(fā) 首都設到巴西內(nèi)地高原上 在此形成一個政治中心和文化中心 既使國家政令和文化思潮得以就近向外傳遞 增強了邊遠地區(qū)的向心力 喚起開發(fā)落后地區(qū)的民族意識 又使以巴西利亞為中心 形成伸向全國重要城鎮(zhèn)和邊疆地區(qū)的交通網(wǎng) 帶動了周圍地區(qū)的開發(fā)和建設 根據(jù)社會環(huán)境的變化 巴西利亞首都的興建 確實大大促進了巴西政府的行政管理職能作用的發(fā)揮 案例分析 人類總是在一定的環(huán)境中生存和發(fā)展的 一個國家的行政管理活動也必然是在一定的環(huán)境中進行的 行政管理要受到外部環(huán)境的影響和制約 同時又反作用于外部環(huán)境 首都是一個國家中央政府所在地 通常是這個國家的政治 經(jīng)濟和文化的中心 首都設在哪里 要考慮地理氣候 資源情況 經(jīng)濟發(fā)展 文化開發(fā) 國防安全等等各方面的條件 根據(jù)自然環(huán)境和社會環(huán)境 選定最有利于發(fā)揮國家行政管理功能作用的地點作為首都 五 具體環(huán)境與公共行政 1 具體環(huán)境的概念與內(nèi)容具體環(huán)境也叫組織環(huán)境 是指具體而直接地影響和作用于公共組織 行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和 它包括組織文化 組織結構 組織的規(guī)章制度 組織的凝聚力 管理對象等 組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的 公共組織的機構 職權 職能 人員 規(guī)章制度和組織文化等一旦形成 處于比較穩(wěn)定狀態(tài) 不僅不會輕易改變 而且要改變也是十分困難的 這些管理要素的穩(wěn)定性保證了公共行政的有序性 組織環(huán)境的影響和作用涉及到組織的效率和工作人員的士氣 組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響 但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點以后 卻能夠抵御一般環(huán)境的壓力 保持組織環(huán)境的特性 組織環(huán)境是一種約束力量和整合力量 組織環(huán)境是一種沒有形成規(guī)章制度的規(guī)章制度 是一種沒有制度化的制度 它是一種無形的組織規(guī)則和組織壓力 2 組織文化 1 組織文化的含義 組織文化是指組織在一定的環(huán)境中 逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價值觀 并支配他們的思維方式和行為準則 組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化 在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化 組織文化包括組織觀念 法律意識 道德感情和價值觀等 價值觀是組織文化的核心 以價值觀為核心的組織文化是形成組織規(guī)范 工作準則 思維方式 行為方式和人際關系準則的源泉 公共組織的組織文化是來源于統(tǒng)治階級的意識形態(tài)和傳統(tǒng)文化 在我國為人民服務是公共組織文化的核心價值觀 這是由馬列主義的意識形態(tài)決定的 同時 我國傳統(tǒng)上也有 君為輕 民為本 社稷次之 民本傳統(tǒng) 當然 傳統(tǒng)文化有其局限性 必須對它進行去粗取精 去偽存真 推陳出新 但是 組織文化是領導者營造的 尤其是組織的創(chuàng)始者和以后的繼任者們 他們的傾向性和主導思想起著決定性的作用 還有組織的第一批成員在組織活動和交往中所體驗和領悟的東西而逐步演變?yōu)榻M織的各種規(guī)范和準則 并且作為一種組織文化保持下來 2 組織文化的作用 組織文化具有價值導向作用 組織文化是管理的基礎 管理的靈魂 組織文化是組織的個性 組織文化為組織和組織成員提供精神動力 組織文化的穩(wěn)定性 3 組織文化的特征 目前 對組織文化的評價還不可能有一種可以量化的標準 而僅能通過一個組織所具有的如下特征予以識別 組織成員的同一性程度 團隊精神 對人的關心程度 組織的一體化的程度 風險承受程度 民主程度 報酬標準 重視結果 控制程度 案例 世界衛(wèi)生組織每年都對世界主要城市的大氣質(zhì)量污染情況進行監(jiān)測評比 沈陽作為一個老污染城市歷來 榜上有名 1988年還曾進入到世界十大污染城市第二位 沈陽市屬以煤煙型大氣污染為主的城市 全市每年燃煤量達1000萬噸 這些煤炭的60 都是在冬季取暖中燒掉的 為了使沈陽冬季大氣污染嚴重的情況得到明顯改善 沈陽環(huán)保部門從2002年初開始對各種鍋爐 窯爐進行治理 取締了一批嚴重冒黑煙的爐窯 結合上述案例 談談你對行政環(huán)境與公共行政之間關系的認識 案例分析 行政環(huán)境與公共行政之間是相互作用 相互制約 相輔相成的關系 就是二者之間基本的辯證關系 這種關系以行政環(huán)境為主體則表現(xiàn)為行政環(huán)境制約公共行政 起到促進或者阻礙作用 若以公共行政為主體則反映為公共行政對行政環(huán)境的改造 以保持二者之間的動態(tài)平衡 第一 行政環(huán)境對公共行政的制約 行政環(huán)境對整個行政活動具有很強的制約性 良性行政環(huán)境為行政活動提供有有利的條件 惡性行政環(huán)境則會對公共行政起阻礙作用 沈陽作為老污染城市 這樣的環(huán)境無疑嚴重影響沈陽市整個行政管理活動 第二 公共行政對行政環(huán)境的改造 公共行政通過選擇切合實際的行政目標來達到改善公共行政環(huán)境的目的 沈陽市環(huán)保部門通過對各種鍋爐 窯爐進行治理 取締一批污染嚴重的爐窯 來達到改善沈陽市的行政環(huán)境 維護廣大市民的公共利益 案例 1984年3月12日第六屆全國人大常委會第四次會議通過了 中華人民共和國專利法 于1985年4月1日施行 為了做好施行專利法的準備工作 需要在全國范圍內(nèi)建立相應的專利管理機構和專利服務機構 經(jīng)國務院批準 國家科委 國家經(jīng)委 勞動人事部 中國專利局聯(lián)合下發(fā)了 關于在全國設置專利工作機構的通知 專利管理機關具有執(zhí)法和管理的雙重職能 據(jù)此 廣州市于1984年l0月成立了廣州市專利管理處 屬事業(yè)單位 定編10人 隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展 專利糾紛案 專利侵權案 假冒專利案也逐年上升 專利處的工作壓力越來越大 廣州市人大兩次檢查廣告專利工作 提出整改意見 市委 市府有關部門也想了許多辦法 決定將廣州市專利管理處改稱廣州市專利管理辦公室 升格為副局級單位管理 編制增加至25人 1992年9月第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議通過了 中華人民共和國專利法 的修改 修改后的專利法加強了執(zhí)法的力度 增加了打假的內(nèi)容 手段 給專利工作賦予了新的內(nèi)容 專利法的調(diào)整 專利工作量的增加 得到市委 市府的關注 考慮到廣州專利工作的具體情況 在廣州市1995年機構改革時將廣州市專利管理辦公室改稱廣州市專利管理局 編制增至35人 歸口市科委管理 并明確 市專利局是市政府授權主管全市專利執(zhí)法和行政管理的機構 安排有13項工作 行政管理工作增加 參與制定知識產(chǎn)權法規(guī) 參與重大經(jīng)濟政策的專利保護評價 管理專利技術許可合同 專利權 專利申請權轉(zhuǎn)讓合同 以專利為主的無形資產(chǎn)評估等內(nèi)容 專利執(zhí)法方面增加 查處將非專利產(chǎn)品冒充專利產(chǎn)品或者 將非專利方法冒充專利方法的行為 并做出處理決定等新的內(nèi)容 并定性專利局就是行政管理和執(zhí)法 問題 廣州市專利機構設置的依據(jù)是什么 2