淺談我國(guó)公共財(cái)政的職能.doc

淺談我國(guó)公共財(cái)政的職能內(nèi)容摘要：公共財(cái)政的職能是財(cái)政基礎(chǔ)的核心內(nèi)容。本文結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)的基本國(guó)情和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從公共財(cái)政的概念、公共財(cái)政的形式、特點(diǎn)、公共財(cái)政的職能等幾個(gè)方面分別進(jìn)行闡述，正確把握公共財(cái)政的職能，分析存在的問(wèn)題以及解決對(duì)策。關(guān)鍵詞：公共財(cái)政 財(cái)政職能一、公共財(cái)政的概念是指國(guó)家（政府）集中一部分社會(huì)資源，用于為市場(chǎng)提供公共物品和服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為。以滿足社會(huì)的公共需要為口徑界定財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。這種為滿足社會(huì)公共需要而構(gòu)建的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，在理論上被稱為“公共財(cái)政”。公共財(cái)政的特點(diǎn)是: ( 1) 公共財(cái)政是一種彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的財(cái)政體制，作為建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)上并符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政模式，它是一種缺陷財(cái)政，政府在構(gòu)建公共財(cái)政框架時(shí)，首先必須滿足“市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”這一基本條件，否則就會(huì)出現(xiàn)“越位”和“缺位”; ( 2) 公共財(cái)政是一種服務(wù)財(cái)政，以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，作為社會(huì)集中代表的國(guó)家，其活動(dòng)和存在的根據(jù)就在于履行社會(huì)管理職責(zé)，滿足社會(huì)公共需要; ( 3) 公共財(cái)政是一種民主財(cái)政，是按社會(huì)公意公益來(lái)進(jìn)行的一種社會(huì)集中性分配。他要求最大限度實(shí)行民主政策。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府提供公共產(chǎn)品不通過(guò)公民的買賣來(lái)作出決定，而必須通過(guò)一定的政治程序即所謂的“政治投票”作出決策。公共選擇主要體現(xiàn)為通過(guò)代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)審批政府預(yù)算和決算。; ( 4) 公共財(cái)政是一種法制財(cái)政，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)法治經(jīng)濟(jì)，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，其活動(dòng)和行為也應(yīng)當(dāng)置于法律的根本約束規(guī)范之下。財(cái)政作為政府直接進(jìn)行的活動(dòng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下無(wú)疑必須受到法律約束和規(guī)范，從而具有明顯的法治性特征。其表現(xiàn)在公共財(cái)政收入方面，無(wú)論是開征稅收、設(shè)立規(guī)費(fèi)項(xiàng)目，還是發(fā)行國(guó)債，都必須按照一定的法律程序辦事，由財(cái)政稅務(wù)部門依法組織征收的收入必須全部納入政府預(yù)算。表現(xiàn)在公共財(cái)政支出方面，各項(xiàng)公共財(cái)政支出都要嚴(yán)格按照國(guó)家預(yù)算法及其他財(cái)政法規(guī)規(guī)定的程序和方法進(jìn)行科學(xué)安排，預(yù)算審批必須公開透明，依法來(lái)進(jìn)行。；（5）充分接受明主監(jiān)督，公共財(cái)政是一種受制財(cái)政。公共財(cái)政的形式，亦即公共財(cái)政的收入來(lái)源，絕大部分取決于稅收收入。當(dāng)然還有一部分來(lái)自其債務(wù)收入、國(guó)有資產(chǎn)收益、政府費(fèi)收入以及其他收入形式。常見的其他收入形式有罰沒收入和通貨膨脹稅等。二、公共財(cái)政的職能 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政職能主要包括資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理。這也是學(xué)者們普遍認(rèn)可的四個(gè)職能。資源配置職能。是指將一部分社會(huì)資源集中起來(lái)，形成財(cái)政收入，然后通過(guò)財(cái)政支出活動(dòng)，由政府提供公共物品或服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)資金流向，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，從而優(yōu)化全社會(huì)的資源配置。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，財(cái)政不僅是一部分社會(huì)資源的直接分配者，也是全社會(huì)資源配置的調(diào)節(jié)者。這一特殊地位，決定了財(cái)政的資源配置職能既包括對(duì)用于滿足社會(huì)公共需要資源的直接分配，又包括對(duì)全社會(huì)資源的間接調(diào)節(jié)。收入分配職能。是指政府財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)各個(gè)社會(huì)成員收入在社會(huì)財(cái)富中所占份額施加影響，以公平收入分配。在政府對(duì)收入分配不加干預(yù)的情況下，一般會(huì)以個(gè)人財(cái)產(chǎn)多少和對(duì)生產(chǎn)所做貢獻(xiàn)大小等因素，將社會(huì)財(cái)富在社會(huì)各成員之間進(jìn)行初次分配。這種分配往往是不公平的，而市場(chǎng)對(duì)此無(wú)能為力，只有依靠政府對(duì)這種不公平現(xiàn)象加以調(diào)節(jié)。財(cái)政的收入分配職能主要通過(guò)稅收調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)移性支出（如社會(huì)保障支出、救濟(jì)支出、補(bǔ)貼）等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能。是指通過(guò)實(shí)施特定的財(cái)政政策，促進(jìn)較高的就業(yè)水平、物價(jià)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不同狀況，相機(jī)抉擇采取相應(yīng)的財(cái)政政策措施。當(dāng)總需求小于總供給時(shí)，采用擴(kuò)張性財(cái)政政策，增加財(cái)政支出和減少政府稅收，擴(kuò)大總需求，防止經(jīng)濟(jì)衰退；當(dāng)總需求大于總供給時(shí)，采用緊縮性財(cái)政政策，減少財(cái)政支出和增加政府稅收，抑制總需求，防止通貨膨脹；在總供給和總需求基本平衡，但結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出時(shí)，實(shí)行趨于中性的財(cái)政政策。監(jiān)督管理職能。在財(cái)政的資源配置、收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)職能中，都隱含了監(jiān)督管理職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自發(fā)性和排他性，都需要財(cái)政的監(jiān)督和管理，以規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。我國(guó)是以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家，必須保證政令統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益，這就更需要強(qiáng)化財(cái)政的監(jiān)督管理職能。當(dāng)然最近又有人認(rèn)為公共財(cái)政具有反腐倡廉職能，可以簡(jiǎn)稱為廉政職能。所謂公共財(cái)政的廉政職能，是由公共財(cái)政的公共性與公開性的本質(zhì)屬性所決定的，公共財(cái)政是公共資源，而腐敗的產(chǎn)生在于偷竊公共資源，不正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用公共資源。公共財(cái)政還是陽(yáng)光財(cái)政，而公開透明是廉政建設(shè)的本質(zhì)要求。三、我國(guó)財(cái)政職能存在的主要問(wèn)題及對(duì)策建議1 .財(cái)政職能弱化 ，許多應(yīng)該做的事無(wú)力去做 ，“缺位”的問(wèn)題亟待解決。關(guān)鍵在于財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)國(guó)民生產(chǎn)總值的比重不斷下滑 ，財(cái)政可供分配的資金總量不足 ，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)公共財(cái)政所應(yīng)承擔(dān)的公共需求的要求 ，影響財(cái)政職能的充分發(fā)揮。在許多方面 ，職能作用仍不到位 ，具體表現(xiàn) ，一是屬于公共需要的基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金投入嚴(yán)重不足 ，公路、鐵路、港口和城市公共設(shè)施等等方面的投資缺口很大 ，形成一些瓶頸 ，制約著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了解決這些問(wèn)題 ，財(cái)政不得不采取大量舉債的方式來(lái)彌補(bǔ)這方面的資金不足 ，從而不斷地加重了財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是管理還比較薄弱 ，漏洞較多 ，財(cái)源和資金流失十分嚴(yán)重。目前我國(guó)有近四萬(wàn)億的國(guó)有資產(chǎn) ，這么一大塊家底 ，應(yīng)該創(chuàng)造出巨額財(cái)富 ，但實(shí)際上 ，這塊資本的運(yùn)用效率是很低的 ，而且每年都在以不同的方式流失。我國(guó)的資源全部屬于國(guó)有 ，但長(zhǎng)期以來(lái) ，忽視從價(jià)值上進(jìn)行有效的管理 ，到目前為止 ，對(duì)國(guó)有資源的家底也沒有搞清楚 ，資源性產(chǎn)品的價(jià)格體系也沒有完全建立起來(lái) ，很多是無(wú)價(jià)和廉價(jià)開采使用 ，相當(dāng)一部分價(jià)值流失了 ，國(guó)家財(cái)政從資源利用中獲得的收入是很有限的。三是大量的非稅收入依然游離于預(yù)算之外。分配關(guān)系扭曲 ，分配秩序混亂 ，愈來(lái)愈多的部門直接參與收入分配 ，各種基金、收費(fèi)等預(yù)算外收入大幅度增長(zhǎng)。四是稅收征管不力 ，稅收流失也相當(dāng)驚人。我國(guó)每年的稅收流失都以成百上千億元的數(shù)字累積著。這里面有隨意減免稅的原因 ，有偷漏稅的原因 ，有征管手段落后的原因 ，有稅收人員素質(zhì)不高的原因等等。尤其值得注意的是法制化程度不高 ，稅法體系不健全、執(zhí)法不嚴(yán) ，基層把稅收任務(wù)比稅法看得還重 ，超額完成稅收任務(wù)可以分成、得獎(jiǎng)金 ，執(zhí)法不嚴(yán)卻無(wú)人追究 ，造成應(yīng)收不能盡收的局面很難扭轉(zhuǎn)。一部分稅收收不上來(lái) ，財(cái)政職能的弱化就可想而知了。因此 ，應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政的收入機(jī)制 ，強(qiáng)化稅收管理 ，嚴(yán)格堅(jiān)持公平與效率原則 ，解決好稅收的征管體制問(wèn)題 ，提高財(cái)政的兩個(gè)比重。財(cái)政有了錢 ，職能弱化的問(wèn)題自然就解決了。2 .財(cái)政供給制分配方式尚未完全打破 ，國(guó)家財(cái)政仍包攬過(guò)多 ，通常說(shuō)的“越位”問(wèn)題仍然存在。這些年來(lái) ，財(cái)政改革多半著眼于舊體制存在的統(tǒng)收問(wèn)題 ，而政府大包大攬的傳統(tǒng)思想和財(cái)政統(tǒng)支的局面依然存在 ，財(cái)政職能范圍仍沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整 ，在很大程度上仍受著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下供給制分配方式的影響 ，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求 ，也不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。這里面突出的問(wèn)題 ，一是財(cái)政補(bǔ)貼仍過(guò)于沉重。財(cái)政補(bǔ)貼主要包括價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼兩大類 ，但長(zhǎng)期以來(lái) ，為了維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定 ，保持物價(jià)水平的平穩(wěn) ，使相當(dāng)一部分國(guó)營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格水平 ，雖然放開了 ，但仍與價(jià)值存在著嚴(yán)重背離的情況 ，企業(yè)虧損負(fù)擔(dān)沉重 ，財(cái)政承擔(dān)著價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼不斷增加的雙重壓力。有關(guān)資料表明 ，2 0世紀(jì) 80年代以來(lái) ，財(cái)政補(bǔ)貼快速增長(zhǎng) ，由 1 980年的 2 50 . 1 4億元增加到 1 990年959.6 8億元 ，年均增長(zhǎng) 1 4.4% ，占同期財(cái)政支出的比重由 1 8%上升到 2 4.9% ，上升了 6 . 9個(gè)百分點(diǎn)。二是財(cái)政支出供給范圍仍然過(guò)寬 ，不僅包括了公共需要范圍里的開支 ，而且還承擔(dān)著大量競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域里的開支 ，如補(bǔ)充企業(yè)的資本金 ，安排重點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)性支出等等。三是在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中對(duì)基數(shù)的確定 ，是根據(jù)“保存量” （即保證 1 993年地方政府的既得財(cái)力 ）的原則 ，利用基數(shù)法得到的。這樣一來(lái) ，原體制中一切合理不合理的因素都囊括在內(nèi) ，等于承認(rèn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的不合理所得。為此 ，主要應(yīng)加快國(guó)有企業(yè)的改革步伐 ，盡快建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度 ，并與此同時(shí)盡快完善社會(huì)保障體系。3.預(yù)算管理粗放 ，約束力不強(qiáng)。政府財(cái)政預(yù)算應(yīng)是規(guī)范財(cái)政收支活動(dòng)的基本手段 ，是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅、具有法律效力的制度 ，但我國(guó)在財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行中的管理一直存在著嚴(yán)肅性和約束力不強(qiáng)的問(wèn)題 ，往往有很大的隨意性 ，有時(shí)一些資金的使用往往是領(lǐng)導(dǎo)干部一句話、一個(gè)批條 ，幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)的資金就劃出去了。本來(lái)國(guó)家預(yù)算是經(jīng)過(guò)人大審議批準(zhǔn)的具有法律效力的財(cái)政預(yù)算 ，但是具有長(zhǎng)官意志的財(cái)政支出現(xiàn)象卻在各地區(qū)、各部門甚至中央財(cái)政支出中都有體現(xiàn)。這種權(quán)大于法的非規(guī)范化、非法律化的財(cái)政支出管理行為 ，不僅違反了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性 ，也造成了財(cái)政職能的弱化。具體問(wèn)題表現(xiàn)在 ，一是預(yù)算編制方法粗放。我國(guó)財(cái)政支出管理方式基本上是粗放型的 ，預(yù)算編制方法落后。目前我國(guó)支出預(yù)算編制方法主要采用“基數(shù)法” ，即新年度的支出預(yù)算在上年支出基礎(chǔ)上考慮下年度新的增支因素后確定 ，這種方法不科學(xué)、不規(guī)范 ，也不符合公平原則。二是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。三是預(yù)算支出效率低下。具體表現(xiàn)為 :重復(fù)購(gòu)置、盲目購(gòu)置、隨意購(gòu)置的現(xiàn)象相當(dāng)普遍 ,造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi) ;預(yù)算資金不按預(yù)算目標(biāo)使用 ,挪用、擠占現(xiàn)象嚴(yán)重 ,影響了國(guó)家預(yù)定的支出計(jì)劃的落實(shí) ;采購(gòu)資金使用缺乏透明度 ,產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。四是預(yù)算外財(cái)政資金的大量存在。預(yù)算外資金雖然也是財(cái)政性資金,在一定程度上彌補(bǔ)了財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的不足 ,但由于其管理上的條塊分割 ,國(guó)家財(cái)政特別是中央財(cái)政預(yù)算上難以控制。同時(shí) ,大量合理與不合理收費(fèi)的存在 ,一方面沖擊了正常的國(guó)家稅收 ,另一方面也挫傷了群眾的納稅積極性以及對(duì)政府的信任程度。所以 ,應(yīng)加快腳步 ,建立保證財(cái)政職能發(fā)揮的法律體系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì) ,“公共財(cái)政”職能的確立 ,更需要建立一套與之相適應(yīng)的法制環(huán)境。而現(xiàn)實(shí)的情況則是 ,到目前為止 ,真正通過(guò)立法的 ,只有“預(yù)算法”和“會(huì)計(jì)法” ,在幾十個(gè)稅種當(dāng)中 ,只有“個(gè)人所得稅”通過(guò)正式立法 ,其余還都停留在按國(guó)務(wù)院有關(guān)條例征稅的階段。大量法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件 ,有的是出于有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ,帶有明顯的地方保護(hù)色彩 ,有的是出于部門利