第一章 威爾遜的行政學思想.ppt

第一章威爾遜的行政學思想 教學內(nèi)容 威爾遜關于行政學科的建立以及行政學研究方面的思想 重點是關于行政管理的實質(zhì)的思想 人事行政思想 行政監(jiān)督思想 教學要求 理解威爾遜對行政管理實質(zhì)的闡述及其對行政學科建立的意義 了解其有關行政學研究的思想 掌握其人事行政和行政監(jiān)督有關思想并對我國加強人事行政和行政監(jiān)督的借鑒 一 威爾遜生平與著述托馬斯 伍德羅 威爾遜是美國杰出的政治學家 行政學家 歷史學家 教育家 改革家和政治家 他生于1856年12月 1879年從普林斯頓大學畢業(yè) 并在1886年獲得哲學博士學位 他在1880年到1902年期間 作為政治學教授 主要從事教學和研究工作 1886年至1902年 他擔任普林斯頓大學校長 1910年 他當選為新澤西州州長 1912年 他被選為美國第28屆總統(tǒng) 1916年連任 于1924年逝世 其著述主要有 國會制政體 1885年 國家 1889年 分裂與重新統(tǒng)一 1829 1889年 1893年 一位大師及其政治論文 1892年 純粹的文獻及其他論文 1886年 喬治 華盛頓 1896年 美國人民的歷史 1902年 以及 美國的憲法政府 1908年 等八部著作 并發(fā)表了一些論文 其中包括行政學研究的開山之作 行政學之研究 1889年 二 威爾遜行政學說的思想淵源與產(chǎn)生背景1 思想淵源受到了來自歐洲大陸尤其是來自德國行政研究思想的影響 其中特別受到斯坦因的影響 行政研究在德國很受重視 與當時德國的 高度集權(quán) 開明專制 的要求相適應 斯坦因是德國行政研究學者中的佼佼者 斯坦因?qū)ν栠d產(chǎn)生影響的行政思想有兩個方面 1 在一定程度上對政治與行政的劃分 政治 憲政 是國家這一人格主體有組織的意志 行政 是國家主體的依據(jù)意志的活動 憲政與行政的關系 憲政規(guī)定行政活動的輪廓 予行政以權(quán)力 是對行政予以限度與秩序 行政的權(quán)力源于憲政 但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政 若無行政的行動 則憲政的權(quán)力就缺而不備 2 規(guī)定了行政研究的任務 建構(gòu)了行政研究體系任務 了解一國國民在特定歷史時代的 外界實在 也即 社會文化的實在 的進展活動 研究如何依靠國家權(quán)力來提高這種外界實在并使這一提高成為國家人格的自覺意識 行政研究體系的三個部分 行政組織 行政機關的發(fā)展 結(jié)構(gòu) 行政行為 其自身的獨特規(guī)律 行政法規(guī) 合法 的行政權(quán) 對行政裁判 行政訴訟加以探討 2 社會歷史背景源自對之前美國盛行的自由放任主義的一種反動 也即新民主運動 自由放任主義的主要理念是限制政府權(quán)力 政府無為 其結(jié)果導致在美國金錢與政治的勾結(jié) 金錢力量至上 形成大資本在財富與政治的壟斷 立法權(quán)威直線下降 形成腐敗最盛的所謂 鍍金 時期 19世紀七八十年代 19世紀70年代的新民主運動 一場力圖通過加強國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運動 新民主運動抨擊早期的民主主義要素 分權(quán) 制衡等 認為牽制與制衡非但不能支持自由 反而成為特權(quán)和私利的堡壘 危害了自由 反對政治勾結(jié)與政治腐敗 要求改革政府體制 擴大選舉權(quán) 擴大政府行政職能 主張國家應成為社會和經(jīng)濟進步的工具 在這一時期 功績制取代政黨分肥制 行政力量日益被民主運動視為一種有效的工具而得到重視 一種加強權(quán)力 明確責任 向全體選民負責的學說深入人心 總之 新民主運動力圖通過加強國家力量來控制壟斷 而先前適應于早期簡單社會生活的政府體制卻越來越不適應這一要求 因此必須進行改革 在此種社會背景條件下 威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學 三 威爾遜行政學思想的主要內(nèi)容作為現(xiàn)代行政學的鼻祖 威爾遜的行政學思想主要體現(xiàn)在他的那篇被譽為行政學開山作的 行政學之研究 一文中 其內(nèi)容主要包括 一 關于行政學研究的必要性1 分析行政學沒有進行專門學科研究的原因 一是行政管理 被看成是 實用性的細節(jié) 容易處理 二是此前麻煩多集中在政府結(jié)構(gòu)上 人們當時只注意政府結(jié)構(gòu) 很少或根本沒有行政管理方面的問題 原因在于那時政府職能簡單 因為生活也很簡單 2 行政學研究的必要性 政府職能擴大化 復雜化 困難化的結(jié)果資本主義已進入了上升階段后 隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展 社會公共事務日益增多 政府的職能不斷擴大 而且更加復雜 更加困難 因此必須改進政府機關的組織機構(gòu)與工作方法 而政府的行政管理工作需要有科學的理論予以指導 以 力求使政府不走彎路 使政府的事務減少一些不成體統(tǒng)的樣子 加強和純潔政府的組織機構(gòu) 并使其各種職責都獲得盡責的美稱 因而行政研究也就必須提上議事日程 二 行政學的目標和任務 行政學研究的目標 在于首先要弄清楚政府能夠適當而且成功地承擔的是什么任務 其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務 由此可見 威爾遜從行政學研究的起點和具體內(nèi)容兩個方面對行政學研究的目標和任務作了明確地界定 政府能夠適當而且成功地承擔什么職能任務 研究的起點 以及政府用什么方式 方法進行管理 才能提高行政效率 完成任務 具體研究內(nèi)容 1 弄清楚政府能夠適當且成功地承擔的是什么任務 即 明確政府的職能和任務范圍 明確該管什么 不該管什么 強調(diào) 適當性 凡公共事務該由政府管理 政府承擔其他社會組織所不能承擔的 即為 適當 若政府承擔一切 或該管而不管 即為 不適當 2 弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門任務 即 用什么方式 什么方法進行管理 才能提高效率 完成任務 這應該是行政學各部門的具體研究內(nèi)容 特別強調(diào) 行政學研究不能僅限于 純粹技術(shù)細節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上 而應對行政管理的各個方面開展研究 使行政學理論既有深度 又有廣度 形成較高深的理論 行政管理學的目的 總結(jié)行政管理經(jīng)驗 加強其理論性 把行政方法從經(jīng)驗實踐的混亂和浪費中拯救出來 并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上 三 關于行政管理的實質(zhì)在威爾遜看來 行政管理是行動中的政府 是政府的執(zhí)行 政府的操作 行政管理是政府工作中極為顯著的一部分 它就是行動中的政府 它就是政府的執(zhí)行 政府的操作 就是政府工作中最顯眼的部分 并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷 威爾遜對行政的本質(zhì)主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示的 1 政治與行政 政治行政二分法 作為行政學的創(chuàng)始人 威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治 行政二分法 并據(jù)此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來 一方面 行政不同于政治 政治是 在重大帶普遍性的事項 方面的國家活動 而 行政管理 則是 國家在個別和細微事項方面的活動 因此 政治是政治家的特殊活動范圍 而行政管理則是技術(shù)性職員的事情 而另一方面 行政與政治又密切相關 行政管理那比較高深的理論 它與政治學智慧所派生的經(jīng)久不敗的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關聯(lián)的 行政管理高于純粹技術(shù)細節(jié) 受政治 科學 規(guī)范和價值取向的約束 與政治規(guī)范 政治價值 政治中的永恒真理直接相關 行政科學是政治科學的最新成果 2 行政與憲政制度的關系 特殊手段與一般決策之間的關系行政在本質(zhì)上不同于憲政制度 行政是對法律的執(zhí)行而不是法律本身 公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動 一般法律的每一個具體執(zhí)行的細節(jié)都是一種行政行為 如征稅 執(zhí)行對罪犯的懲罰 郵政 征募軍隊等 有關指導這些行為的法律和有關政府活動的大規(guī)模計劃并不屬于行政管理的范圍 憲政制度所要過問 關注 的是政府用以控制一般性法律的那些手段 另一方面憲政與行政職能之間并不完全是 意志 與相應的 行動 之間的區(qū)別 因為行政官員也有其意志以選擇執(zhí)行的手段 并非純粹的被動 四 行政學研究的歷史淵源1 英美兩國缺乏研究行政管理的歷史 美英兩國的政治史只關心立法工作 關心法律的制定和政治評論 注重研究抑制行政權(quán)力的藝術(shù)而忽視改善行政方法的藝術(shù) 2 對行政管理的研究源于歐洲大陸的法德兩國 并且與這些國家的需要相適應 3 必須對歐洲的行政科學加以改造 使之 在思想 原則 目標上 美國化 能為美國 一個復雜 形式多樣化的國家 所用 五 行政學研究的方法主張采用 比較研究法 與 歷史研究法 因為不同國家政府在行政管理職能方面的結(jié)構(gòu)具有很大的相似性 通過比較 可以更好地了解自己的缺點與優(yōu)點 應大膽借鑒別國的管理方法和成功經(jīng)驗而不用擔心或害怕會引進他國的一些不良思想或原則 將這些東西過濾掉 主張拿來主義但不應脫離實際的機構(gòu)照搬 應以實踐為準繩 以美國為核心 六 人事行政思想1 提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一之所以 提出在美國開展行政學研究 其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子 他們受過足夠的教育 具有充分的自信精神 工作起來既有見識又有分量 但通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進行咨詢 與公民的思想保持如此密切的聯(lián)系 以致使專斷成為不可能的事 我們的理想模式是通過選舉和經(jīng)常性的公開商議 以徹底排隊武斷和階級成見 并用這種方式建立一個具有足夠的文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度 它能夠有理智有力量地展開活動 但卻依然與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系 2 對官員素質(zhì)的重視在他看來 為了使政府這部機器有效地運轉(zhuǎn) 我們就必須準備一批更好的官員以充當政府的 工具 必須為文職機關的競爭考試提供有充分準備的人員 這些人員必須同樣既接受各種自由形式的考試 也接受技術(shù)知識方面的考試 在具體談到政府官員的素質(zhì)時 威爾遜特別強調(diào)政府官員應該具有良好的態(tài)度 他說 在任何情況下 我們都必須有一支受過充分訓練的官員以良好的態(tài)度為我們服務 這顯然是一種工作上的需要 所謂良好態(tài)度就是對于他們所為之服務的政府的政策 具有堅定而強烈的忠誠 這種態(tài)度在各方面部決沒有官僚作風的污點 對于官僚主義 他強調(diào)政府官員 尤其是行政領導應該帶頭克服官僚主義 他認為 只有當一個國度的全部國家機關與人民 人民領袖以及普通僚屬的共同政治生活隔離的時候 官僚主義才有可能生存 官僚主義者的動機 目標 政策和標準必然是官僚主義的 我們規(guī)定所有的部長部必須是真正為人民服務的 因而對于在真正為人民服務的部長領導下履行任務的官員們 要想指出他們無恥的獨斷專橫的任何實例 看來是很因難的 一個具有真正大公無私精神的政治家 其領導方式可以把自負而且敷衍塞責的機關變成公正政府的具有大公無私精神的工具 3 提高政府官員的工作質(zhì)量的建議在他看來 高薪 優(yōu)厚的福利待遇和良好的職業(yè)發(fā)展是提高官員工作質(zhì)量的重要途徑 我們各級政府及其下屬政府所組成的這些系列 要怎樣才能管理成下述這樣一種狀態(tài)呢 就是說要使政府官員所經(jīng)常感興趣的是用他的才智作最大的努力 用他的良心作最認真的服務 不僅僅是替他的上級效勞 而同時要為群體盡力 要怎樣才能夠使這種服務到達下述這樣一種程度呢 就是說通過給予政府官員大量生活費用補助來使這種服務引起他最普遍的興趣 通過發(fā)展他的前程使這種服務成為他最珍視的興趣 通過提高他的營養(yǎng)和培養(yǎng)他的性格使之成為他最崇高的興趣 七 行政監(jiān)督思想威爾遜的行政監(jiān)督思想主要是通過他對公共輿論與行政管理之間關系所進行的分析而得到闡述的 在行政管理活動當中 群眾輿論將起什么作用 準確的答案似乎是 公共輿論將起權(quán)威性評判家的作用 無論是在政治還是在行政方面 為了對制定基本政策的更為巨大的力量進行監(jiān)督 公眾的批評則是完全安全而且有益的 是完全不可缺少的 應該讓行政學之研究去發(fā)現(xiàn)一些最佳方法 這些方法能夠給予公眾輿論以上述這種控制監(jiān)督的權(quán)力 但卻使之與一切其他的干擾活動分家 這里 威爾遜正確地指出了 作為監(jiān)督政策實施的一種機制 公共輿論不僅是有益的而且是必不可少的 行政研究應當為公共輿論發(fā)揮其對行政管理的監(jiān)督控制作用提供最佳途徑 應當排除各種來自行政中的干擾 政府為了能夠更有效地履行其職能 其 行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應 資料 2008中國官員經(jīng)受空前的網(wǎng)絡監(jiān)督洗禮2008 互聯(lián)網(wǎng)加速中國民主政治進程 八 其它行政思想關于行政體制 政府間關系 的思想 主張建立完善的公共行政機構(gòu) 要給予地方政府機構(gòu)以新的生命 要組建地方分權(quán)制度 關于行政倫理的思想 他明確地提出了行政官員應該以良好的態(tài)度為人民服務 認為 嚴格說來統(tǒng)治者只不過是被統(tǒng)治者的仆人而已 等觀點