礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究.doc

礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究岳 峰（唐山市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，唐山 063000）摘 要：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的確立能夠有效地解決自然資源配置扭曲而導(dǎo)致的生態(tài)破壞，弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境破壞的矛盾。水土保持生態(tài)補(bǔ)償是源于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N激勵(lì)機(jī)制，是解決水土流失加劇，拓寬水土保持投資渠道，推動水土保持工作全面開展的有效途徑，是專門針對因水土流失破壞水土資源、惡化生態(tài)環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償。水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐菩信c實(shí)施，有利于增強(qiáng)全民的水土保持意識，加快水土流失地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。建立有效的礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對于完善礦場資源的環(huán)境利益及經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系及維護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)有著極其重要的意義。關(guān)鍵詞：礦場資源開發(fā)；水土保持；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制1.國內(nèi)外研究現(xiàn)狀1.1我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀我國是一個(gè)礦產(chǎn)資源大國，據(jù)有關(guān)研究資料估計(jì)，我國的礦產(chǎn)資源存儲量潛在總值居世界第三位。我國95%以上的一次性能源、80%以上的工業(yè)原材料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料均來源于礦業(yè)1。礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用在推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞以及嚴(yán)重的水土流失。礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用，不可避免地要占用和破壞大量的土地和產(chǎn)生環(huán)境污染。我國沒有專門的關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法規(guī)，而有關(guān)礦山資源綜合利用和環(huán)境治理的要求卻體現(xiàn)在許多法規(guī)中，如水土保持法、礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護(hù)法、土地管理法和土地復(fù)墾規(guī)定等，并已經(jīng)逐步確立了土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)保“三同時(shí)”制度、防治水土流失的可持續(xù)發(fā)展制度、勘探權(quán)和采礦權(quán)許可證制度、限期治理等法律制度。正在制定的礦產(chǎn)資源保護(hù)條例，強(qiáng)調(diào)了礦產(chǎn)資源綜合利用和礦山環(huán)境治理的內(nèi)容，提出實(shí)行礦山環(huán)境影響評估制度和礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度。中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十一五規(guī)劃綱要也強(qiáng)調(diào)指出，要做好水土保持工作，健全礦山環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，做到資源的可持續(xù)發(fā)展。1.2國外礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀國外早在20世紀(jì)初就開始關(guān)注礦產(chǎn)資源開采造成的生態(tài)損害，并形成了許多行之有效的生態(tài)損害補(bǔ)償法律、機(jī)制和管理辦法。國外工業(yè)發(fā)達(dá)國家如美國和德國，早在2O世紀(jì)2O年代，就開始重視礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的環(huán)境影響，經(jīng)過多年的發(fā)展，它們在設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策方面，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，且通過立法保證其實(shí)施，主要有：劃定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的界限，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任；國家設(shè)立“恢復(fù)(治理)基金”用于修復(fù)廢棄礦山的生態(tài)損害；新礦山生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)償與修復(fù)將開采許可證制度與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與修復(fù)掛鉤2。2.我國建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性建立礦山開發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對于改變水土資源利用觀念具有重要性，促進(jìn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用。長期以來，我國實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)品高價(jià)，資源低價(jià)和環(huán)境無價(jià)”的扭曲價(jià)格體系，礦山企業(yè)未將環(huán)境恢復(fù)和水土保持成本列入經(jīng)營成本，濫用資源，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源浪費(fèi)嚴(yán)重并造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞。建立礦山開發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于礦產(chǎn)資源的安全開采。隨著人類社會的進(jìn)步，人們對環(huán)境的干擾、污染、破壞也越來越嚴(yán)重。在全球變暖的大環(huán)境下，生態(tài)環(huán)境惡化的形式越來越嚴(yán)重，新增水土流失面積以幾何級數(shù)增加。水土流失與滑坡、洪澇、干旱、土地沙化等自然災(zāi)害發(fā)生程度和頻次不斷增加。因此，有效控制水土流失刻不容緩。做好礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，搞好礦區(qū)水土保持工作，能夠有效預(yù)防滑坡，泥石流等自然災(zāi)害，保障勞動者在安全條件下進(jìn)行生產(chǎn)。建立礦山開發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，能夠有效扭轉(zhuǎn)水土資源在開發(fā)利用中保護(hù)與補(bǔ)償?shù)牟煌耆珜Φ刃?，對于保障區(qū)域生態(tài)安全和緩解能源危機(jī)具有雙重意義。水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以水、土為主的自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，它的建立要求生產(chǎn)者、開發(fā)者、經(jīng)營者改變水土資源是公共物品無需付費(fèi)的觀念，要求整個(gè)社會認(rèn)同水土保持生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值，并且作為經(jīng)濟(jì)受益人，為此支付一定的費(fèi)用，既是所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益的方式，也是對為水土流失治理做出努力并付出代價(jià)者的合理的補(bǔ)償。3.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立應(yīng)遵循的原則3.1 誰破壞誰負(fù)擔(dān)，責(zé)任分明對于能夠明確破環(huán)主體的礦山損害，完全由破壞者承擔(dān)補(bǔ)償，并有責(zé)任將損害的礦山環(huán)境恢復(fù)治理，如新建礦山和正在生產(chǎn)的礦山；對于不能明確破壞主體的礦山環(huán)境由政府組織治理，行業(yè)內(nèi)部相應(yīng)承擔(dān)。3.2“新賬”、“舊賬”區(qū)分對待根據(jù)資源開發(fā)的歷史特點(diǎn)，明確礦山環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償主體，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“新賬”，“舊賬”分治的思路。所謂“舊賬”是指一個(gè)明確法律法規(guī)實(shí)施日以前造成的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞；“新賬”是指明確的法律法規(guī)實(shí)施日以后造成的破壞和準(zhǔn)備新建的礦產(chǎn)開發(fā)區(qū)將造成的環(huán)境破壞。“舊賬”和“新賬”區(qū)分建議以1989年土地復(fù)墾法的頒布時(shí)間，或者1 998年煤礦開發(fā)市場化為分界點(diǎn)3。歷史遺留的問題很難明確責(zé)任主體，因此由國家作為補(bǔ)償者負(fù)擔(dān)補(bǔ)償與修復(fù)。新產(chǎn)生的破壞則應(yīng)根據(jù)破壞者負(fù)擔(dān)原則，由礦山開采者負(fù)擔(dān)補(bǔ)償與修復(fù)。3.3 因地制宜、分區(qū)補(bǔ)償我國土地面積廣闊，自然地理?xiàng)l件錯(cuò)綜復(fù)雜，區(qū)域性比較明顯，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境有較大的差異，所以不同地區(qū)的礦山就面臨著不同的生態(tài)環(huán)境問題。因此，應(yīng)該把建設(shè)水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡V山按生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀進(jìn)行規(guī)劃分區(qū)，劃分出不同的補(bǔ)償類型區(qū)，因地制宜地實(shí)行分區(qū)補(bǔ)償。3.4 政府主導(dǎo)與市場推進(jìn)相結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)屬于公共事業(yè),由于生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)外部性及公共產(chǎn)品的存在,加上目前我國市場條件尚不完善,因此必然會出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象,這就需要政府在建設(shè)中起到主導(dǎo)的作用。政府主要依靠法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段發(fā)揮其在環(huán)境保護(hù)中的作用,科學(xué)地界定生態(tài)建設(shè)者和破壞者的權(quán)利和義務(wù),制定相關(guān)的法律法規(guī),規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问脚c標(biāo)準(zhǔn),將籌集到的生態(tài)補(bǔ)償所需要的人、財(cái)、物和技術(shù)等科學(xué)合理地分配到礦區(qū)生態(tài)建設(shè)各領(lǐng)域,完善礦山生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò),提高運(yùn)行效率并實(shí)施有效的監(jiān)督。4.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策探索4.1 加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ平ㄔO(shè)，劃定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的界限，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并以法律法規(guī)的形式加以明確，應(yīng)在各項(xiàng)環(huán)保和土地法規(guī)以及國務(wù)院土地復(fù)墾規(guī)定和水土保持法基礎(chǔ)上，盡快制定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法。目前我國沒有專門的針對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律，未對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理的主體做出明確的規(guī)定，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的主要治理者仍然是政府。由于缺乏法律依據(jù)，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的獲得主要依靠國家財(cái)政，開采企業(yè)基本沒有負(fù)擔(dān)環(huán)境修復(fù)的成本。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體、補(bǔ)償?shù)脑瓌t和依據(jù)也尚不明確，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理遭遇嚴(yán)重的資金瓶頸。建立我國的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要依據(jù)破壞者負(fù)擔(dān)原則，從法律層面上明確生態(tài)損害的責(zé)任、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和修復(fù)義務(wù)等。4.2 國家設(shè)立“廢棄礦山生態(tài)恢復(fù)治理基金”，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收制度。此基金用于對礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的生態(tài)損害“舊帳”進(jìn)行治理，由于我國資源開發(fā)的歷史特點(diǎn)，對礦山生態(tài)環(huán)境的破壞既有舊帳又有新帳。過去礦山企業(yè)開采的利潤都上交國家，企業(yè)只負(fù)責(zé)生產(chǎn)，因此，對歷史的舊帳，應(yīng)由國家作為補(bǔ)償者負(fù)擔(dān)補(bǔ)償與修復(fù)的責(zé)任?；鸬闹饕獊碓粗唬褪窍蛘谏a(chǎn)礦山企業(yè)征收廢棄礦山生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為噸礦售價(jià)的1%以下，其實(shí)質(zhì)是由礦山主為當(dāng)代和祖輩礦業(yè)開采所造成的生態(tài)損害的歷史舊帳，給予一定補(bǔ)償或稱義務(wù)性贊助4。4.3建立專門的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理管理部門，負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境的督察驗(yàn)收和補(bǔ)償金、保證金的監(jiān)管使用。礦產(chǎn)資源開采造成的生態(tài)損害，涉及氣圈、水圈、生物圈和巖石圈，目前不同部門對不同圈層造成的生態(tài)損害分別管理的格局，不利于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理。應(yīng)由國家環(huán)?？偩謪f(xié)助，在國土資源部成立跨部門的“礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)”管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與修復(fù)的法規(guī)制定、治理實(shí)施、規(guī)劃審批、監(jiān)督檢查等工作。4.4 建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補(bǔ)償保證金制度，以確保新建和正在開采礦山的生態(tài)損害新帳的修復(fù)。為了防止企業(yè)不履行生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，國家應(yīng)建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補(bǔ)償保證金制度，通過交納一定的修復(fù)保證金的方式，確保生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。關(guān)于新賬，責(zé)任明確，應(yīng)有企業(yè)100%承擔(dān)。根據(jù)研究顯示，保證金的交納應(yīng)根據(jù)礦山開采的產(chǎn)量按噸礦215元或售價(jià)的2%4%征收，由地方國土資源行政主管部門確定具體繳納額度，保證金在銀行建立企業(yè)生態(tài)修復(fù)帳戶，政府監(jiān)管使用5。礦山企業(yè)履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任并達(dá)到修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)后，退還保證金。4.5 充實(shí)“開采許可證” 內(nèi)涵，嚴(yán)格實(shí)行開采許可證制度。我國已實(shí)行礦產(chǎn)資源的“開采許可證”制度，目前僅從資源保護(hù)與管理的角度加以審批。因此，必須充實(shí)現(xiàn)有的“開采許可證”制度的內(nèi)涵，嚴(yán)格要求開采申請者在申請報(bào)告中，必須有合格的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃，否則不予發(fā)放“開采許可證”。此外，對未履行修復(fù)義務(wù)及交納“廢棄礦山生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)” 和“保證金”或修復(fù)不合格的單位，可以吊銷開采許可證，并不再允許其開采新礦。4.6 改革現(xiàn)行的礦山企業(yè)成本核算體制，將礦山企業(yè)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與修復(fù)費(fèi)用納入礦山企業(yè)成本?，F(xiàn)行的礦山企業(yè)成本核算體制中，礦山企業(yè)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與修復(fù)費(fèi)沒有納入礦山企業(yè)成本，企業(yè)對破壞的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理成本沒有內(nèi)部化，不利于調(diào)動礦山企業(yè)的積極性和促進(jìn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，應(yīng)給予改革。綜合以上六點(diǎn)陳述，礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的總體思路如圖1所示。礦產(chǎn)資源開發(fā)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制驗(yàn)收合格驗(yàn)收不合格新賬（新建成和正在生產(chǎn)礦山）舊賬（已造成破壞的廢棄礦山）國家設(shè)立的“恢復(fù)基金”修復(fù)交納生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償金責(zé)任主體自行規(guī)劃治理恢復(fù)治理的相關(guān)驗(yàn)收利用補(bǔ)償金通過社會招標(biāo)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)發(fā)放開采許可證水土保持植物措施水土保持工程措施圖1礦產(chǎn)資源開發(fā)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的總體思路參考文獻(xiàn)：1 國土資源部2003年中國國土資源公告http:/www