新型城鎮(zhèn)化的“橫店模式”.doc

新型城鎮(zhèn)化的“橫店模式” 橫店走出了一條“政府規(guī)劃設計，企業(yè)投資建設”的小城鎮(zhèn)發(fā)展道路橫店鎮(zhèn)位于浙江省東陽市南部，2013年城鎮(zhèn)建成區(qū)面積14平方公里，常住人口10.5萬，實現(xiàn)稅收19.6億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入超過3.5萬元。橫店鎮(zhèn)區(qū)道路長216公里，鎮(zhèn)區(qū)交通便捷；擁有星級賓館11家，各類商戶6000余家；自來水廠、污水處理廠等城市基礎設施完備，學校、醫(yī)院等城市公共服務設施俱全，還建有橫店大學（現(xiàn)橫店影視職業(yè)學院），橫店已基本具備了城市所應有的功能和形態(tài)。橫店從一個只有一條不足百米的街道，發(fā)展到今天一個充滿活力、初具規(guī)模的小城市，其背后的主要資金來源不是政府財政資金，而是來自于橫店集團，一個民營企業(yè)。橫店集團是橫店城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施的主要建設者和運營商。橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的做法對各地在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，拓寬城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設融資渠道，實行“小政府、大市場”的運作等方面有積極的借鑒作用。企業(yè)推動區(qū)域發(fā)展橫店集團的創(chuàng)始要追溯到1975年創(chuàng)辦的橫店絲廠，最初為橫店社辦集體企業(yè)，1984年實行政企分開，1995年成立橫店集團。2013年橫店集團已經(jīng)發(fā)展形成60個子公司、200多家生產(chǎn)型企業(yè)，完成產(chǎn)值468億元，實現(xiàn)利稅58.11億元。按照政府規(guī)劃、企業(yè)實施的原則，橫店集團累計為橫店城鎮(zhèn)建設投入資金達100多億元。從上世紀80年代中期橫店集團就開始參與到城鎮(zhèn)基礎設施建設，當時企業(yè)有了一定規(guī)模，基礎設施條件已經(jīng)成為進一步發(fā)展的制約。集團創(chuàng)始人徐文榮意識到如果橫店環(huán)境和基礎設施條件不改變，就引不進人才，工廠也很難做大。但是依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來建設基礎設施也不現(xiàn)實，因為橫店僅僅是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有一級獨立財政，市政府也不愿把城市基礎設施投到橫店來。在這種背景下，要建城鎮(zhèn)基礎設施就只能依賴于企業(yè)自身投入，集團也堅定地承擔起建設城鎮(zhèn)的責任?，F(xiàn)在來看，企業(yè)建鎮(zhèn)是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)等級管理體制下，企業(yè)為了尋求自身發(fā)展的無奈之舉。從經(jīng)營運作方式來看，橫店集團為城鎮(zhèn)發(fā)展投入大致分為以下幾方面。提供公益性基礎設施。比如橋梁道路、公園、路燈等，對這一類設施，集團進行投資，集團并不去計算投資的直接回報，主要是作為企業(yè)回報社會的一種方式。過去橫店南江上只有一座大橋，現(xiàn)在集團先后投資在南江上修建了11座公路大橋，修建的連接橫店道路長度超過500公里。城市道路路燈電費、環(huán)衛(wèi)費等都由集團來承擔。市場化方式提供部分市政公用產(chǎn)品和公共服務產(chǎn)品。對于一些可以市場化運作的市政公用產(chǎn)品和公共服務產(chǎn)品，比如自來水廠、公交、醫(yī)院、學校等，集團對這些產(chǎn)品和服務的供給采取市場化運作模式。由集團進行投資，作為集團的資產(chǎn)。日常運營采取企業(yè)化管理模式，職工收入與運營的收益直接掛鉤。企業(yè)發(fā)展推動了橫店城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。在集團帶動下，橫店發(fā)展已經(jīng)歷了兩次深刻的轉(zhuǎn)型，第一次轉(zhuǎn)型是從農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了橫店農(nóng)民的脫貧致富。第二次轉(zhuǎn)型得益于橫店集團影視文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動了橫店人民從小康向富裕的轉(zhuǎn)變。橫店集團專門成立了影視城有限公司，對橫店影視基地及相關旅游配套產(chǎn)業(yè)進行整合。目前在影視景區(qū)建設及相關配套投入已經(jīng)超過70億元，不但改善了城鎮(zhèn)面貌，而且成為帶動橫店發(fā)展的新引擎，也完善了城鎮(zhèn)功能，使橫店從一個工業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展成為一個功能完善的城市。橫店影視旅游雜志總編輯曾毓琳回憶，1994年他剛到橫店時，全鎮(zhèn)民營飯店只有1家拉面館，現(xiàn)在僅星級賓館已11家。政府在橫店發(fā)展過程中的主要定位就是做好相關規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設過程中所涉及到的各級政府部門、村和廣大農(nóng)民關系，為企業(yè)建鎮(zhèn)創(chuàng)造條件。政府邀請同濟大學規(guī)劃院等知名機構編制和修訂橫店規(guī)劃，通過規(guī)劃引導企業(yè)建鎮(zhèn)的方向。為支持企業(yè)建鎮(zhèn)的推進，政府在土地出讓收入方面也出臺了一些優(yōu)惠措施，目前橫店區(qū)域內(nèi)的土地出讓收入除上繳上級政府部分，其余全部歸橫店集團使用，用于橫店城鎮(zhèn)發(fā)展。通過企業(yè)建鎮(zhèn)橫店鎮(zhèn)居民獲得了更好的生活和就業(yè)環(huán)境，企業(yè)拓展了發(fā)展空間，為做大做強企業(yè)創(chuàng)造了良好的外部條件。這個外部條件既包括物質(zhì)條件，也包括當?shù)鼐用駥ζ髽I(yè)發(fā)展的支持，也降低了企業(yè)發(fā)展中的成本。開創(chuàng)橫店發(fā)展模式從橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的調(diào)研來看，政府可以從諸多城鎮(zhèn)建設管理事務中擺脫出來，將精力主要用于服務，走出了一條“政府規(guī)劃設計，企業(yè)投資建設”的橫店發(fā)展模式。相比較而言，企業(yè)建鎮(zhèn)可以體現(xiàn)出以下優(yōu)勢。機制靈活，提高了運作效率。相對于政府管理，企業(yè)可以不必拘泥于固有的運作機制，而是采取更加靈活的運作機制，極大地提高了工作效率。曾經(jīng)是東陽市發(fā)改局局長的橫店集團工業(yè)企業(yè)運營總監(jiān)任立平對此深有感觸，他舉例說連接諸永高速橫店出口到鎮(zhèn)區(qū)的道路，如果由政府來修建的話，僅征地拆遷一項工作半年都不可能完成，而橫店集團只用半年時間就已把路修好。橫店鎮(zhèn)黨委書記王天仁說，橫店集團民營醫(yī)院的運作方式，可以把醫(yī)院科室進行承包，就能吸引更加優(yōu)秀的醫(yī)生在此兼職，能夠大大提高醫(yī)院競爭力。管理高效，降低了建設和運營成本。將效益和工資相掛鉤，在日常工作中會更加精打細算。比如水廠在擴建時，為了降低成本，設備都由水廠采購，只是將安裝承包出去，極大降低了成本，只用2.2億就完成了日供水能力7.5萬噸的水廠和配套管網(wǎng)建設。已經(jīng)管了20多年水廠的橫店水務公司董事長翁天生說，這要按照政府建水廠的模式操作，最起碼得花費3億元。為了提高管理效率，可以說企業(yè)能夠精簡的人員都精簡掉，水廠每個班只有1個人，職工總數(shù)只有50多人，翁總說，同等規(guī)模水廠員工一般要在70人以上。影視城公司共有接近5000名員工，但是在機關的人員只有30多人。企業(yè)的人員負擔大大減輕，保證了在最低成本運作。共生共榮，更加注重長遠發(fā)展。橫店造就了橫店集團，橫店發(fā)展得好壞也直接關系到橫店集團未來的前景，因此橫店集團也愿意為橫店長遠發(fā)展進行投資。比如，橫店南江治理，自1994年就已啟動，經(jīng)過近10年的治理，直接投入資金就達2億元。當橫店集團將影視旅游產(chǎn)業(yè)作為未來發(fā)展方向時，橫店和橫店集團的命運也更加緊密。為了能夠為游客提供一個優(yōu)良的環(huán)境，橫店集團越來越重視生態(tài)投入，除了重視綠化、完善污水處理等基礎設施外，橫店集團還對有污染的企業(yè)進行外遷。橫店集團計劃將涉及污染的15個化工產(chǎn)品全部外遷，目前已經(jīng)關閉了4條生產(chǎn)線。通過治理，橫店的城鎮(zhèn)面貌有了根本的改善，實現(xiàn)了水綠、天藍、景美?！靶≌笫袌觥钡膯⑹局醒氤擎?zhèn)化工作會議要求建立多元可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展資金保障機制，橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的發(fā)展模式是社會資本參與城鎮(zhèn)建設的一種探索，雖然簡單地復制橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的模式難度很大，但這種模式對我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有很大的啟發(fā)，也帶給我們一些思考。城鎮(zhèn)市政公用設施和公共服務的市場化運作大有前景。橫店經(jīng)驗表明，通過市場化方式運作市政公用設施和公共服務設施效率更高，成本更低，一些原本需要政府補貼的事務也能實現(xiàn)盈利，比如水廠、公交等。當前一些地方在城鎮(zhèn)建設運營過程中，政府壟斷行為過多，市場化程度較低，出于部門利益，一些事務不愿交給市場。建議政府要進一步退出城鎮(zhèn)市政公用設施及部分公共服務的運營，放寬社會資本參與建設和運營的限制。把建設和運營權交給市場，這既能減少政府投入規(guī)模，有利于減少政府債務，也有利于相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府集中在為城鎮(zhèn)發(fā)展提供規(guī)劃等服務，引導企業(yè)參與城鎮(zhèn)建設與發(fā)展。盡快推進撤鎮(zhèn)設市工作，進一步推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。橫店企業(yè)建鎮(zhèn)實際上也是無奈之舉，企業(yè)承擔了許多社會職能，特別是企業(yè)承擔了橋梁道路等城市公益性設施的供給，這是政府缺位的表現(xiàn)。今天隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的逐漸壯大，橫店公共財政規(guī)模已接近20億元，達到一個中小城市的規(guī)模，但在現(xiàn)行體制下，鎮(zhèn)政府可支配的比重較低，不利于橫店的發(fā)展，相關公益設施建設還要依賴于橫店集團，也增加企業(yè)發(fā)展成本。通過設市來完善政府的事權責任，達到財權和事權的一致，也為集團提供一個更高的發(fā)展平臺，必將進一步推動橫店發(fā)展。設市以后，在政府和集團之間關系上，要繼續(xù)保持“小政府，大市場”的運作模式。總結推廣橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的經(jīng)驗。隨著城鎮(zhèn)人口增多和農(nóng)民工市民化政策的落實，城鎮(zhèn)基礎設施建設與公共服務投資將繼續(xù)增加，特別是在政府債務總額不斷增長的背景下，如何