宋代行政效率低下的原因.doc

宋朝的政治體制大體沿襲唐朝的政治制度。但宰相不再由三省長官擔任，而是另以同中書門下平章事為宰相。又增設參知政事為副相，通稱執(zhí)政，與宰相合稱“宰執(zhí)”。宋朝的相權大幅萎縮，僅負責行政職能。中書門下與樞密院合稱二府，掌文武大權。又設鹽鐵、戶部、度支三司，主管財政大權，號稱計省。這樣三司、宰執(zhí)、樞密使三權互相制衡，因此削弱了相權，加強了皇權。宋朝還在御史臺之外增設諫院和置諫官，這些都是監(jiān)察機構，負責彈劾等事宜。為了加強中央集權，防止將領奪權。建隆二年三月，宋太祖削去了都點檢這個重要的禁軍職位。同年七月，宋太祖通過杯酒釋兵權解除了武官的軍權，禁軍的領導機構改為殿前司和侍衛(wèi)司，分別由殿前都指揮使、步軍都指揮使和馬軍都指揮使（三帥）統(tǒng)領。但是，三帥無發(fā)兵之權。宋朝在中央設立樞密院來負責軍務。樞密院直接對皇帝負責，其他任何官員都不得過問。而樞密院雖能發(fā)兵，卻不能直接統(tǒng)軍，這樣就導致了統(tǒng)兵權與調(diào)兵權的分離。同時，宋朝經(jīng)常更換統(tǒng)兵將領，以防止軍隊中出現(xiàn)個人勢力。宋朝的兵力部署可謂“強干弱枝”“守內(nèi)虛外”。宋朝的軍隊分為四種，即禁軍、廂軍、鄉(xiāng)兵、藩兵。禁軍是中央軍，也是宋朝軍隊的主力。廂軍是各州的鎮(zhèn)兵，由地方長官控制。鄉(xiāng)兵則是按機關抽調(diào)的壯丁。藩兵是防守在邊境的非漢民族軍隊。宋代的農(nóng)材賦役制度，大致延續(xù)唐末的兩稅法，但增加了丁稅。而差役則甚為繁重造成人民負擔，因此王安石變法時有免役法的推行。 宋朝逐步建立起一整套比較嚴密的官員銓選制度,即朝廷中央選拔、任免、考核各級官員的制度,其中包括官員注授差遣、敘遷、考課、薦舉、恩蔭、獎懲等許多方面。官員在任職期間,建有功勛或有勞績,按規(guī)定朝廷應給予獎勵。犯有罪過,則應給予懲處。獎懲的形式和名目極多。且不說物質(zhì)上的獎勵和刑事方面的懲罰,只就人事行政方面獎懲而言。宋理宗時,吏部條法“差注門”列舉了“較量”官員“功狀”和“過犯”的“通用格”。 行政效率是行政管理活動的出發(fā)點，行政工作的高效率是建設“廉潔、勤政、務實、高效”機關的迫切需要，是貫徹落實黨的十七大精神，改善發(fā)展環(huán)境，加強機關作風建設，提升行政效能，提高服務水平的具體體現(xiàn)。行政效率能否提高，直接影響機關、企業(yè)、事業(yè)管理活動的運行，它制約著社會系統(tǒng)的整體效率。隨著改革開放向縱深推進、社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政效率低下成了嚴重阻礙我們前進的絆腳石，提高行政效率已成為各級政府及其職能部門面臨的首要任務。一、行政效率低下的原因(一)機構設置臃腫、人浮于事行政組織是行政效率的基本保障因素。組織機構合理、人員編制適量，行政人員優(yōu)化，就有利于行政效率的提高，反之則會限制行政效率的提高。目前，由于行政機構雍腫,帶來的推諉扯皮，相互掣肘等現(xiàn)象仍大量存在；行政人員的結構，特別是專業(yè)知識結構不科學現(xiàn)象較為嚴重，具有專業(yè)知識、專業(yè)能力的人較少；行政管理活動的各環(huán)節(jié)不規(guī)范，不能很好地協(xié)調(diào)一致；特別是“漂”在機關的借調(diào)群體，也是一個誰也不清楚有多大的群體；至于機構改革、職能劃分難以走出精減膨脹再精減再膨脹的“怪圈”。我國行政管理機構縱向管理層次多，橫向職能交叉多。據(jù)相關數(shù)據(jù)介紹，我們是4712萬人管理8000億美元的產(chǎn)值，美國是300萬人管理60000億美元產(chǎn)值(GDP)，這就是效率的懸殊。行政組織改革雖已經(jīng)歷多次，但這一問題并沒有得到有效解決，至今仍然嚴重影響行政效率的提高。另外，人浮于事不僅簡單地表現(xiàn)為工作人員多，而且表現(xiàn)在部分單位領導干部虛職、副職過多，造成了職務貶值，有職無責，有職無權，導致上情不易下達，下情不易上送，人為地阻礙了政令的暢通；另一方面，形成了多頭領導，搞得下屬不知所從，嚴重影響了行政管理的順利進行。 (二)個別領導思想有待解放，能力有待跟進 極個別領導因循守舊，只顧本部門利益，沒有全局眼光；或者只顧自身政績，沒有急群眾之所急、想群眾之所想；或缺乏專業(yè)知識；或日理萬機，事必躬親，不利于調(diào)動下屬的積極性，降低了整個行政管理體系的效率。筆者愚見，領導者應準確定位，把握重點，把時間與精力放在提高領導者自身素質(zhì)、實現(xiàn)領導工作科學化和提高領導效能上。(三)行政人員素質(zhì)不高、用人機制不健全一個行政人員的素質(zhì)包括科學文化素質(zhì)、思想道德素質(zhì)、政治素質(zhì)和處理事務的能力。個別行政人員素質(zhì)不高，主要表現(xiàn)在：科學文化水平、思想道德不高，缺乏堅定的政治信仰，處事能力不足等等。這些素質(zhì)的缺失都使行政人員在具體的行政過程中效率與效益，動機與效果不相統(tǒng)一，最終使行政人員從事行政管理活動的產(chǎn)出同所消費的人力、物力、財力等要素間的比例關系很低，導致行政效率較低。其次，用人機制的落后也是行政效率低下的重要原因。當前，行政管理考核和激勵機制不健全，難以實現(xiàn)人盡其才、物盡其用，容易產(chǎn)生職業(yè)枯竭癥，使得行政人員對工作沒有熱情，辦事敷衍塞責，這也極大地影響了行政效率的提高。 (四)行政法規(guī)不健全、制度不完善行政管理是一項系統(tǒng)復雜的活動，需要有整套與之相適應的行政法規(guī)來保障。在現(xiàn)實行政管理活動中，由于行政法規(guī)的不健全和不配套造成的行政效率低下比比皆是。體現(xiàn)在：第一、組織中“條條”(縱向行政管理組織)與“塊塊”(橫向行政管理組織)各自制定的行政法規(guī)、規(guī)章之間在一定條件下相互沖突，從而影響到行政效率；第二、同級行政部門制定的法規(guī)、規(guī)章之間相互矛盾，從而影響行政效率，在行政管理組織中，各行政管理部門都有各自的行政法規(guī)，以保障本部門工作的有效運轉(zhuǎn)，由于缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，在實際工作中部門行政法規(guī)之間的“碰撞”現(xiàn)象時有發(fā)生。在行政制度上缺乏系統(tǒng)性和針對性。當前，我們?nèi)狈Φ氖紫仁歉咝У闹贫?，也就是缺乏能夠有效地組織配置各種政治、思想、經(jīng)濟要素以實現(xiàn)行政效率增長的制度資源。其中既包括政府機構設置、職能劃分、人員編制，以及決策、法制、人事等政治方面的制度，也包括財稅制度、金融制度、投資制度、企業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療制度等經(jīng)濟制度。(五) 行政方法簡單、技術手段落后在現(xiàn)代的行政管理活動中，能否大幅度提高效率，在很大程度上取決于行政管理活動中能否有效地運用現(xiàn)代科學技術和現(xiàn)代管理方法。如運用以電子計算機為中心的信息處理技術，實現(xiàn)用辦公自動化技術，可以大大提高行政效率；一般辦公設備和其它行政活動技術裝備的更新和改進，也對提高工作效率有積極作用。當前我們的辦公設備還不夠普遍，運用科學的決策技術方法不夠，實際工作中現(xiàn)代化的信息傳輸技術及管理手段還未得到完全普及，這也在一定程度上制約了行政效率的提高。二、提高行政效率的途徑和手段(一) 合理設置機構按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，必須大力推進機構改革，精簡機構和人員。合理的機構設置是使行政權力得以運行的組織保證，也是影響行政效率的成本、時間、效果的重要因素。黨的十七大明確要求加快行政管理體制改革，建設服務型政府。行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預。規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關系。加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌機構設置，減少領導職數(shù)，嚴格控制編制。(二)建立健全行政管理法規(guī)和制度 行政管理法制化是建立法制國家的核心，要提高行政管理效率，應該建立健全行政法律制度，依法辦事。在改革并完善黨和國家的各項制度的過程中，鄧小平多次強調(diào)：“要制定一系列法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”。只有盡可能做到所有的行政行為都有法律依據(jù)，才能發(fā)揮各項科學管理制度的作用。 現(xiàn)代行政管理最重要的特征是法制化的管理。行政管理法制化就是通過法律對行政管理的各項活動、各個環(huán)節(jié)進行調(diào)整和規(guī)范，將行政管理的一系列技術方法、協(xié)調(diào)手段、行為方式、步驟和程序法律化、制度化，為行政管理提供法律依據(jù)和法律保障。依法行政是現(xiàn)代行政管理發(fā)展的大趨勢。行政管理法規(guī)作為行政管理法制化的有力工具，以國家強制力和嚴肅性確保行政管理活動有章可循、有效運轉(zhuǎn)。健全行政管理法規(guī)是提高行政效率的法律保證。為此，必須加強行政管理法規(guī)的建設，使一切活動都具有基本的規(guī)范和程序，行政機關應明確職權和責任，上下左右關系理順，各司其職，各盡其責。日常工作制度的建立和完善，也是提高行政效率不可缺少的重要保證。特別是嚴格工作責任制，明確劃分責權，做到責權統(tǒng)一，從制度上杜絕敷衍塞責、拖拉扯皮、爭功諉過的現(xiàn)象。1、首長負責制。根據(jù)集中統(tǒng)一的原則，各行政部門的首長，要負責本行政部門的工作，負責重大問題的決策和主持有關會議并主持全面工作。副職協(xié)助正職分管某一方面的工作，并對正職負責。 2、崗位責任制。根據(jù)行政管理的授權和分工負責的原則，對工作人員要確定任務和職責范圍，從上到下建立崗位責任制。從制度上明確職責，對工作人員定崗位、定責任、定權限、定獎懲、定期考勤、考績，以解決科室、部門之間存在的職權不清，責任不明，程序混亂，推諉扯皮等現(xiàn)象。3、分級責任制。根據(jù)分級管理的原則，上下級機關和領導人要明確劃分職權和責任范圍，實行分級責任制，切實解決越權指揮、越級報告等弊端。實踐證明，只有加強分級責任制，才能分權分工，分級治事，分層負責，激發(fā)民主精神，發(fā)揮各級的主觀能動作用。(三)提高領導者的素質(zhì)和領導藝術行政領導是領導活動的一種，它在國家政府管理的政治、經(jīng)濟、文化、社會等生活各領域、各層次中，處于核心的、主導的地位。在社會主義國家，行政領導是行政權力的象征，也是人民公仆的體現(xiàn)。建立一個科學的、民主的、強有力的行政領導體制，是現(xiàn)代行政管理的一個重要目標。要充分發(fā)揮行政領導在國家與社會生活中的作用，提高行政效率，必須提高行政領導者的素質(zhì)，建立合理的行政領導集體，并不斷地探索科學的行政領導藝術。任何一個行政單位如果沒有素質(zhì)較高的領導者，就會成為一個松散的缺乏戰(zhàn)斗力的機構，也就談不上高效率。領導者努力提高自身素質(zhì)的同時，要努力提高領導藝術，善于領導所屬行政人員同心協(xié)力做好工作，這樣才能提高行政效率。反之，高的行政效率也會向低的方向轉(zhuǎn)化。領導者要通曉現(xiàn)代管理觀念和行政管理的規(guī)律，樹立信息觀念、系統(tǒng)觀念、時間觀念、信譽觀念等。并善于運用影響力來提高行政效率，這也是一種寶貴的領導藝術。領導者要學會領導藝術，這是提高效率的一條途徑。領導者不隨便干預下一層次的事；不能顛倒工作的主次；要隨時傾聽各方面的意見；善于總結經(jīng)驗教訓；善于控制會議廳文牘，消除文山會海；善于調(diào)動部屬的積極性。(四)建立一支高素質(zhì)專業(yè)化公務員隊伍行政工作人員是管理國家事務的主體，承擔著促進經(jīng)濟發(fā)展的重任。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，政府職能正向有益于經(jīng)濟高度發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。選拔任用行政機關干部應從過去的傳統(tǒng)觀念和標準轉(zhuǎn)變，應從單純型、執(zhí)行型、保守型、資歷型向復合型、開拓型、開放型、能力型轉(zhuǎn)變。行政管理現(xiàn)代化，首先是人的現(xiàn)代化，尤其是管理國家的官員在知識素質(zhì)和技能的現(xiàn)代化。行政人員是行政管理的主體和運作者，是行政效率的力量源泉。人是決定因素，公務員素質(zhì)提高了，才能不斷提高行政效率。高素質(zhì)并具有綜合能力的國家公務員，才能夠嫻熟地運用行政科學知識、法律知識、現(xiàn)代科技知識，懂得國際規(guī)則和國際習慣，能夠開創(chuàng)性地為部門工作創(chuàng)造新的生機，注入新的活力，創(chuàng)造新的發(fā)展環(huán)境，取得卓越的成就，提高行政效率。我國的行政官員要加速從單一型向綜合型、多功能型轉(zhuǎn)變，提高綜合工作能力，成為全方位人才。廣大行政人員要有深入學習行政管理、領導科學、領導藝術、法律、經(jīng)濟學等方面知識的緊迫感責任感。（五）完善行政隊伍激勵機制這有利于增強廣大行政人員提高行政效率的緊迫感和危機感，同時亦可使他們提高自身素質(zhì)的積極性增強。建立開放、競爭、公正、透明的干部管理和任用機制，任人惟能、任人為才；大力提高公務員素質(zhì)，實行競爭上崗機制，優(yōu)勝劣汰，實行能上能下的公務員制度；按照德能勤績標準選人用人，實行崗位責任制，把政治表現(xiàn)、個人業(yè)績與提拔任用聯(lián)系起來；建立和完善各種工作制度、規(guī)范、準則，促使行政人員管理標準化、規(guī)范化、制度化，保持提高行政人員素質(zhì)的長期性、規(guī)范性和制度化。(六)運用現(xiàn)代管理技術提高行政效率管理技術和管理工具是提高行政效率的物質(zhì)技術保證。行政管理工作是一項綜合性的復雜的社會活動，涉及范圍廣，作用因素多，必須借助一定的技術手段才能完成，特別是現(xiàn)代社會，由于節(jié)奏加快，信息量激增，科學技術以日新月異的態(tài)勢向前發(fā)展，行政管理如果依舊采用傳統(tǒng)的手工操作方式來運行，顯然已經(jīng)難以適應社會發(fā)展的要求。因此，必須利用現(xiàn)代科學技術成果，用電子計算機信息系統(tǒng)和人工智能設備處理公文、傳遞儲存信息。推進電子政務來提高行政效率、降低行政成本。推行電子政務，實際上就是建立起電子化的政府管理體系，這也是適應信息化時代政府管理活動的需要。電子政務是政府管理方式的革命，它對政府管理具有很大的影響。一方面，電子政務是政府管理工具的創(chuàng)新，政府利用現(xiàn)代化信息技術和網(wǎng)絡環(huán)境可以提高工作效率，從而精簡機構和人員，降低管理成本；另一方面。電子政務的實行將不斷改進政府管理結構和方式。規(guī)范政府業(yè)務流程，而這種從管理工具的創(chuàng)新到管理結構的改善，再到管理方式的變革，將極大地改變現(xiàn)有的管理觀念，最終將不可避免地構建起適合信息時代社會發(fā)展所需要的政府組織形態(tài)。在中國封建社會歷史上一直被人們視為驕傲與自豪的李唐王朝，最終還是沒有逃脫宿命論的毒咒，于公元907年被手握兵權的軍事將領朱全忠略施“宴請”小計便達到將李家傳人趕盡殺絕、使之家破國亡的目的，歷史進入了“五代十國”。這又是一個黑暗、恐怖、戰(zhàn)爭頻仍，政權屢有更迭的大混亂時期，幾乎與魏、晉、南北朝的形勢一樣，誰有錢有勢，誰就能夠招兵買馬當軍閥；哪個軍閥心狠手毒，哪個軍閥就能夠打拚出一片江山而隨心所欲地稱王稱霸。公元960年，后周王朝的禁軍統(tǒng)帥趙匡胤發(fā)起陳橋兵變，被眾部將擁戴“黃袍加身”，兵不血刃地登上宋太祖的帝位之后，四分五裂的中國重新統(tǒng)一，天下才算是大亂達到了大治。為了防止唐以來各路藩鎮(zhèn)割據(jù)獨立的局面重演，以維護能夠給國家?guī)斫y(tǒng)一、給社會帶來穩(wěn)定的中央集權，宋太祖主要做了兩件事：一是高度警惕有可能對皇帝造成直接威脅的軍事將領，不給他們以發(fā)動軍事政變的條件與機會，這就是一直被史學家們濃墨重彩地大肆渲染的“杯酒釋兵權”的故事。實際上，故事的背后，有一系列陰謀與陽謀相結合的操作手段。因為他十分清楚，自己并不具備“真龍?zhí)熳印钡母哔F血統(tǒng)，也不存在登高一呼而萬民群起響應的社會基礎，只是由于掌握了國家強大的軍事機器，才得以輕而易舉地篡奪到了君臨天下的權力。所以，相當自卑的他，每天都不得不提心吊膽地防著：萬一在哪一天，將領中間也有人來一次“陳橋兵變”，他老趙豈不是身家性命全完了么！有人據(jù)此分析說，整個宋代一直呈現(xiàn)出重文輕武并導致武備衰弱而屢受北方敵人侵擾的局面，趙匡胤厲行抑制武將的政策恐怕是一個關鍵原因。二是確立“十二字方針”，嚴密控制地方政府可能出現(xiàn)的獨立與分裂勢力，不斷強化中央政府的權威。宋王朝建立之后，趙匡胤采納宰相趙普提出的削奪其權，制其錢谷，收其精兵的十二字方針，緊密圍繞政權、財權、軍隊這三個重點來削弱地方藩鎮(zhèn)，以防止地方政府脫離中央政府的掌控，以努力維護中央集權的運行。削奪其權就是派遣文官到地方州一級政府擔任行政長官，以取代容易跋扈獨立的軍人執(zhí)政；同時設立通判一職，與州長共掌政權，互相牽制，分散和削弱了州長權力。制其錢谷就是由中央設置轉(zhuǎn)運使來管理地方財政，并規(guī)定各州每年的賦稅收入除留正常的經(jīng)費開支外，其余部分一律上繳京師，不得擅留。這既可增加中央的財政收入，又可使地方無法積累起對抗中央的物質(zhì)基礎。收其精兵則是將地方政府過去所擁有的廂軍、鄉(xiāng)兵（不是我們現(xiàn)在的民兵組織，而是專門用以維護社會治安的正規(guī)軍，相當于我們今天的武裝警察部隊）中的精銳將士，統(tǒng)統(tǒng)成建制地劃歸中央政府的兵部指揮。這樣一來，地方部隊只剩下少量的缺乏作戰(zhàn)能力，只能簡單地站崗巡邏的老弱士兵，根本無法和中央禁軍抗衡，從而失去了發(fā)動戰(zhàn)爭鬧地方分裂的軍事基礎。趙匡胤在地方行政管理的制度層面上也沒有什么太大的變化，基本上是沿用隋唐體制的那一套。所不同的是他取消了自唐代以來的“道”而設立“路”。其實，宋初的這個“路”與漢初的“州”和唐初的“道”，在性質(zhì)上仍然還是一樣貨色，都屬于是中央政府的派出機構，承擔的任務主要是監(jiān)察地方政府及其官員是否在正確履行自己的職責，因而機構不成體制，設官也頗為隨意, 甚至連駐地、轄區(qū)也經(jīng)常變動。宋代至道三年分天下為15路，宣和年間增至26路。南宋疆域縮小，僅轄16路。路以下的行政單位是府、州、軍、監(jiān)。凡政治、經(jīng)濟、軍事三者兼重的地方設府，有駐重兵的軍事地區(qū)設軍，工業(yè)區(qū)如煮鹽、冶鐵等重要地區(qū)設監(jiān)。府的政治地位比州略高一些，一方面是因為府比州的叫法好聽一些，另一方面是主要負責人一般都會在行政級別上予以高配。故稍大一點的州，都紛紛要求升格為府，就像我們今天許多地方熱衷于縣改市、縣改區(qū)和地改市一個樣子。中國歷史上“府”作為一級行政區(qū)劃和管理單位的批量出現(xiàn)并成為時髦，應該算是宋王朝的功勞。在宋代最為興盛之時，全國共有38個府，254個州，59個軍，4個監(jiān)。府、州、軍、監(jiān)再往基層走，便是基層縣政府了。宋代的縣也是完全沿襲