（城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)論文）城市規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)析與更新對(duì)策.pdf

摘要 摘要 城市建設(shè)用地是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的載體，是城市中重要的稀缺資源，也是 我國(guó)建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)所關(guān)注的領(lǐng)域。對(duì)城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的控制一直是城市 規(guī)劃的重要任務(wù)之一。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入與時(shí)代背景的變遷，我國(guó)現(xiàn) 行的城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)顯得難以滿(mǎn)足當(dāng)前城市發(fā)展的要求。 這主要反映在其對(duì)現(xiàn)實(shí)城市建設(shè)用地的控制與引導(dǎo)作用的下降，無(wú)法對(duì)不同的市 場(chǎng)要求作出相應(yīng)的調(diào)整。對(duì)應(yīng)外部制度環(huán)境的變化，城市建設(shè)用地的控制方式的 變革勢(shì)在必行。 本文以城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn) 的指標(biāo)規(guī)定為主要研究對(duì)象。從政府、市場(chǎng)與城市土地的基本關(guān)系出發(fā)，分析了 現(xiàn)行的城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)城市規(guī)劃編制中和實(shí)施中面臨的問(wèn)題，以及出現(xiàn) 這些問(wèn)題的原因；繼而闡述對(duì)城市建設(shè)用地具有影響的諸多因素；在厘清市場(chǎng)機(jī) 制控制和政府政策控制之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)思路，并嘗試 構(gòu)建適合我國(guó)當(dāng)前城市發(fā)展的城市建設(shè)用地控制體系。 關(guān)鍵詞：城市建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制政府調(diào)控城市規(guī)劃控制 a b s t r a c t u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di st h eb a s i so fs o c i a la n de c o n o m i ca c t i v i t yi nc l t y s 1 n c e i ti st h em o s ti m p o r t a n t r e s o u r c ei nc h i n a sc i t i e s ，i ti st h es u b j e c t ，w h i c ht h es t r a t e g y o fr e s o u r c e s a v i n gs o c i e t yc o n c e r n s0 1 1 t h ec o n t r o l l i n go nt h es t a n d a r d 8o fu b a n c o n s t r u c t i o nl a n di so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tt r a d i t i o n a lt a s k so fu r b a np l a n n i n g w i t ht h et r a n s i t i o no fc h i n a s e c o n o m i cs y s t e mf r o mt h ep l a n n e d o n et ot h e m a r k e t - o r i e n t e do n ea n d t h ec h a n g eo fg e n e r a ls o c i o e c o n o m i cs t a t u s ，i ti se v l d e n tt h a t t h ee x i s t i n gs y s t e mo fc l a s s i f i c a t i o no f l a n d - u s ea n d s t a n d a r d so ju r b a nc o n s t r u c t i o n 勉挖dc a 徹o tm e e tt h er e q u i r e m e n t sf o ru r b a nd e v e l o p m e n tn o w a d a y i t se f f e c t e n e s s o nc o n t r o l l i n ga n dg u i d i n gt h eu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dh a s b e e nd e c l i n e da n di ti sn o t s u i t a b l ef o rt h er e q u i r e m e n t so fm a r k e t l e dd e v e l o p m e n t i no r d e rt oc o p ew l t ht h e c h a n g i n gs i t u a t i o n s ，n e wa p p r o a c h e so fc o n t r o l l i n go nu r b a n c o n s t r u c t i o nl a n ds h o u i d b el o o k e da n dc r e a t e d t h i ss t u d yr e v i e w st h em a i np o i n t s o fe x i s t i n gs y s t e mo fc l a s s i n c a t l o no f 工口n 辦“s e 口n ds f 口n ( 壇r 幽o fu r b a n c o n s t r u c t i o nl a n d b a s e do nt h er e l a t i o n s h i p s a m o n gg o v e r n m e n t 、m a r k e ta n du r b a nl a n d ，t h es t u d ya n a l y s e st h es h o r t c o m i n g s o r e x i s t i n gs y s t e mi nf a c i n gt h ep a l n n i n gf o r m u l a t i o na n dm a n a g m e n t ，a n d a 1 8 0t r i e st o r e v e a lt h ed e e p l y r o o t e dr e a s o n s o ft h a t t h es t u d yd i s c u s s e st h ef a c t o r si n d i f i e r e n t l e v e l s c a ， e,whi hf f e c tt h es t a n d a r d so fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d t h e no nt h eb a s i so ft h r e l a t i o n s h i pb e t 、) l ，e e n m a r k e tm e c h a n i s ma n dg o v e r n m e n tp o l i c i e s ，t h e8 t u d yp u t f o n a r ds o m ea d v i c et or e f o r mo ft h ee x i s t i n gs y s t e m ，a n df u r t h e r ，p r o p o s e san e w s v s t e mw h i c hi sr e l e v a n tt oc h i n a sc u r r e n tu r b a nd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d ，m a r k e tm e c h a n i s m ，g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n ， u r b a np l a n n i n gc o n t r o l i i 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書(shū) 本人完全了解同濟(jì)大學(xué)關(guān)于收集、保存、使用學(xué)位論文的規(guī)定， 同意如下各項(xiàng)內(nèi)容：按照學(xué)校要求提交學(xué)位論文的印刷本和電子版 本；學(xué)校有權(quán)保存學(xué)位論文的印刷本和電子版，并采用影印、縮印、 掃描、數(shù)字化或其它手段保存論文；學(xué)校有權(quán)提供目錄檢索以及提供 本學(xué)位論文全文或者部分的閱覽服務(wù)；學(xué)校有權(quán)按有關(guān)規(guī)定向國(guó)家有 關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版；在不以贏(yíng)利為目的的前 提下，學(xué)校可以適當(dāng)復(fù)制論文的部分或全部?jī)?nèi)容用于學(xué)術(shù)活動(dòng)。 經(jīng)指導(dǎo)教師同意，本學(xué)位論文屬于保密，在年解密后適用 本授權(quán)書(shū)。 指導(dǎo)教師簽名：學(xué)位論文作者簽名： 年月日年月日 爹翟 同濟(jì)大學(xué)學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下，進(jìn)行 研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本學(xué)位論文 的研究成果不包含任何他人創(chuàng)作的、已公開(kāi)發(fā)表或者沒(méi)有公開(kāi)發(fā)表的 作品的內(nèi)容。對(duì)本論文所涉及的研究工作做出貢獻(xiàn)的其他個(gè)人和集 體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明的法律責(zé)任 由本人承擔(dān)。 簽名：虧7 摹 - 7 夕，年鄉(xiāng)月z 夕e t 第1 章緒論 1 1 論文研究的背景 第1 章緒論 土地是人類(lèi)一切生產(chǎn)、生活活動(dòng)存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)又是一種稀缺且不 可再生的資源，它關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否能夠健康發(fā)展，因此是國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)和嚴(yán) 格控制的對(duì)象。自古以來(lái)，土地和其所承載的人口具有天然的關(guān)聯(lián)性，并且這種 關(guān)聯(lián)是無(wú)法被超越的。 城市用地和城市人口是構(gòu)成城市的最基本要素，同時(shí)也是城市規(guī)劃編制過(guò)程 中最為敏感和核心的問(wèn)題?？茖W(xué)預(yù)測(cè)城市發(fā)展的人口規(guī)模、城市建設(shè)用地規(guī)模和 合理安排城市用地結(jié)構(gòu)是城市規(guī)劃的基本任務(wù)。 我國(guó)正處于城市化的加速時(shí)期，又處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)于城市的基 本要素城市用地和城市人口既不能像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣的機(jī)械控制、行政劃 撥；也不能全盤(pán)放松管理，完全由市場(chǎng)來(lái)配置。在城市規(guī)劃編制、實(shí)施和管理的 過(guò)程中，如何科學(xué)合理地確定城市人口規(guī)模和集約有效地利用好城市土地，并通 過(guò)城市規(guī)劃來(lái)調(diào)控城市土地的利用，這既是城市規(guī)劃改革的重要任務(wù)，與城市經(jīng) 濟(jì)體制改革也有著密切關(guān)系。 1 1 1 近年來(lái)我國(guó)城市建設(shè)用地增速明顯 城市建設(shè)用地是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的載體，是人類(lèi)根據(jù)土地資源利用原則在 城市空間方位上所表現(xiàn)出的土地利用的特殊方式。城市建設(shè)用地具有動(dòng)態(tài)性、空 間性和經(jīng)濟(jì)性的特征，集約化利用程度高，并為一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目的服務(wù)。 城市建設(shè)用地增長(zhǎng)的主要?jiǎng)右蚴墙?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。城市的用地規(guī)模要與城市 的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的規(guī)模、特點(diǎn)相適應(yīng)。自上世紀(jì)9 0 年代以 來(lái)，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的表現(xiàn)是g d p 總量由1 9 9 0 年的1 5 2 0 6 億美元增長(zhǎng)到2 0 0 4 年的7 3 3 4 3 億美元，年均g d p 增長(zhǎng)率為i i 8 9 ； 在城市建設(shè)領(lǐng)域的表現(xiàn)則是城市化進(jìn)程加快，城市建設(shè)用地逐年增加。在1 9 8 6 年到2 0 0 4 的近2 0 年間，城市數(shù)量從3 5 3 個(gè)增加到6 6 0 個(gè)1 ，城市建成區(qū)面積由 1 0 1 2 7k f f 增長(zhǎng)到3 0 4 0 6k m 2 ，平均每年增加城市建設(shè)用地達(dá)到1 0 1 4k m 2 2 。其中 1 9 8 6 年至1 9 9 6 年的年均增長(zhǎng)量為9 1 3k m 2 ，而1 9 9 6 年至2 0 0 4 年為1 l1 5k f f ， 城市建設(shè)用地增速明顯。 1 建設(shè)部2 0 0 4 年統(tǒng)計(jì)公報(bào)建設(shè)部網(wǎng)站w w w c i n o v e l l 2 畢于運(yùn)，中國(guó)土地占用八大問(wèn)題，資源科學(xué)，1 9 9 9 2 1 第1 章緒論 1 1 2 城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題是我國(guó)城市化進(jìn)程中的重要課題 1 城市建設(shè)用地大幅增加，土地資源短缺的矛盾顯現(xiàn) 我國(guó)的城市化過(guò)程是城市人口和城市建設(shè)用地同時(shí)大幅度擴(kuò)張的過(guò)程。隨著 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行主體改革的深入，城市綜合實(shí)力逐步增強(qiáng)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的 地位日益凸現(xiàn)，城市居民的收入水平和生活質(zhì)量也有了很大提升。因此，城市對(duì) 農(nóng)村人口的吸引力越來(lái)越大，涌入城市的人越來(lái)越多，城市化水平也隨之迅速提 高。至2 0 0 4 年底，我國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝诩哼_(dá)到5 4 2 8 3 萬(wàn)人，城市化水平己達(dá)到4 1 7 。 城市化不僅是城市人口在數(shù)量上的增加，更是城市內(nèi)部資源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)機(jī) 制下重新進(jìn)行空間配置的過(guò)程。到本世紀(jì)中葉，人民生活水平將達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的 標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著城市的人均居住條件要進(jìn)一步改善，配套設(shè)施要更完善，交通 的機(jī)動(dòng)化水平也會(huì)大大提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)人均城市建設(shè)用地1 9 8 1 年僅為 7 4 6 m 2 人，2 0 0 5 年已上升至1 3 0 2 m v 人，在不到2 5 年的時(shí)間里翻了將近一翻1 。 而隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)開(kāi)始面l 臨農(nóng)村勞動(dòng)力短缺和農(nóng)用地資源短缺的困 境。如果按照現(xiàn)階段城市化水平每增長(zhǎng)0 5 個(gè)百分點(diǎn)，城市建設(shè)用地凈增8 5 0 k m 2 的速度計(jì)算，在我國(guó)城市水平達(dá)到5 0 的時(shí)候，還要新增城市建設(shè)用地2 3 萬(wàn)k m 2 。 這使得原本就相對(duì)短缺的農(nóng)用地和城市建設(shè)用地之間的矛盾更加尖銳2 。 2 規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)是控制城市規(guī)模的重要依據(jù) 我國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)頒布城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家之一。 我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)( g b j l 3 7 - 9 0 ) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)標(biāo)準(zhǔn)) ，是我國(guó)城市規(guī)劃行業(yè)第一部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也是城市規(guī)劃技術(shù) 法規(guī)體系中一部綜合性很強(qiáng)，具有宏觀(guān)控制作用的重要法規(guī)。這部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是在 總結(jié)建國(guó)3 0 多年來(lái)，特別是改革開(kāi)放1 0 年來(lái)城市規(guī)劃工作有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，借 鑒了世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)而編制完成，于1 9 9 1 年3 月起正式施行。 標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定了城市建設(shè)用地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)劃建設(shè)用地的總體指標(biāo) 以及人均指標(biāo)，是全國(guó)各地修編城市規(guī)劃、確定城市規(guī)模的參照和主要依據(jù)。標(biāo) 準(zhǔn)頒布1 5 年來(lái)，在城市建設(shè)用地控制及管理方面起了積極作用，使我國(guó)城市 用地分類(lèi)和規(guī)劃有了統(tǒng)一的定性、定量依據(jù)，從而有利于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和規(guī)劃管 理工作的科學(xué)化和規(guī)范化，有利于經(jīng)濟(jì)、合理的使用城市土地，對(duì)提高城市建設(shè) 的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益起了重要作用。據(jù)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的 報(bào)告分析，在標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的前5 年即“八五”期間，將近4 3 的設(shè)市城市在城 市規(guī)劃的引導(dǎo)下，人均用地平均減少了1 4 3m 2 ；其中6 1 _ 5 為小城市，平均減 少了2 9 6m 2 。由此可見(jiàn)，在城市建設(shè)用地大規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，國(guó)家主管部門(mén)通 1 畢寶德，地經(jīng)濟(jì)學(xué)( 第五版) ，中國(guó)人大出版社，2 0 0 6 2 陳友華，趙民。城市規(guī)劃概論，上?？茖W(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，2 0 0 0 2 第1 章緒論 過(guò)宏觀(guān)層面的控制手段在一定程度上起到了抑制土地過(guò)快消耗的作用1 。 1 1 3 創(chuàng)建節(jié)約型和諧社會(huì)是時(shí)代的主題 1 城市用地?zé)o序增長(zhǎng)，建設(shè)超越規(guī)劃現(xiàn)象嚴(yán)重 一般認(rèn)為城市用地增長(zhǎng)速度和城市人口增加速度之間存在一定的關(guān)系，而城 市用地面積的增加應(yīng)該小于城市人口增加的速度。因?yàn)樾略黾拥某鞘腥丝诓槐亓?建一個(gè)完整的、獨(dú)立的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。由于中國(guó)城市的基礎(chǔ)設(shè)旌欠帳較多， 因此為了滿(mǎn)足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的需要，在一定時(shí)期內(nèi)城市建設(shè)用地 增長(zhǎng)率應(yīng)略高于城市人口增長(zhǎng)率。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院通過(guò)對(duì)歷年城市化過(guò) 程的分析，認(rèn)為城市新增建設(shè)用地和新增人口的比值應(yīng)為1 ：1 1 2 較為合適。但 對(duì)全國(guó)1 9 9 0 年至2 0 0 0 年間的部分城市進(jìn)行研究的結(jié)果顯示，我國(guó)全國(guó)平均水平 為1 3 0 ，高于1 1 2 的合理水平，而其中東部地區(qū)更是達(dá)到1 ：1 4 2 。這說(shuō)明我 國(guó)城市建設(shè)用地的擴(kuò)張并未與城市人口的增長(zhǎng)嚴(yán)格同步，而是大大高于人口的增 長(zhǎng)。其中的原因是多方面的，一方面是由于城市人口統(tǒng)計(jì)上的偏差，另外一個(gè)方 面是由于城市建設(shè)的無(wú)序擴(kuò)張。特別是1 9 9 0 年代中后期大批經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué) 城的涌現(xiàn)，新增了大量的城市土地2 。 表1 1 城市建設(shè)用地增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)的關(guān)系 1 9 9 0 年人均城2 0 0 0 年人均城城市建設(shè)城市人口增人均用地增彈性系數(shù) 市建設(shè)用地面市建設(shè)用地面用地?cái)U(kuò)展長(zhǎng)埸長(zhǎng)膈 積m 積m 2m 全國(guó)平均9 2 39 9 53 9 82 9 77 81 3 0 東部地區(qū)9 4 4 1 0 4 0 4 4 02 9 51 0 2 1 4 2 針對(duì)各地出現(xiàn)的不良傾向，國(guó)家加強(qiáng)了調(diào)控的力度，特別是2 0 0 6 年9 月， 國(guó)務(wù)院發(fā)出通報(bào)，嚴(yán)肅批評(píng)了中原某市違規(guī)征收占用土地建設(shè)大學(xué)園區(qū)的問(wèn)題。 2 0 0 3 年到2 0 0 6 年，該市政府及有關(guān)部門(mén)違反土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、 違法批準(zhǔn)征收集體土地1 4 8 7 7 畝，用于高校園區(qū)建設(shè)，并拒絕按照國(guó)土資源部的 要求進(jìn)行整改，反而繼續(xù)違法征占土地。隨即，國(guó)家有關(guān)部委展開(kāi)一系列關(guān)于違 規(guī)使用土地的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在受調(diào)查的許多省市都出現(xiàn)了類(lèi)似違法非法占地的情況 3 1 參見(jiàn)張文奇、靳東曉、王凱、冒劍泓，城市用地結(jié)構(gòu)和人口規(guī)模的研究，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2 0 0 0 2 參見(jiàn)談明洪、李秀彬、呂昌河，2 0 世紀(jì)9 0 年代中國(guó)大中城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張及其對(duì)耕地的占用，中國(guó)科學(xué) d 輯，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 參見(jiàn)鄭州萬(wàn)畝土地違規(guī)大案查處始末，第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2 0 0 6 9 2 8 3 第1 章緒論 2 城市土地集約利用是當(dāng)代城市建設(shè)的持久主題 我國(guó)是一個(gè)土地資源相對(duì)稀缺的國(guó)家，而當(dāng)前全國(guó)城市化進(jìn)程正處于起步并 進(jìn)入迅速發(fā)展階段，城市發(fā)展和各項(xiàng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張迅速，同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式 也面臨由粗放型經(jīng)濟(jì)向集約型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。所以，無(wú)論是從保護(hù)土地資源、 城市發(fā)展和城市土地合理配置的角度，還是從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式最佳化的角度，城市 土地集約利用都是當(dāng)代城市建設(shè)中十分重要的課題。城市土地集約利用主張把城 市的布局、用地結(jié)構(gòu)納入土地集約利用范疇的觀(guān)點(diǎn)，充分考慮影響土地集約利用 多方面的因素，但同時(shí)也擴(kuò)充了土地集約利用的內(nèi)涵：以合理布局、優(yōu)化用地結(jié) 構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的思想為依據(jù)，通過(guò)合理增加增量土地、改善存量土地的經(jīng)營(yíng)管 理等途徑，不斷提高土地的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益。 3 創(chuàng)建節(jié)約型和諧社會(huì) 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市的建成區(qū)面積由1 9 8 1 年的6 7 2 0 k m 2 擴(kuò)大到了2 0 0 5 年的3 4 0 0 0 k m 2 ，在2 4 年問(wèn)城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了5 倍。尤其是1 9 9 8 年到2 0 0 5 年的7 年間建成區(qū)面積擴(kuò)大了2 3 倍多。而值得警惕的是城市人均建設(shè)用地面積 已由1 9 8 1 年的7 4 ，1 m 2 擴(kuò)大到2 0 0 5 年的1 3 0 m 2 ，接近翻了一番，超出了城市規(guī)劃 用地規(guī)范的許可指標(biāo)。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張也值得警惕。2 0 0 4 年我 國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積2 4 0 0 0 0 k m 2 ，其中農(nóng)村建設(shè)用地就占據(jù)了約5 6 ，農(nóng)村人 均建設(shè)用地達(dá)到2 1 0 m 2 。建設(shè)用地的擴(kuò)張直接導(dǎo)致了耕地面積的減少，影響了我 國(guó)的糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 近年來(lái)，國(guó)家提出了建設(shè)以人為本的和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多 方面開(kāi)始重視對(duì)資源的節(jié)約利用。2 0 0 5 年，國(guó)務(wù)院在關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì) 近期重點(diǎn)工作的通知中專(zhuān)門(mén)論述了強(qiáng)化和集約利用土地的問(wèn)題，并提出了節(jié)約和 集約用地的政策措施，包括城市建設(shè)節(jié)約利用和集約利用土地的政策措施，以及 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集約利用土地等的意見(jiàn)。 建設(shè)節(jié)約型和諧社會(huì)在城市建設(shè)方面的表現(xiàn)就是對(duì)土地的節(jié)約利用；在城市 規(guī)劃領(lǐng)域，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)則表現(xiàn)為城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、城市空間結(jié)構(gòu)合理組織、城 市空間綜合開(kāi)發(fā)等1 。 1 沈清基中國(guó)城市能源可持續(xù)發(fā)展研究：種城市規(guī)劃的視角 城市規(guī)劃學(xué)刊2 0 0 5 年第6 期 4 第1 章緒論 1 2 論文研究的框架 1 2 1 問(wèn)題的提出 標(biāo)準(zhǔn)制定于1 9 9 0 年代初，根據(jù)當(dāng)時(shí)全國(guó)2 2 2 個(gè)設(shè)市城市的用地統(tǒng)計(jì)資 料，并結(jié)合我國(guó)土地稀缺的實(shí)際情況編制而成。在1 9 9 1 年頒布之后，標(biāo)準(zhǔn)就 一直作為我國(guó)城市總體規(guī)劃編制中確定城市用地規(guī)模以及用地構(gòu)成的規(guī)范，同時(shí) 也是規(guī)劃管理部門(mén)和上級(jí)政府審批規(guī)劃的重要依據(jù)。但是，在標(biāo)準(zhǔn)施行的 1 5 年后，我國(guó)的城市無(wú)論在數(shù)量、規(guī)模還是城市功能上都與1 9 9 0 年代初有很大 的區(qū)別，因此，產(chǎn)生了這樣的提問(wèn)，即以1 9 9 0 年代初的城市狀況為基礎(chǔ)編制的 技術(shù)規(guī)范是否能夠繼續(xù)適用于當(dāng)今的城市? 這是本課題的研究動(dòng)機(jī)之一。 標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)部分的規(guī)定，是對(duì)應(yīng)于城市人口規(guī)模而 設(shè)定的，并且共同構(gòu)成了城市規(guī)劃中確定城市規(guī)模的兩個(gè)方面。自1 9 9 1 年3 月 正式頒布施行以來(lái)，這套標(biāo)準(zhǔn)在控制我國(guó)城市規(guī)模的擴(kuò)張方面有著十分積極的效 用。但是，其控制作用主要表現(xiàn)在規(guī)劃的編制和審批階段，在規(guī)劃的實(shí)施和管理 階段的作用有限。對(duì)于人均用地指標(biāo)的控制，以及進(jìn)而對(duì)城市建設(shè)總用地規(guī)模的 控制，仍有可能通過(guò)“做大”城市人口規(guī)模而加以規(guī)避。那么，這是否意味著標(biāo) 準(zhǔn)在真正控制城市規(guī)模方面存在某種制度上的缺陷，而導(dǎo)致了管理上的困境。 這是本課題的研究動(dòng)機(jī)之二。 標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)用地的總量、主要分類(lèi)用地的比例以及人均建設(shè)用 地的數(shù)量都做出了明確的數(shù)值規(guī)定。這在標(biāo)準(zhǔn)制定的1 9 9 0 年代初是十分必 要的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制還處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而城市土地作 為一種稀缺資源，是由國(guó)家全盤(pán)掌握和調(diào)控的，所以政府部門(mén)可以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn) 所規(guī)定的數(shù)值進(jìn)行規(guī)劃控制。但是，在1 5 年后的今天，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 制度的建立，城市房地產(chǎn)業(yè)的興起，城市土地已由最初的單一計(jì)劃劃撥變?yōu)榱硕?種手段共同調(diào)配，而城市住宅、商業(yè)以及一部分的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)納入市場(chǎng)的體系 之中。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下制定的標(biāo)準(zhǔn)，是否能夠繼續(xù)適用于今天的市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，需要做什么樣的調(diào)整，是必須要回答的問(wèn)題。這是本課題的研究動(dòng) 機(jī)之三。 本課題希望通過(guò)對(duì)我國(guó)城市建設(shè)用地的發(fā)展歷程、發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn) 題的分析，以及對(duì)國(guó)內(nèi)外在控制城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上的不同思路和方法的借 鑒，來(lái)以獲得對(duì)城市建設(shè)用地控制的原理、策略及機(jī)制的進(jìn)一步理解。這是本課 題的研究動(dòng)機(jī)之四。 第1 章緒論 1 2 2 研究?jī)?nèi)容與論文組織 1 研究?jī)?nèi)容 標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)于規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的表述，即“第四章規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)”， 其中分為：規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)；規(guī)劃人均單項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)；規(guī)劃建設(shè)用地 結(jié)構(gòu)三個(gè)方面的內(nèi)容。本課題基于其對(duì)城市用地規(guī)模的控制效用的分析上，討論 標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)代局限性以及更新的思路和策略。所研究的內(nèi)容主要為： ( 1 ) 描述城市化過(guò)程中，城市土地控制和管理方面出現(xiàn)的問(wèn)題以及背后的 根源。 ( 2 ) 分析標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的背景、原理、效力以及時(shí)代局限性。 ( 3 ) 提出在城市土地市場(chǎng)化背景下，對(duì)于城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的控制思路。 2 論文的組織 第一章為緒論。說(shuō)明本文研究的背景、研究目的、研究對(duì)象和內(nèi)容以及研究 方法與流程。 第二章，文獻(xiàn)綜述和理論架構(gòu)的建立。回顧國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市用地規(guī)?？刂啤?人地對(duì)應(yīng)關(guān)系、土地集約利用以及城市用地績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的已有研究成果。并 提出本文的理論構(gòu)架，即在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導(dǎo)下，將城市規(guī)劃作為公共政策手段 對(duì)城市用地進(jìn)行調(diào)配。 第三章，現(xiàn)行城市規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)價(jià)。主要描述現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的制 定背景，內(nèi)容以及實(shí)施情況。繼而對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際應(yīng)用效力加以研究和評(píng) 價(jià)，并提出國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的其他層面的用地控制標(biāo)準(zhǔn)，作為比較的依據(jù)。 第四章，城市建設(shè)實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)的不適應(yīng)性的實(shí)證及其原因分析。重點(diǎn)選 取了我國(guó)較有代表性的城市上海、蘇南城市、寧波和珠海，對(duì)其城市發(fā)展及 城市規(guī)劃作出分析，并指出在這些城市的城市規(guī)劃中出現(xiàn)的對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的突 破或者應(yīng)對(duì)策略。在分析了城市案例之后，從綜合的角度對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的不適 用原因進(jìn)行分析。 第五章，影響城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的因素。主要對(duì)影響城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的相 關(guān)因素進(jìn)行分析，以此說(shuō)明用地指標(biāo)的制定和更新是受多種因素影響和制約的。 這些因素分別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、城市發(fā)展因素以及政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變等。 第六章，新的時(shí)代背景下規(guī)劃建設(shè)用地控制對(duì)策的探討。首先分析了經(jīng)濟(jì)體 制改革、土地制度改革以及政府職能轉(zhuǎn)變等，對(duì)于城市規(guī)劃的形勢(shì)和任務(wù)提出了 新的要求，提出對(duì)于建設(shè)用地的控制應(yīng)從理念、控制方式等方面做新的探索。以 可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，提出控制多元化、土地集約利用評(píng)價(jià)以及土地績(jī)效控制等新 的控制理念，并分別擬出城市建設(shè)用地控制的概念模型。 6 第1 章緒論 第七章，總結(jié)。在總結(jié)前文研究重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出展望。 1 2 3 研究方法 本課題屬應(yīng)用性基礎(chǔ)研究，以經(jīng)驗(yàn)性研究為主。具體應(yīng)用了以下幾種研究方 法。 1 文獻(xiàn)法 為了探討課題所涉及的問(wèn)題，本課題回顧了國(guó)內(nèi)外城市建設(shè)用地控制的相關(guān) 文獻(xiàn)及研究報(bào)告，以及相關(guān)的理論，作為下一步研究的基礎(chǔ)。 2 比較分析法 分析比較國(guó)內(nèi)外對(duì)于城市土地規(guī)?？刂频挠嘘P(guān)方法和途徑，并以此作為現(xiàn)行 1 0 0 0 l 0 1 61 9 0 0 l 1 9 0 0 8 0 0 1 0 0 0lo 1 68 5 9 1l8 5 9 1 7 0 0 - 8 0 01o 1 67 7 2 7l7 7 2 7 5 0 0 7 0 0l0 1 65 4 8 915 4 89 4 0 0 5 0 050 7 94 4 9 1l4 8 l244 4 1 ，l 3 0 0 - 4 0 0 2 2 3 4 83 4 1 72 23 4 1 7 2 0 0 3 0 0 5 586 92 3 7952 4 3 95 02 3 7 3 1 5 0 2 0 01 0 2 1 6 1 1 7 2 52 1 8 6 31 3 1 7 42 8 71 7 1 9 1 2 0 1 5 01 0 41 6 41 3 3 621 2 8 92 51 3 2 97 71 3 39 1 0 0 1 2 09 91 5 6 4】1 0031 0 822 8l 】o 36 31 1 0 2 8 0 1 0 01 2 11 9 18 9 32 58 9 33 68 946 08 92 6 0 - 8 0 8 61 3 5 9 7 1 12 77 163 l6 9 72 87 1 9 2 0 09l ，4 36 9 9 1 0 0 2 0 02 43 8 27 6 4 1 6 第2 章文獻(xiàn)綜述和理論架構(gòu)的建立 5 0 1 0 03 9 62 09 1 2 3 5 5 0 4 36 8 49 6 3 2 0 3 5 1 0 61 6 8 51 1 1 1 1 0 - 2 01 9 43 08 41 3 0 9 5 一1 01 6 02 5 4 41 4 4 2 55 48 5 92 4 6 1 合計(jì)6 2 91 0 01 0 04 通過(guò)以上的分析，可以看出人均城市建設(shè)用地符合現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn) ( g b j l 3 7 9 0 ) 中規(guī)定的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)6 0 1 2 0 m 2 的城市共有3 0 6 個(gè)，僅占到 城市總數(shù)6 2 9 的4 8 6 ，也就是說(shuō)，全國(guó)有二分之一的城市人均建設(shè)用地水平與 國(guó)標(biāo)相比有一定的差距。人均建設(shè)用地大于1 2 0 m 2 的城市有2 8 9 個(gè)，占城市總數(shù) 的4 5 9 。其中，大城市有4 個(gè)、中等城市有4 4 個(gè)、小城市有2 4 1 個(gè)。在人均 建設(shè)用地大于1 2 0 m 2 的城市中，8 3 4 是小城市，占全部小城市數(shù)量的6 0 。人均 建設(shè)用地小于6 0 m 2 的城市有3 4 個(gè)，占城市總數(shù)的5 4 。其中，大城市有7 個(gè)、 中等城市有1 2 個(gè)、小城市有1 5 個(gè)。人均建設(shè)用地大于1 2 0 m 2 和小于6 0 m 2 的城市 共有3 2 3 個(gè)。其中，大城市有1 1 個(gè)，中等城市有5 6 個(gè)，小城市有2 5 6 個(gè)。即在 全國(guó)城市中，有1 4 7 的大城市、2 9 2 的中等城市、6 8 6 的小城市，人均建設(shè) 用地水平與國(guó)標(biāo)相比有一定差距。 基于對(duì)全國(guó)各類(lèi)城市人均建設(shè)用地的分析以及與國(guó)標(biāo)的比較，研究指出城市 數(shù)量的急劇增長(zhǎng)，擴(kuò)大了全國(guó)建設(shè)用地的統(tǒng)計(jì)總量( 實(shí)際上是由縣鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)口徑轉(zhuǎn) 為城市統(tǒng)計(jì)口徑) ；新增設(shè)市城市中，小城市占絕對(duì)多數(shù)，而小城市人均用地較 大、人均城市建設(shè)用地的年均增長(zhǎng)率又高，拉大了全國(guó)城市的人均用地水平；而 且存在城市規(guī)模越小、新增建設(shè)用地及占用耕地越多，具有進(jìn)一步擴(kuò)大浪費(fèi)土地 的發(fā)展趨勢(shì)。而村鎮(zhèn)建設(shè)用地的問(wèn)題更為嚴(yán)重。 新增設(shè)市城市中，大多數(shù)市由縣城撤縣升市，其規(guī)劃管理人才尤為缺乏，規(guī) 劃管理機(jī)構(gòu)不健全或者放松、忽視了規(guī)劃管理?？傊?，中小城市的用地問(wèn)題是全 國(guó)城市建設(shè)用地總量增加的主要原因。在國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知 中，要求嚴(yán)格控制大城市的建設(shè)用地規(guī)模，這是完全必要的，而加強(qiáng)對(duì)中小城市 的合理引導(dǎo)、審核其人口及用地規(guī)模則更是當(dāng)務(wù)之急。 在現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，研究報(bào)告對(duì)我國(guó)城市未來(lái)的建設(shè)用地需求進(jìn)行了分類(lèi) 分析，主要是對(duì)城市居住用地需求、工業(yè)用地需求、道路交通用地需求、公共服 務(wù)設(shè)施用地需求、公共綠地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、市政設(shè)施用地需求等進(jìn)行了分析。最后， 研究提出了未來(lái)人均城市建設(shè)用地的建議指標(biāo)。( 表2 6 ) 第2 章文獻(xiàn)綜述和理論架構(gòu)的建立 表2 6 人均城市建設(shè)用地的建議指標(biāo) 用地類(lèi)別人均用地( m z l k )比例( ) 居住用地3 0 3 52 8 3 3 工業(yè)用地 2 0 - 2 5 2 0 2 2 公共服務(wù)設(shè)施用地 8 一1 5 9 1 2 倉(cāng)儲(chǔ)用地 5 一1 05 - s 道路廣場(chǎng)用地 1 5 2 01 6 1 8 市政設(shè)施用地 5 86 7 公共綠地7 - 1 28 1 0 總用地 9 0 1 2 51 0 0 2 3 理論架構(gòu) 2 3 1 規(guī)劃本質(zhì)的討論 1 19 4 5 年以后城市規(guī)劃理論的演變 1 9 4 5 年以后關(guān)于城市規(guī)劃( 城鄉(xiāng)規(guī)劃) 的討論主要?jiǎng)澐譃槿齻€(gè)階段1 。 首先是二戰(zhàn)后早期的規(guī)劃理論。城市規(guī)劃在戰(zhàn)后時(shí)期主要被認(rèn)為是一種物質(zhì) 空間形態(tài)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)行為，其核心概念主要為城鎮(zhèn)規(guī)劃是物質(zhì)空間形態(tài)的規(guī) 劃；而城鎮(zhèn)規(guī)劃的核心是城市設(shè)計(jì)；城鎮(zhèn)規(guī)劃涉及的總體規(guī)劃或“藍(lán)圖”規(guī)劃是 表達(dá)城市土地使用和空間形態(tài)結(jié)構(gòu)，形成“終極狀態(tài)”的規(guī)劃。規(guī)劃理論界在這 一時(shí)期形成的主要觀(guān)點(diǎn)有烏托邦式綜合規(guī)劃，期中以霍華德的田園城市設(shè)計(jì)以及 勒柯布西埃的陽(yáng)光城計(jì)劃為基礎(chǔ)，認(rèn)為城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)該摒棄現(xiàn)有的城市模式，創(chuàng) 造一種全新的模式；另一種觀(guān)點(diǎn)是反城市化的美學(xué)思潮，主要以英國(guó)戰(zhàn)后規(guī)劃為 代表，提出在區(qū)域和城市層面可以用“城市保護(hù)”的名義來(lái)限制和維持城市區(qū)域 的進(jìn)一步增長(zhǎng)，希望鄉(xiāng)村能夠脫離城市的無(wú)限擴(kuò)張，鼓勵(lì)分散式的開(kāi)發(fā)以及自給 自足和自我平衡的社區(qū)模式2 。這一時(shí)期另一格主要的觀(guān)點(diǎn)是對(duì)于城市結(jié)構(gòu)次序 性的看法?；魻? 1 9 7 3 ) 年認(rèn)為，在城市層面，戰(zhàn)后規(guī)劃有兩個(gè)基本的目標(biāo)：一 是要改善城市地區(qū)的物質(zhì)空間環(huán)境質(zhì)量，二是要改善城鎮(zhèn)的可達(dá)性。其中，城市 規(guī)劃主要關(guān)注的內(nèi)容就是要圍繞城市建立有效的機(jī)動(dòng)車(chē)和步行體系。 戰(zhàn)后早期的規(guī)劃理論家認(rèn)為，關(guān)于城鎮(zhèn)規(guī)劃所內(nèi)含的價(jià)值取向和理念存在著 社會(huì)共識(shí)，同時(shí)，對(duì)于優(yōu)秀的規(guī)劃的“準(zhǔn)則”也是不言而喻的。 其次是1 9 6 0 年代的兩種規(guī)劃理論。一個(gè)基本上延續(xù)了物質(zhì)空間規(guī)劃的理論， 即城鎮(zhèn)要處理的是環(huán)境( 城市、城鎮(zhèn)、區(qū)域等) ，是一個(gè)由若干相互聯(lián)系的部分 1 參見(jiàn)尼格爾泰勒，1 9 4 5 年后西方城市規(guī)劃理論的流變，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2 0 0 6 2h a l l ，t h e c o n t a i n m e n t o f u r b a n e n g l a n d t h c g e o g r a p h i c a lj o u r n a l ，1 9 7 43 1 8 第2 章文獻(xiàn)綜述和理論架構(gòu)的建立 構(gòu)成系統(tǒng)，成為系統(tǒng)規(guī)劃理論。而另一個(gè)則是“理性過(guò)程”的規(guī)劃理論，這是一 個(gè)有關(guān)規(guī)劃過(guò)程，特別是有關(guān)將規(guī)劃作為一個(gè)理性決策過(guò)程的理論。 系統(tǒng)規(guī)劃理論將城市是為一個(gè)系統(tǒng)，是由不同類(lèi)型的土地使用功能空間所構(gòu) 成，這些空間功能通過(guò)交通和其他通訊媒介相互聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成用地或交通系統(tǒng)。 規(guī)劃人員首先要做的就是了解“城市是怎樣運(yùn)行的”，同時(shí)，城市中局部所發(fā)生 的變化將會(huì)引起其他局部的相應(yīng)變化，因此，任何新的開(kāi)發(fā)，都要從項(xiàng)目可能產(chǎn) 生的效果方面進(jìn)行評(píng)估1 。 理性規(guī)劃理論將規(guī)劃分為：界定問(wèn)題、確定待選方案政策、評(píng)估方案政策、 方案實(shí)施、效果跟蹤等五個(gè)階段，建立了一個(gè)理性規(guī)劃的模型。這個(gè)理論否認(rèn)了 對(duì)于規(guī)劃且標(biāo)的社會(huì)共識(shí)的存在，承認(rèn)了個(gè)人理性和社會(huì)理性是存在差異的，因 此需要建立一個(gè)理想的模型來(lái)減少差異。理性規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下 的基本作用應(yīng)該是“補(bǔ)充市場(chǎng)的盲點(diǎn)，糾正市場(chǎng)的錯(cuò)誤”。 1 9 6 0 年末期，學(xué)者開(kāi)始提出規(guī)劃是一個(gè)政治過(guò)程的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為作為一個(gè)專(zhuān) 業(yè)技術(shù)人員的規(guī)劃師應(yīng)當(dāng)把自己限制在規(guī)劃的“技術(shù)”事務(wù)上，而不應(yīng)該有自身 的價(jià)值取向。同時(shí)，公眾參與的觀(guān)點(diǎn)被提出。 戰(zhàn)后規(guī)劃理論的第三個(gè)階段是1 9 7 0 年代到1 9 9 0 年代。這一時(shí)期的城市規(guī)劃 主要面對(duì)的是城市管理的政治經(jīng)濟(jì)背景以及應(yīng)對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。在對(duì)6 0 年代末的規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出戰(zhàn)后規(guī)劃體系已經(jīng)產(chǎn)生了城市控 制、郊區(qū)化以及造成土地和物產(chǎn)價(jià)格上漲的三大效果。因此，有人提出，規(guī)劃師 要對(duì)土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的分配以及由此產(chǎn)生的社會(huì)不公負(fù)責(zé)。而與此相對(duì)應(yīng)的則是 認(rèn)為建立在一個(gè)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和“自由”競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的制度下的城市規(guī)劃制度沒(méi)有對(duì) 土地開(kāi)發(fā)的形態(tài)產(chǎn)生直接的影響。規(guī)劃師所要面對(duì)的是在何種程度上發(fā)展規(guī)劃和 控制體系的存在造成了土地分配不同于“自由市場(chǎng)”或“非規(guī)劃”的情境2 。 這一時(shí)期的城市規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)向以問(wèn)題為核心的規(guī)劃理論，即針對(duì)不同的城市 問(wèn)題提出應(yīng)對(duì)措施，如城市經(jīng)濟(jì)的衰退與復(fù)蘇、社會(huì)不公正現(xiàn)象與機(jī)會(huì)平等、全 球生態(tài)危機(jī)與可持續(xù)發(fā)展、城市環(huán)境的美學(xué)品質(zhì)以及地方的民主管理與“公眾” 規(guī)劃等。 2 現(xiàn)代城市規(guī)劃的核心 現(xiàn)代城市規(guī)劃的核心已經(jīng)從早期的以城市設(shè)計(jì)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的制定政策 為主。這種轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)在四個(gè)方面3 ：第一，本質(zhì)上，將城鎮(zhèn)作為物質(zhì)或者空 間形態(tài)結(jié)構(gòu)的觀(guān)點(diǎn)，被城鎮(zhèn)作為不斷變化且相互聯(lián)系的功能系統(tǒng)所取代。其次， 1 m c l o u g h l i n ，u r b a na n d r e g i o n a l p l a n n i n g ：a s y s t e m s a p p r o a c h ，l o n d o n f a b c r & f a b e r ，1 9 6 9 2p i c k v a n c e j p h y s i c a lp l a n n i n ga n dm a r k e tf o r c e si nu r b a nd c v c i n p m c n t ，n a t i o n a lw e s t m i n s t e rb a n kq u a r 證r l y r * v i n w ，a u g u s t , 1 9 7 7 3 尼格爾泰勒，1 9 4 5 年后西方城市規(guī)劃理論的流變，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2 0 0 6 1 9 第2 章文獻(xiàn)綜述和理論架構(gòu)的建立 鑒于規(guī)劃師直用物質(zhì)的和美學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)觀(guān)察和評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)，但現(xiàn)在卻從社會(huì)生活 和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面來(lái)考察他們；在哈維( 1 9 7 3 ) 看來(lái)，這是空間的社會(huì)學(xué)概念取代 了空間地理學(xué)或者形態(tài)學(xué)的概念。第三，由于將城市當(dāng)作“活”的功能性實(shí)體， 這意味著城鎮(zhèn)規(guī)劃將是一個(gè)“過(guò)程”而不是“終極狀態(tài)”或者“藍(lán)圖式”目標(biāo)。 第四，所有這些變化都暗示城鎮(zhèn)規(guī)劃的技術(shù)手段將發(fā)生變化，如果規(guī)劃師試圖規(guī) 劃和控制復(fù)雜且充滿(mǎn)活力的城鎮(zhèn)系統(tǒng)，這看起來(lái)需要特別嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹翱茖W(xué)”分析方 法。 現(xiàn)代城市規(guī)劃的另一個(gè)核心則是城市規(guī)劃是從技術(shù)專(zhuān)家轉(zhuǎn)變?yōu)椤皽贤ㄕ摺薄?雖然人們對(duì)于城市規(guī)劃決策的價(jià)值判斷在今天已存在分歧，但是城市規(guī)劃實(shí)踐還 是需要一些實(shí)質(zhì)性的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能如城市設(shè)計(jì)、城市更新、可持續(xù)發(fā)展等 等。所以，規(guī)劃師的專(zhuān)業(yè)技術(shù)可以在處理規(guī)劃決策實(shí)施程序的時(shí)候發(fā)揮作用。因 此，城市規(guī)劃師成為了一個(gè)識(shí)別和調(diào)停涉及到土地開(kāi)發(fā)的不同利益集團(tuán)需求的角 色。面對(duì)公眾關(guān)于城市或者城市局部應(yīng)如何規(guī)劃的闖題，規(guī)劃師也不被當(dāng)作技術(shù) 專(zhuān)家，而更多的是作為思想的“協(xié)調(diào)者”。從早期的達(dá)維多夫的“倡導(dǎo)式”規(guī)劃 思想到近期的交往規(guī)劃理論，規(guī)劃師都是作為“協(xié)調(diào)者”的身份出現(xiàn)。 2 3 2 科學(xué)發(fā)展觀(guān) 1 科學(xué)發(fā)展觀(guān)的基本內(nèi)涵 科學(xué)發(fā)展觀(guān)的內(nèi)涵十分豐富，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域， 既有生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)問(wèn)題，又有生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑問(wèn)題；既管當(dāng)前，又管長(zhǎng) 遠(yuǎn)；既是重大的理論問(wèn)題，又是重大的實(shí)踐問(wèn)題。正確理解和把握科學(xué)發(fā)展觀(guān)的 內(nèi)涵，使之貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，是樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的必然要 求。以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的基本內(nèi)涵，具體包涵了四個(gè) 方面的內(nèi)容。 堅(jiān)持以人為本 這是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的本質(zhì)和核心，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一個(gè)指 導(dǎo)思想。以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益 出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人 民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。 堅(jiān)持全面發(fā)展 本章節(jié)內(nèi)容參見(jiàn)科學(xué)旋展觀(guān)干部學(xué)習(xí)讀本編寫(xiě)組，科學(xué)發(fā)展觀(guān)干部學(xué)習(xí)讀本，紅旌出版社，2 0 0 6 3 2 0 第2 章文獻(xiàn)綜述和理論架構(gòu)的建立 這是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的基本內(nèi)容和基本要求，也是黨和政府在發(fā)展問(wèn)題上的一貫 主張。全面發(fā)展，就是要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì) 建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。 堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展 這是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的必然要求，也是對(duì)社會(huì)主義建設(shè)指導(dǎo)思想的新發(fā)展。協(xié)調(diào) 發(fā)展就是要處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，處理好各方面的利益關(guān)系，處理好 新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，讓全體人民共 享改革發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成果。協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要推行“五個(gè)統(tǒng)籌”， 即：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、 統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，推進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑協(xié)調(diào)， 推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相協(xié)調(diào)?！拔鍌€(gè)統(tǒng)籌” 的實(shí)質(zhì)，就是要解決發(fā)展不平衡的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)多方面協(xié)調(diào)發(fā)展。貫徹“五個(gè)統(tǒng)籌” 的原則，就必須在指導(dǎo)方針、政策措施上注重加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)；特 別要重視解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題；重視和支持老、少、邊地區(qū)和其他欠發(fā) 達(dá)地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題：重視擴(kuò)大就業(yè)、再就業(yè)和健全社會(huì)保障體系；重視發(fā)展教育、 科技、文化、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)；重視計(jì)劃生育、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境 和安全生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展 這是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要內(nèi)容和重要方面?？沙掷m(xù)，是指發(fā)展進(jìn)程的持久性、 連續(xù)性和可再生性，是發(fā)展與人口、資源和生態(tài)環(huán)境的相適應(yīng)和良性循環(huán)。可持 續(xù)發(fā)展就是要促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)， 堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù) 發(fā)展。 2 科學(xué)發(fā)展觀(guān)指導(dǎo)下的城市規(guī)劃工作1 當(dāng)前，我國(guó)改革發(fā)展正處在一個(gè)關(guān)鍵的發(fā)展階段。這是一個(gè)既有巨大潛力和 動(dòng)力，又有各種嚴(yán)峻困難和風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)期，是一個(gè)既有難得機(jī)遇又有嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的時(shí) 期。我們必須十分珍惜和切實(shí)用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。在這一新的關(guān)鍵發(fā)展階段， 城市規(guī)劃工作者負(fù)有重要的歷史責(zé)任，一定要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)認(rèn)識(shí)城市規(guī) 劃的重要作用。 建設(shè)部門(mén)學(xué)習(xí)貫徹十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神，樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)， 加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，必須高度重視城市規(guī)劃的作用，注重研究城市規(guī)劃的公共政 策屬性。城市規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文 化和社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域，是政府指導(dǎo)、調(diào)控城市規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展的基本手段， 汪光燾，樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)健康發(fā)民一充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用地位，中 目城市規(guī)劃行業(yè)改革與發(fā)展報(bào)告會(huì)( 武漢) 主題報(bào)告，2 0 0 5 1 1 2 1 第2 章文獻(xiàn)綜述和理論架構(gòu)的建立 是政府的公共政策載體。搞好城市規(guī)劃，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府戰(zhàn)略目標(biāo)，彌補(bǔ)市場(chǎng)不足， 有效配置公共資源，保護(hù)資源環(huán)境，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)公平，保持社會(huì)穩(wěn) 定具有十分重要的作用。城市規(guī)劃必須認(rèn)真研究和協(xié)調(diào)處理發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán) 境保護(hù)的關(guān)系。要處理好區(qū)域規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的關(guān)系。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，重點(diǎn) 是明確城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，確定需要嚴(yán)格保護(hù)和控制開(kāi)發(fā)的地區(qū)，明確控制的 標(biāo)準(zhǔn)和措施，確定在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的布局和確定重點(diǎn)發(fā)展的小城 鎮(zhèn)，確定區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)設(shè)施的空間布局，提出保障規(guī)劃實(shí)施的政策和措施。 要正確處理好城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的關(guān)系，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃， 應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接；城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)劃 不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；在城市規(guī)劃 區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)符合城市規(guī)劃、村莊 和集鎮(zhèn)規(guī)劃。 城市規(guī)劃編制要體現(xiàn)相關(guān)的公共政策的要求，城市總體規(guī)劃應(yīng)注重城市發(fā)展 的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，重點(diǎn)研究城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。要嚴(yán)格依據(jù)城市總體規(guī)劃，編制近 期建設(shè)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃。近期建設(shè)規(guī)劃要強(qiáng)化對(duì)城市建設(shè)的調(diào)控與引導(dǎo)。 沒(méi)有近期建設(shè)規(guī)劃不許批項(xiàng)目?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃要強(qiáng)化對(duì)土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)的控制。 控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律地位必須加強(qiáng)，建設(shè)用地的使用必須依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī) 劃。城市規(guī)劃的編制要從注重確定開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為主逐步過(guò)渡到注重保護(hù)和合理利用 各種資源，明確空間管制的要求；要從注重確定城市性質(zhì)功能規(guī)模定位轉(zhuǎn)向注重 控制合理的環(huán)境容量，確定科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)人居環(huán)境的改善和城市的可 持續(xù)發(fā)展。 當(dāng)前城市規(guī)劃和建設(shè)中要重點(diǎn)關(guān)注6 個(gè)問(wèn)題，即：更多地研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，關(guān) 注村鎮(zhèn)建設(shè)；花大力氣保護(hù)歷史文化資源和風(fēng)景名勝資源；加快實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn) 略；強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)資源環(huán)境的保護(hù)；高度關(guān)注房地產(chǎn)市場(chǎng)；關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變及城 市規(guī)劃管理制度的完善。 在推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中，首先，應(yīng)當(dāng)將以人為本作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳 點(diǎn)，也就是城市建設(shè)的目的在于滿(mǎn)足人民不斷提高的生存、發(fā)展和享受需要，而 不是片面的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或者城市形象的改善為根本目的；其次，城市建設(shè)必須注 重全面發(fā)展的需要，不僅包括滿(mǎn)足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等不同領(lǐng)域的發(fā)展需要，更 包括滿(mǎn)足全體市民的全面發(fā)展需要；再次，城市建設(shè)還必須切實(shí)貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展的 需要，分清輕重緩急，統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌安排；最后，城市建設(shè)必須改變以往粗放