對(duì)不具備施工資質(zhì)承攬建設(shè)工程法律規(guī)定的思考

對(duì)不具備施工資質(zhì)承攬建設(shè)工程法律規(guī)定的思考-湖南晨暉律師事務(wù)所劉俊生羅孝仁摘要：建設(shè)工程施工合同的標(biāo)的是建設(shè)工程項(xiàng)目，工程的質(zhì)量直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生。因此，國(guó)家對(duì)承包人的主體資格進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。只有具備相應(yīng)施工資質(zhì)的單位才有資格與建設(shè)單位簽訂施工合同，個(gè)人或者不具備相應(yīng)資質(zhì)的單位簽訂的建設(shè)工程施工合同因合同主體不適格而無(wú)效，對(duì)此，相關(guān)責(zé)任人或單位應(yīng)承擔(dān)不利的法律后果?？稍谏鐣?huì)飛速發(fā)展的今天，不具有相應(yīng)施工資質(zhì)但依然簽訂建設(shè)工程施工合同的現(xiàn)象卻屢禁不止。我國(guó)法律、法規(guī)及部門(mén)規(guī)章等對(duì)此具體是如何規(guī)定的呢？不具備施工資質(zhì)承攬建設(shè)工程要承擔(dān)何種法律責(zé)任呢？在此，我們作一簡(jiǎn)要探討。一、我國(guó)法律、法規(guī)及部門(mén)規(guī)章等對(duì)建筑施工企業(yè)資質(zhì)的規(guī)定。建筑法第十三條以及建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定第三條規(guī)定，從事建筑活動(dòng)的建筑施工企業(yè)，取得相應(yīng)等級(jí)的建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書(shū)后，方可在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事建筑施工活動(dòng)。建筑法第二十六條及建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例第二十五條規(guī)定，承包建筑工程的單位應(yīng)當(dāng)持有依法取得的資質(zhì)證書(shū)，并在其資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍或者以任何形式用其他建筑施工企業(yè)的名義承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)以任何形式允許其他單位或者個(gè)人使用本企業(yè)的資質(zhì)證書(shū)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)的名義承攬工程。同時(shí)，我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例第七條對(duì)發(fā)包工程的建設(shè)單位也進(jìn)行了規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的單位。除此之外，最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋第一條第（一）、（二）項(xiàng)規(guī)定，承包人未取得建筑施工企業(yè)資質(zhì)或超越資質(zhì)等級(jí)簽訂建設(shè)工程施工合同以及沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義簽訂建設(shè)工程施工合同的，均認(rèn)定無(wú)效。二、不具備施工資質(zhì)承攬建設(shè)工程或?qū)⒐こ贪l(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)或個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。建筑施工企業(yè)或個(gè)人違反上述法律、法規(guī)及部門(mén)規(guī)章關(guān)于施工資質(zhì)的規(guī)定承攬建設(shè)工程或建設(shè)單位違法將工程發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位或個(gè)人（下稱違規(guī)企業(yè)或個(gè)人）除應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。如最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋第十一條第二款規(guī)定，雇員在從事雇傭活動(dòng)中因安全生產(chǎn)事故遭受人身?yè)p害，發(fā)包人或分包人知道或者應(yīng)當(dāng)知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主沒(méi)有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。建筑法第六十五條、六十六條、建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例第五十四條、六十一條、建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定第二十一條、三十四條規(guī)定，違反法律、法規(guī)及部門(mén)規(guī)章規(guī)定承攬建設(shè)工程或發(fā)包建設(shè)工程的，可以責(zé)令改正，停業(yè)整頓，或處以罰款、沒(méi)收非法所得、降低資質(zhì)等級(jí)或吊銷資質(zhì)證書(shū)等，構(gòu)成犯罪的還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。三、不具備施工資質(zhì)而承攬建設(shè)工程或?qū)⒐こ贪l(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)或個(gè)人現(xiàn)象屢禁不止的原因分析1、建筑企業(yè)自身不予重視或要求不嚴(yán)。在中國(guó)建筑行業(yè)中，企業(yè)或個(gè)人因不具備施工資質(zhì)而承攬建設(shè)工程的現(xiàn)象已經(jīng)歷了一個(gè)比較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，再加上中國(guó)的國(guó)情，一部份企業(yè)和個(gè)人總認(rèn)為憑關(guān)系、憑人情就能承攬到建設(shè)工程，對(duì)施工資質(zhì)問(wèn)題不予重視。甚至部分人認(rèn)為施工資質(zhì)再高，沒(méi)有關(guān)系什么都是空談。這樣長(zhǎng)久以往，施工資質(zhì)更加得不到這部分人的重視。同時(shí)，具備相應(yīng)施工資質(zhì)的建筑企業(yè)管理不嚴(yán)，往往在利益的驅(qū)使下，向不具備施工資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人出借施工資質(zhì)或允許他們掛靠，使得違規(guī)承攬建設(shè)工程的現(xiàn)象屢禁不止，頻繁出現(xiàn)。2、工程建設(shè)單位違規(guī)操作或?qū)彶椴粐?yán)。違規(guī)企業(yè)或個(gè)人之所以能頻繁的承攬到建設(shè)工程或以借用、掛靠的形式承攬到建設(shè)工程，這往往與工程建設(shè)單位的違規(guī)操作息息相關(guān)。對(duì)不是必須經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序的建設(shè)工程，不具備施工資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人往往找準(zhǔn)建設(shè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人進(jìn)行“糖衣炮彈”攻擊，或暗地里采用聯(lián)合承包的方式誘使建設(shè)單位將工程發(fā)包給他們。除此之外，建設(shè)單位和承攬人都抱有一種僥幸心理，認(rèn)為只要建設(shè)過(guò)程中不出任何事故，大家都會(huì)相安無(wú)事。對(duì)那些要經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序的建設(shè)工程，建設(shè)單位在審查過(guò)程中，明知投標(biāo)單位是借用、掛靠企業(yè)，但都是睜只眼閉只眼，也不進(jìn)行實(shí)際考察，僅對(duì)投標(biāo)單位的書(shū)面資料進(jìn)行形式性的審查。有的單位甚至將建設(shè)工程以分解發(fā)包的形式來(lái)規(guī)避招投標(biāo)。這樣使得借用、掛靠或違法發(fā)包建設(shè)工程的種子在社會(huì)的夾縫中滋生見(jiàn)長(zhǎng)。3、法律對(duì)違規(guī)企業(yè)或個(gè)人承攬建設(shè)工程或建設(shè)單位將建設(shè)工程發(fā)包給違規(guī)企業(yè)或個(gè)人現(xiàn)象的約束和懲罰太過(guò)于理性，實(shí)際操作性不強(qiáng),很難貫徹實(shí)行到位。前面我們已經(jīng)闡述違反法律、法規(guī)及部門(mén)規(guī)章規(guī)定承攬建設(shè)工程或發(fā)包建設(shè)工程的，可以責(zé)令改正，停業(yè)整頓，或處以罰款、沒(méi)收非法所得、降低資質(zhì)等級(jí)或吊銷資質(zhì)證書(shū)等，構(gòu)成犯罪的還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任等等。這里有行政責(zé)任和刑事責(zé)任，對(duì)于民事責(zé)任，最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋第一條第（一）、（二）項(xiàng)規(guī)定，承包人未取得建筑施工企業(yè)資質(zhì)或超越資質(zhì)等級(jí)簽訂建設(shè)工程施工合同以及沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義簽訂建設(shè)工程施工合同的，均認(rèn)定無(wú)效。我們從上述規(guī)定本身來(lái)看，似乎法律對(duì)違規(guī)企業(yè)或個(gè)人以及建設(shè)單位已有了一個(gè)比較完善的約束體系，懲罰力度也達(dá)到了一定的高度。從上述規(guī)定本身的含義可以這樣去理解，但這是純理論性的，因?yàn)樵趯?shí)際操作過(guò)程中，施工企業(yè)和建設(shè)單位處于一種緊密的“合作”關(guān)系狀態(tài)，在沒(méi)有出任何事故的情況下，沒(méi)有哪方會(huì)主動(dòng)去揭露違規(guī)承攬工程或違規(guī)發(fā)包工程這一有損自身利益的問(wèn)題。即便在工程建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)比較大的事故或糾紛時(shí)，建設(shè)單位都會(huì)睜只眼閉只眼，只要施工單位能解決好，建設(shè)單位可以認(rèn)為什么都沒(méi)有發(fā)生，有的甚至?xí)c施工單位聯(lián)合起來(lái)，一起掩蓋事實(shí)真相。我們的行政主管單位奉行的是一種“不告不理”的原則，施工企業(yè)和建設(shè)單位充分利用了我們行政主管單位的這一原則，使事故或糾紛很難上告至行政主管單位去。這樣使得上述法律規(guī)定形同虛設(shè)，根本無(wú)法發(fā)揮它的法律效應(yīng)。特別是最高人民法院關(guān)于民事責(zé)任的司法解釋，既規(guī)定違規(guī)企業(yè)或個(gè)人承攬建設(shè)工程所簽訂的合同無(wú)效，但又在該司法解釋中規(guī)定，合同無(wú)效后，建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格的，參照合同有效的方式進(jìn)行處理。這樣等于讓違規(guī)企業(yè)或個(gè)人不需承擔(dān)不利法律后果。最高人民法院的司法解釋盡管是從目前社會(huì)實(shí)際以及鼓勵(lì)交易和維護(hù)交易安全方面考慮才做此規(guī)定，但這樣使得違規(guī)企業(yè)或個(gè)人對(duì)施工資質(zhì)這一事項(xiàng)更加視而不見(jiàn)，違規(guī)現(xiàn)象無(wú)法禁止。四、建議與思考1、規(guī)范建筑市場(chǎng)，加大對(duì)建筑行業(yè)的監(jiān)管力度。目前，違規(guī)企業(yè)或個(gè)人承攬建設(shè)工程和違規(guī)發(fā)包建設(shè)工程的現(xiàn)象仍比較普遍，且在部分人群中形成了一種不良的社會(huì)風(fēng)氣，擾亂了建筑市場(chǎng)秩序。那么在進(jìn)行整體改觀之前，要針對(duì)這一不良社會(huì)風(fēng)氣及違規(guī)行為，進(jìn)行狠狠的打擊和整治，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念，要讓他們認(rèn)識(shí)到違規(guī)承攬建設(shè)工程和違規(guī)發(fā)包建設(shè)工程的嚴(yán)重法律后果和社會(huì)后果，自覺(jué)遵守市場(chǎng)秩序，保障法律的貫徹和實(shí)施。2、加強(qiáng)對(duì)建筑企業(yè)的監(jiān)督和管理。建設(shè)行政主管單位應(yīng)當(dāng)將建筑企業(yè)業(yè)務(wù)承攬這一塊納入自己的監(jiān)督管理體系，建筑企業(yè)承攬業(yè)務(wù)后，應(yīng)主動(dòng)向建設(shè)行政主管部門(mén)進(jìn)行備案登記。建設(shè)行政主管單位應(yīng)成立專項(xiàng)工作組，不定期對(duì)建筑企業(yè)的業(yè)務(wù)申報(bào)情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。發(fā)現(xiàn)虛假申報(bào)或違規(guī)承攬業(yè)務(wù)的情況，不但應(yīng)追究該建筑企業(yè)的民事責(zé)任和行政責(zé)任，還應(yīng)追究該企業(yè)相關(guān)責(zé)任人員的民事責(zé)任和行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。同時(shí)，建設(shè)行政主管單位應(yīng)在企業(yè)年檢前，對(duì)建筑企業(yè)每年的業(yè)務(wù)申報(bào)和檢查情況可以分等級(jí)（不合格、合格、良好、優(yōu)秀等）出具書(shū)面意見(jiàn)，該書(shū)面意見(jiàn)作為企業(yè)年檢的必備材料，凡建設(shè)行政主管單位出具不合格書(shū)面意見(jiàn)的，企業(yè)年檢不予通過(guò)。這樣既最大限度的發(fā)揮了建設(shè)行政主管部門(mén)的行政職能，也充分提高了建筑企業(yè)對(duì)企業(yè)施工資質(zhì)以及法律的認(rèn)識(shí)，從思想和根源上杜絕違規(guī)情況的發(fā)生。3、加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程發(fā)包單位的宣傳和指導(dǎo)。我國(guó)法律對(duì)政府、社會(huì)公益設(shè)施以及大型工程建設(shè)等已明確規(guī)定應(yīng)按招投標(biāo)程序進(jìn)行。但是建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)招投標(biāo)程序的宣傳和指導(dǎo)沒(méi)有到位，很多單位不知道招投標(biāo)程序應(yīng)怎樣進(jìn)行。盡管現(xiàn)在成立了很多招標(biāo)代理中介單位，但很多建設(shè)單位往往在利益的驅(qū)使下，不愿意將招投標(biāo)委托代理單位代理。并且在實(shí)際操作過(guò)程中，招標(biāo)代理單位對(duì)借用施工資質(zhì)和掛靠行為的審查不到位。因此，建設(shè)行政主管單位應(yīng)加大普法宣傳力度，將建設(shè)單位的招投標(biāo)程序納入自己的指導(dǎo)范圍，在必要的情況下，可以邀請(qǐng)律師介入?；蛘吒鶕?jù)法律規(guī)定制定地方性政策，建設(shè)單位的招投標(biāo)應(yīng)先申報(bào)，并且將律師介入招投標(biāo)程序作為合法招投標(biāo)程序的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察。4、進(jìn)一步完善法律規(guī)定，建立切實(shí)可行的法律規(guī)范體系。我國(guó)目前建筑法、建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例、建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定等法律和部門(mén)規(guī)定是明確規(guī)定禁止不具備施工資質(zhì)的企業(yè)違規(guī)承攬建設(shè)工程，同時(shí)這一違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)后將承擔(dān)不利的行政責(zé)任。但結(jié)合我國(guó)目前行政部門(mén)的管理情況來(lái)看，把關(guān)和管理不嚴(yán)，甚至有的放縱不管。而最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋過(guò)多的從鼓勵(lì)交易、維護(hù)交易安全這一角度出發(fā)，變現(xiàn)對(duì)這一違規(guī)現(xiàn)象予以認(rèn)可和合法化。鑒于以上情況，我國(guó)目前的法律對(duì)違規(guī)承攬或發(fā)包建設(shè)工程的規(guī)定太過(guò)于理性，無(wú)法改變目前建筑市場(chǎng)的交易現(xiàn)狀，不能標(biāo)、本兼治。因此，我們國(guó)家應(yīng)從建設(shè)行政管理職能這一立場(chǎng)出發(fā)，針對(duì)目前的現(xiàn)狀出臺(tái)一部新的法律或司法解釋，要充