改革開(kāi)放以來(lái)寧波市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的形成、完善及意義.doc

改革開(kāi)放以來(lái)寧波市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的形成、完善及意義 摘要在寧波實(shí)施市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，是改革開(kāi)放初期浙江省委、省政府為適應(yīng)寧波大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)需要作出的一項(xiàng)重要決策。計(jì)劃單列的實(shí)施又進(jìn)一步完善了寧波的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的形成與完善是寧波改革開(kāi)放以來(lái)在行政管理體制方面進(jìn)行的關(guān)鍵性變革，不僅為寧波大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)提供了體制保障，促進(jìn)了寧波經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速健康發(fā)展，也實(shí)現(xiàn)國(guó)家推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制通過(guò)中心城市帶動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的初衷。 關(guān)鍵詞改革開(kāi)放；寧波；市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；變革 D035.1A1008-4479（2018）02-0109-07 對(duì)大中城市實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，是改革開(kāi)放時(shí)期中國(guó)地方行政管理體制的重大變革。寧波不是浙江省第一個(gè)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的城市，卻是浙江省內(nèi)唯一實(shí)行完整的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的城市。從改革開(kāi)放以來(lái)的寧波實(shí)踐看，這種體制無(wú)論是對(duì)寧波經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展還是對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展都起到了非常大的促進(jìn)作用。 一、寧波市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的形成 （一）地市分開(kāi)：市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的初步建立 20世紀(jì)70年代，隨著中國(guó)與西方關(guān)系的改善，寧波因其優(yōu)越的地理位置和港口優(yōu)勢(shì)，逐漸成為國(guó)家和浙江省大力開(kāi)發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。當(dāng)時(shí)，由國(guó)家、省重點(diǎn)投資建設(shè)的寧波港（老港區(qū)改造和鎮(zhèn)海新港區(qū)建設(shè)）、浙江煉油廠、鎮(zhèn)?；鹆Πl(fā)電廠和鎮(zhèn)海清水浦漁業(yè)基地等四項(xiàng)工程，基建總投資達(dá)8億元，是寧波“一五”至“三五”三個(gè)五年計(jì)劃期間全民所有制固定資產(chǎn)投資的3.4倍，由此拉開(kāi)了大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)寧波的序幕。 為了加強(qiáng)對(duì)寧波四項(xiàng)工程的領(lǐng)導(dǎo)，1976年6月，中共浙江省委決定，建立浙江省寧波港、浙江煉油廠、鎮(zhèn)海發(fā)電廠、鎮(zhèn)海清水浦漁業(yè)基地四項(xiàng)工程建設(shè)會(huì)戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組。這種運(yùn)動(dòng)式的領(lǐng)導(dǎo)方式，雖然在建設(shè)四項(xiàng)工程的過(guò)程中發(fā)揮了非常重要的作用，但畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)。因此，在四項(xiàng)工程相繼上馬后，浙江省委開(kāi)始醞釀改變地、市管理體制。 1977年，中央決定在上海建設(shè)特大型寶山鋼鐵廠，需要配套建設(shè)10萬(wàn)噸級(jí)礦石中轉(zhuǎn)碼頭，原定在嵊泗縣綠華山，在浙江省委的大力爭(zhēng)取下，經(jīng)國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)，改在寧波北侖山建設(shè)10萬(wàn)噸級(jí)礦石轉(zhuǎn)駁碼頭及相應(yīng)配套設(shè)施?！案鶕?jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，為了加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快工業(yè)發(fā)展，根據(jù)目前鎮(zhèn)海重點(diǎn)工程陸續(xù)上馬的實(shí)際情況，今后還繼續(xù)要上幾個(gè)工程的發(fā)展趨勢(shì)，經(jīng)過(guò)一年多的醞釀，省委決定地市隸屬關(guān)系改變一下?！?對(duì)于寧波管理體制的變更，浙江省委曾設(shè)想三種方案，一是地市合并，像杭州市實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；二是撤銷寧波地委建制，拆分寧波，寧波行署下轄的象山、寧海劃歸臺(tái)州，慈溪、余姚劃歸紹興，鎮(zhèn)海、鄞縣、奉化劃歸寧波市；三是把鎮(zhèn)海劃歸寧波市，地委管六個(gè)縣，都由省委直接領(lǐng)導(dǎo)。省委在綜合考慮后，決定采取第三種方案。對(duì)此，時(shí)任浙江省委書(shū)記鐵瑛的解釋是：“杭州搞地市合并，寧波地市分開(kāi)，看看哪一種效果好?！本唧w的分法：在地域上，寧波市區(qū)、郊區(qū)和鎮(zhèn)?？h歸寧波市管，寧波行署管鄞縣、余姚、慈溪、奉化、寧海和象山等6個(gè)縣。在職能上，寧波市重點(diǎn)抓工業(yè)，寧波行署重點(diǎn)抓農(nóng)業(yè)，為此，一些涉農(nóng)和涉工的單位和企業(yè)，按照有利于農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展的原則分別劃歸寧波市和寧波行署所有。 在與寧波地、市委主要領(lǐng)導(dǎo)溝通后，1978年7月29日，浙江省委下發(fā)通知，決定寧波市為省直屬市，并將鎮(zhèn)?？h及寧波市郊區(qū)劃歸寧波市管轄。7月31日，省委主要領(lǐng)導(dǎo)召集寧波地、市及鎮(zhèn)?？h主要領(lǐng)導(dǎo)在杭州浙江賓館召開(kāi)地、市分家座談會(huì)，要求寧波地委、市委主要領(lǐng)導(dǎo)，按照有利于更好地發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快重點(diǎn)工程建設(shè)的原則妥善處理好有關(guān)單位的歸屬。 （二）地市合并：市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的全面建立 在作出地市分開(kāi)和鎮(zhèn)?？h并入寧波市的決定時(shí)，省委領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，工農(nóng)業(yè)不能分開(kāi)、對(duì)立起來(lái)，寧波市要承擔(dān)起支農(nóng)的任務(wù)，地區(qū)也要承擔(dān)起支援重點(diǎn)工程和城市建設(shè)的任務(wù)。但當(dāng)時(shí)從有利于推動(dòng)重點(diǎn)工程建設(shè)發(fā)展和工農(nóng)業(yè)分別發(fā)展的角度作出的這個(gè)決定，還是不可避免地造成了寧波城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)脫節(jié)的局面，而且平行的地（區(qū)）、市機(jī)構(gòu)同城而治的弊端也日益暴露出來(lái)。早在地市分家時(shí)，地、市委就曾對(duì)既有利于工業(yè)發(fā)展又有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的單位歸屬問(wèn)題產(chǎn)生了不少矛盾和糾紛。改革開(kāi)放后，隨著寧波社隊(duì)企業(yè)的崛起和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)脫節(jié)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的不利影響日趨顯現(xiàn)。寧波市由于受到地域、水源和原材料等條件的限制，一些本來(lái)可以在市定點(diǎn)的項(xiàng)目，難以上馬。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于得不到城市在運(yùn)輸、加工、儲(chǔ)存、保鮮等方面的有力支持，受到很大影響。流通領(lǐng)域存在的畫(huà)地為牢，互相牽制，多環(huán)節(jié)、低效益的情況，也妨礙了工業(yè)品和農(nóng)副產(chǎn)品的正常交流。 事實(shí)證明，地市分開(kāi)弊大于利。針對(duì)存在的問(wèn)題，在1981年溫州開(kāi)展地市合并時(shí)，省委就曾考慮將寧波的地市合并同時(shí)進(jìn)行，只是由于當(dāng)時(shí)省委領(lǐng)導(dǎo)精力不夠，寧波地市合并的事情被暫時(shí)擱置下來(lái)。 1983年2月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知，針對(duì)當(dāng)時(shí)地區(qū)管理體制存在的主要弊端，提出了在進(jìn)行地、市機(jī)構(gòu)改革時(shí)積極試行地、市合并的指導(dǎo)思想。在接到中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的通知后，浙江省委將寧波地市合并工作提上議事日程。2月28日，寧波召開(kāi)地區(qū)、市機(jī)關(guān)骨干會(huì)議，省委副書(shū)記王芳到會(huì)并作關(guān)于搞好地市合并和機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)員報(bào)告，傳達(dá)了中央關(guān)于地、市、州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的指示精神，并宣布：為了適應(yīng)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)新形勢(shì)的需要，充分發(fā)揮中心城市的作用，省委決定撤銷寧波地區(qū)行署建制，地區(qū)行署所屬6個(gè)縣受寧波市管轄，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。 3月，省委派出工作組來(lái)到寧波指導(dǎo)地市合并工作。工作組按照省委明確提出的要求，即這次合并方案要從有利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于促進(jìn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于按經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理等方面去考慮，幫助寧波地市機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定合并方案，開(kāi)展機(jī)構(gòu)改革工作。5月31日，省委下發(fā)關(guān)于寧波市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員任職的通知（省委干198339號(hào)），正式?jīng)Q定寧波地、市合并，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，撤銷寧波地區(qū)建制，并公布了寧波市委、市人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子，以及市紀(jì)律檢查委員會(huì)、市人大常委會(huì)、市政協(xié)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人的任職名單。7月27日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)：撤銷寧波地區(qū)行政公署，將原寧波地區(qū)所轄的鄞縣、慈溪、余姚、奉化、寧海、象山六縣劃歸寧波市管轄。至此，寧波市領(lǐng)導(dǎo)縣體制全面建立。 二、寧波市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的完善 在改革開(kāi)放初期，浙江省實(shí)行省管縣財(cái)政體制，即市（地）本級(jí)財(cái)政和縣（市）財(cái)政一樣都直接同省在體制上掛鉤，市（地）級(jí)不與所轄縣（市）在財(cái)政體制上產(chǎn)生結(jié)算關(guān)系，縣財(cái)政直接對(duì)省。因此，沒(méi)有財(cái)政權(quán)的寧波，實(shí)行的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制不是完整的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，導(dǎo)致所屬縣在事實(shí)上遠(yuǎn)市而親省。寧波市解決不了縣（市）財(cái)政問(wèn)題，一方面固然是由于市財(cái)政本身較弱，更重要的是省沒(méi)有授權(quán)于市。而對(duì)市來(lái)說(shuō)，在這種狀況下實(shí)施對(duì)縣（市）的管理陷入一種兩難困境：一方面缺乏必要的行政手段和利益激勵(lì)；另一方面雖有一種管理的名分，具有一種所謂協(xié)調(diào)全局利益的責(zé)任，但還是陷入管則不能，不管則不行的境地。最后，名分讓位于實(shí)際利益，行政隸屬關(guān)系讓位于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要，市對(duì)所轄各縣（市）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通常處于一種管不了和實(shí)質(zhì)上的不管狀態(tài)，甚至與所轄縣（市）爭(zhēng)奪資源。正如寧波地市合并時(shí)，一個(gè)縣區(qū)干部所說(shuō)，“將來(lái)我們和市里的關(guān)系，政治上是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)上是互相爭(zhēng)奪的關(guān)系?！?在這種財(cái)政體制下，一方面為了增加各自的財(cái)政收入，寧波市與所屬縣爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資源的事情時(shí)有發(fā)生，從而引起所屬縣的不滿。如鄞縣代表在寧波市第六次黨代會(huì)上就指出，市政府違背了在實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣時(shí)提出的“不擠、不平調(diào)”的原則，要對(duì)鄞縣石碶鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分成；另一方面薄弱的市本級(jí)財(cái)政沒(méi)有力量支援農(nóng)村、開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致所屬縣和市轄區(qū)的意見(jiàn)也很大。如象山代表反映，地市合并前，全區(qū)分配30萬(wàn)元水利經(jīng)費(fèi)，象山分到5萬(wàn)元。地市合并后，全市分配100萬(wàn)元，象山仍只分到5萬(wàn)元。海曙區(qū)代表在寧波市第六次黨代會(huì)上就指出，中山西路的拆遷改造，喊了多年，仍然沒(méi)有落實(shí)。 1984年寧波市被列為進(jìn)一步開(kāi)放沿海港口城市后，又成為國(guó)家七五期間重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)。隨著大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)的進(jìn)行，寧波市本級(jí)財(cái)政緊張的情況越發(fā)突出。七五期間，國(guó)家正式批準(zhǔn)在寧波市建設(shè)的16個(gè)大型項(xiàng)目總投資約50多億元。按照總投資6%10%比例計(jì)算，需基礎(chǔ)設(shè)施配套資金3億至5億元。正如谷牧同志所言：“在短短的時(shí)間里，寧波這樣一個(gè)中等城市上那么多項(xiàng)目在我國(guó)建設(shè)史上是少見(jiàn)的。這既是寧波本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是浙江省和我們國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要?！睂幉缲?fù)著發(fā)展重任，但由于經(jīng)濟(jì)權(quán)限太小，發(fā)展計(jì)劃環(huán)節(jié)太多，不能直接與國(guó)家部委“對(duì)話”，難以爭(zhēng)取到帶動(dòng)性強(qiáng)的大項(xiàng)目；寧波機(jī)動(dòng)財(cái)力少，使發(fā)展舉步維艱。1985年寧波市財(cái)政收入中78.4%要上繳中央和省財(cái)政，只有21.6%由市留用，除去經(jīng)常性開(kāi)支外，寧波全年可用財(cái)力僅為2600萬(wàn)元。 基礎(chǔ)之薄弱、財(cái)力之匱乏、體制之制約，三重困境下的寧波感到現(xiàn)有體制機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放和全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)如火如荼開(kāi)展的形勢(shì)需要，爭(zhēng)取計(jì)劃單列被提上議事日程。在各方共同努力下，1986年9月下旬，在杭州大華飯店舉行的一次會(huì)談上，國(guó)務(wù)院寧波經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)小組和省、市三方達(dá)成了全力申請(qǐng)計(jì)劃單列市的共識(shí)。9月24日，寧波市人民政府向省委、省政府呈交關(guān)于要求對(duì)寧波市實(shí)行計(jì)劃單列的請(qǐng)示報(bào)告（代擬稿），并提出通過(guò)計(jì)劃單列完善市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的要求：“計(jì)劃單列的范圍，我們考慮以包括市屬各縣（市）為宜。這樣做，可以更好發(fā)揮中心城市的作用，進(jìn)一步完善市帶縣體制。既能利用市區(qū)對(duì)外開(kāi)放和開(kāi)發(fā)建設(shè)的有利條件，把各縣（市）經(jīng)濟(jì)帶起來(lái)，也便于動(dòng)員各縣（市）力量，支持市區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)?！?987年2月24日，國(guó)務(wù)院以“國(guó)函198737號(hào)”正式批復(fù)，同意寧波市實(shí)行計(jì)劃單列，賦予省一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。寧波市財(cái)政單列的請(qǐng)求也得到了省委、省政府的認(rèn)可。在6月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院寧波經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)小組第五次會(huì)議上，浙江省委副書(shū)記、副省長(zhǎng)吳敏達(dá)作關(guān)于寧波市實(shí)行計(jì)劃單列的意見(jiàn)報(bào)告，同意寧波市及所屬縣市的財(cái)政，按照不擠不讓的原則實(shí)行單列。12月28日，財(cái)政部下發(fā)通知，從1988年起，將屬于寧波市（包括所屬六個(gè)縣、市）的各項(xiàng)財(cái)政收支從浙江省劃出來(lái)，在國(guó)家預(yù)算中實(shí)行計(jì)劃單列，寧波的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制得以完善。 三、寧波實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的意義 寧波市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的建立和完善，是改革開(kāi)放時(shí)期寧波行政管理體制上的關(guān)鍵性變革。其意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面： （一）理順了寧波的行政管理體制 1949年5月寧波解放后，鄞縣的城廂被劃出成立寧波市，面積不到20平方公里。根據(jù)浙江省委的指示，寧波市作為省屬市，由省委直接領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)由于同當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)有密切依存關(guān)系，也接受寧波地委領(lǐng)導(dǎo)。這種地市分開(kāi)的行政管理體制，固化了工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別兩大差別。 在大躍進(jìn)這個(gè)特殊時(shí)期，寧波的行政管理體制發(fā)生變更。1958年2月17日，寧波地委電報(bào)請(qǐng)示省委，提出寧波市仍為直轄市，黨內(nèi)保持雙層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以地委為主的要求。2月20日，省委電復(fù)同意了地委的意見(jiàn)，決定市委主要由地委領(lǐng)導(dǎo)。10月7日，為了更加有力地推動(dòng)全省工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高潮到來(lái)，綜合發(fā)展農(nóng)林牧副漁各種經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)共產(chǎn)主義的大協(xié)作，省委作出關(guān)于調(diào)整縣級(jí)行政區(qū)劃的決定，對(duì)省內(nèi)部分縣市的行政區(qū)劃進(jìn)行撤并調(diào)整。按照決定的要求，寧波開(kāi)展了市領(lǐng)導(dǎo)縣的探索，鎮(zhèn)海縣、鄞縣分別于1958年10月、1959年1月并入寧波市。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的實(shí)行并未達(dá)到預(yù)期的“工農(nóng)并舉”效果，雖然在城鄉(xiāng)的相互支援方面比過(guò)去更為直接、更為密切，但由于寧波市委在領(lǐng)導(dǎo)上存在著工業(yè)化和農(nóng)業(yè)發(fā)展兩個(gè)重點(diǎn)，在農(nóng)村地區(qū)過(guò)大、單位較多的情況下，許多工作都難以深入開(kāi)展。1962年12月、1963年1月，鄞縣和鎮(zhèn)海縣又重新劃歸寧波地區(qū)行署領(lǐng)導(dǎo)，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制夭折，但寧波市委從屬地委領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系沒(méi)有發(fā)生變化。 從1978年開(kāi)始逐漸建立、完善的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，理順了寧波的行政管理體制。它適應(yīng)了寧波大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要，凸顯了城市相對(duì)農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心作用。通過(guò)提升市的行政層級(jí)，來(lái)擴(kuò)大市的管轄范圍，增強(qiáng)市在資源配置中的行政權(quán)力，強(qiáng)化市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的主導(dǎo)地位和協(xié)調(diào)能力，以增強(qiáng)市對(duì)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，為解決城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)脫節(jié)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了制度保障。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的實(shí)施，也消除了平行的地（區(qū)）、市機(jī)構(gòu)同城而治弊端，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)。地市合并及隨之開(kāi)展的機(jī)構(gòu)改革，使地市機(jī)關(guān)由原有的132個(gè)調(diào)整到55個(gè)，減少77個(gè)，減少了59%。經(jīng)過(guò)地市合并和機(jī)構(gòu)改革的精簡(jiǎn)，初步改變了機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊，實(shí)現(xiàn)了人員精簡(jiǎn)、權(quán)力下放的初衷，改變了互相扯皮、官僚主義、辦事效率低下的狀況。 實(shí)行計(jì)劃單列使寧波經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)顯著擴(kuò)大，可以充分發(fā)揮中長(zhǎng)期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及計(jì)劃、財(cái)政等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，更加自主地制定整體規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步增強(qiáng)自我發(fā)展的能力。自1988年起實(shí)行財(cái)政計(jì)劃單列后，由寧波市直接承擔(dān)國(guó)家下達(dá)的財(cái)政任務(wù)和行使相應(yīng)的職能和權(quán)限，并同所屬各縣（市、區(qū)）建立預(yù)算分級(jí)關(guān)系，直接發(fā)生財(cái)政收入預(yù)算和資金的分配，使市、縣兩級(jí)財(cái)政的關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變，大大增強(qiáng)了市對(duì)縣（市）區(qū)的調(diào)控能力。計(jì)劃單列后，由于管理體制的改變，寧波市與所轄各縣（市）、區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系有了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，作為中心城市在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、計(jì)劃平衡和資源配置等各方面的綜合功能日益顯現(xiàn)，在打破市、縣經(jīng)濟(jì)封閉運(yùn)行、改變自成體系的不合理格局等方面取得了積極的進(jìn)展。正如時(shí)任市長(zhǎng)耿典華所總結(jié)的，“在計(jì)劃、物資、財(cái)政、金融等方面全面實(shí)行市管縣的體制，可以按大市范圍，對(duì)全市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出全面的規(guī)劃、布局和安排，并向各縣（市）提供更多的宏觀信息，密切各縣（市）同市各部門(mén)的聯(lián)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，真正起到城市的經(jīng)濟(jì)中心、信息中心、交通中心、金融中心的作用，增強(qiáng)城市的輻射功能?！?（二）促進(jìn)了市、縣兩級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)、快速發(fā)展 有的學(xué)者認(rèn)為，從1983年開(kāi)始在全國(guó)推行市管縣體制改革的目的是希望“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)”來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中卻變成了“城對(duì)鄉(xiāng)的掠奪”，地級(jí)市所顯示出來(lái)的并不是“帶動(dòng)效應(yīng)”，而是“市刮縣”，加劇了城鄉(xiāng)二元社會(huì)的分割和“極化”效應(yīng)，其結(jié)果是城鄉(xiāng)差距不但沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大。針對(duì)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制存在的弊端，該學(xué)者提出，應(yīng)大力推廣浙江省的省管縣體制。在外界對(duì)浙江省管縣體制贊譽(yù)有加的同時(shí)，浙江省卻在反思“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的省管縣體制帶來(lái)的消極影響。隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，其在資源配置、整合能力方面的局限顯露，如金融、技術(shù)、人才和市場(chǎng)、土地等問(wèn)題逐漸暴露。由于中心城市發(fā)展不足、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)缺乏中心帶動(dòng)作用，導(dǎo)致浙江與先進(jìn)省的差距有擴(kuò)大趨勢(shì)。為此，浙江從十二五開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)變觀念，提出“做強(qiáng)省域中心城市”的發(fā)展思路。在當(dāng)今區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)尤其是圍繞國(guó)際高端要素的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，主要體現(xiàn)為區(qū)域中心城市及其核心都市區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)的情況下，以都市區(qū)為主體形態(tài)優(yōu)化全省空間布局、加快縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已在全省上下形成共識(shí)。 所幸的是，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是市領(lǐng)導(dǎo)縣體制形成與完善后，寧波一直堅(jiān)持兩條腿走路的方針，一方面做大做強(qiáng)中心城區(qū)，一方面大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有出現(xiàn)上述問(wèn)題。1983年地市合并時(shí)，寧波市區(qū)面積只有18.3平方公里，在鎮(zhèn)海、鄞縣和奉化相繼撤縣（市）建區(qū)后，市區(qū)面積達(dá)3730平方公里；市區(qū)戶籍人口也由地市合并時(shí)的31.9萬(wàn)人擴(kuò)大到280萬(wàn)人，城市功能日益完善、集聚功能日益增強(qiáng)。目前正通過(guò)深入謀劃和加快推進(jìn)寧波都市圈和港口經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)周邊區(qū)域的輻射力、帶動(dòng)力，向國(guó)家中心城市邁進(jìn)。在做大做強(qiáng)中心城區(qū)的同時(shí)，寧波市委、市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)各縣（市）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通過(guò)發(fā)揮它們的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)施錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)差異化、互補(bǔ)性發(fā)展，自xx年以來(lái)，寧波所屬縣（市）全部進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。 寧波之所以能實(shí)現(xiàn)市、縣兩級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)、快速發(fā)展，原因主要有以下兩點(diǎn)： 一是充分發(fā)揮中心城區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速協(xié)調(diào)發(fā)展。在實(shí)施市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的初期，寧波市委就在廣泛征求各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，于1984年1月7日下發(fā)關(guān)于市領(lǐng)導(dǎo)縣的若干規(guī)定（試行），提出了9條發(fā)揮中心城市的作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體舉措，初步形成了以市區(qū)為中心，輻射城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化網(wǎng)絡(luò)。在成為進(jìn)一步開(kāi)放沿海港口城市后，作為中國(guó)重要的對(duì)外開(kāi)放的前沿陣地，寧波依托北侖大港的建設(shè)和開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，興起了對(duì)外招商引資、發(fā)展臨港重化工業(yè)的高潮。以外向型經(jīng)濟(jì)和臨港工業(yè)為強(qiáng)大支撐的寧波大城市的迅速擴(kuò)張，輻射帶動(dòng)了所屬縣市的外向型經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在全市構(gòu)筑起合理分工布局的區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)集群，如以鄞州、奉化為主形成的服裝制造產(chǎn)業(yè)帶，以慈溪為主的日用小家電出口加工基地，以余姚為主的塑料模具加工基地.以寧海為主的文具生產(chǎn)基地，以象山為主的針織出口生產(chǎn)基地，鎮(zhèn)海、北侖的臨港重化工產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速協(xié)調(diào)發(fā)展。 二是計(jì)劃單列不僅使寧波市本級(jí)無(wú)須借助縣的財(cái)力，就能自主發(fā)展，還能反哺所屬市縣。1993年，國(guó)家實(shí)行分稅制改革前一年，寧波財(cái)政收入28.24億元，比計(jì)劃單列前的1987年累計(jì)增長(zhǎng)147.6%，從1988年實(shí)行計(jì)劃單列到1993年，寧波市財(cái)政支出年均增長(zhǎng)27.7%，均為建國(guó)以來(lái)增長(zhǎng)最快的時(shí)期，財(cái)政實(shí)力明顯增強(qiáng)。當(dāng)然，財(cái)政計(jì)劃單列，也沒(méi)有損害縣（市）區(qū)的利益。寧波市委在計(jì)劃單列之初就確定了一條市對(duì)縣財(cái)政基數(shù)一定比省管縣時(shí)還略為優(yōu)惠的原則，并在市本級(jí)財(cái)政單獨(dú)列出一塊資金，供它們?cè)谒?、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)補(bǔ)助使用，受到了所屬縣（市）區(qū)的歡迎。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)力的增長(zhǎng)，市本級(jí)對(duì)農(nóng)村的投入也逐漸增加，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)比較薄弱的南三縣（奉化、寧海、象山）實(shí)施傾斜的財(cái)政補(bǔ)貼政策，大大促進(jìn)了所屬縣市的協(xié)調(diào)發(fā)展。 （三）為破解城鄉(xiāng)分割、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了寧波范本 實(shí)行完整市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的寧波，雖然從GDP增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)角度看，市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制績(jī)效并不十分突出，但寧波成功實(shí)現(xiàn)了國(guó)家實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制改革的初衷，即通過(guò)城鎮(zhèn)化，“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)”來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，為破解城鄉(xiāng)分割、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，提供了寧波范本。 城鄉(xiāng)融合不是要消滅城市，或者實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間無(wú)差別的統(tǒng)一，而是要更加重視城市的歷史地位，在揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮城市在城鄉(xiāng)融合中的作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)更高級(jí)的統(tǒng)一。改革開(kāi)放以來(lái)，寧波鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了資金、勞動(dòng)力和技術(shù)等生產(chǎn)要素，改變了城鎮(zhèn)的面貌，加速了城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)工一體化的進(jìn)程。寧波地市合并后，市委、市政府高度重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，并將其作