水污染防治法的現(xiàn)狀與發(fā)展.doc

水污染防治法的現(xiàn)狀與發(fā)展 文/蔡守秋圖/沈海濱 良好的水污染防治法律是應對水危機、保護水生態(tài)的重要武器，是實現(xiàn)水環(huán)境善治的前提。建立健全水污染防治法律體系和嚴格的法律制度是保護水環(huán)境、加強水資源管理、保障水資源可持續(xù)利用的關鍵。 一、國際水污染防治法的成就與經驗 水污染一直是各國污染防治中的重點，有關保護水環(huán)境不受污染的法律法規(guī)也是各國環(huán)境資源法中最為重要的組成部分之一。美、英、德、法、日等工業(yè)發(fā)達國家大多在水污染防治領域走過了一段艱難而曲折的“先污染后治理”之路，但經過長達幾十年甚至百年的治理，也在水污染防治及法治建設方面積累了許多寶貴的經驗。例如，美國作為環(huán)境立法比較先進的國家之一，一直把加強水污染防治立法作為依法管理水資源環(huán)境的基礎。 早在1948年，美國就制定了水污染控制法，上世紀50至70年代嚴重的水污染危機促使聯(lián)邦政府在1972年將聯(lián)邦水污染控制法修改為清潔水法(theCleanWaterAct)。該法是所有聯(lián)邦水法規(guī)中最嚴格的一部法律，為美國水污染防治提供了有力保障。以清潔水法為核心，美國形成了一套“以命令控制為主、經濟刺激為輔、公眾參與為補充”的水污染防治調控機制，創(chuàng)造了排污權交易和公民環(huán)境訴訟等為各國推崇的法律制度。歐盟2000年頒布水框架指令（WaterFrameworkDirective）后，歐盟各成員國紛紛將其轉化為國內的水污染防治法規(guī)，由此開創(chuàng)了歐盟水污染防治法發(fā)展的一個新階段。 安全的淡水是維持地球生命的基本要素，水污染治理問題是一個全球性的公共問題。自19世紀末至今，國際社會已經達成和簽訂了三百多個有關國際河流利用的條約或法律性文件，涉及二百多條國際河流，僅在過去的60年就簽署了160多項條約。例如1966年在國際法協(xié)會主持下制定的國際河流利用規(guī)則、1992年在赫爾辛基通過的跨界水道和國際湖泊保護和利用公約、1997年聯(lián)合國大會通過的聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約、1972年美國和加拿大簽署的五大湖水質協(xié)定等，這些條約或國際法律性文件經過一個多世紀的發(fā)展，已經形成為一個相對完整的、以普遍性多邊公約為指導原則、大量區(qū)域或雙邊多邊協(xié)定為主體的國際水法體系，這對于國際社會防治水污染、合理開發(fā)利用水資源具有重要的指導、協(xié)調作用。 二、中國水污染防治法的歷史與現(xiàn)狀 我國早在20世紀50年代，已開始水污染防治法制建設。1984年5月11日，第六屆全國人大常委會第五次會議通過了水污染防治法，該法是我國防治陸地水體污染方面的綜合性單行法。我國現(xiàn)行水污染防治的專門法律、法規(guī)和部門規(guī)章主要有：水污染防治法（xx年修訂）和水污染防治法實施細則（1989年制定、2000年修訂）；淮河流域水污染防治暫行條例（1995年），城鎮(zhèn)排水與污水處理條例（xx年），畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例（xx年），防止拆船污染環(huán)境管理條例（1988年）；關于防治造紙行業(yè)水污染的規(guī)定（1988年）、飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定（1989年）、入河排污口監(jiān)督管理辦法（xx年）、重大水污染事件報告辦法（xx年）、突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法（xx年）等。 在其他環(huán)境資源法律法規(guī)規(guī)章中也有防治水污染的內容，例如：環(huán)境保護法（1989年，xx年修改）、固體廢物污染環(huán)境防治法(1995年，xx年、xx年修改)、環(huán)境影評價法(xx年)、循環(huán)經濟促進法(xx年)等；水法(1988年，xx年、xx年修改)、土地管理法（1986年，xx修改）、礦產資源法（1986年，1996年、xx年修改）、農業(yè)法（1993年，xx年修改）等；河道管理條例（1988年）、長江河道采砂管理條例(xx年)、黃河水量調度條例（xx年）、取水許可和水資源費征收管理條例（xx年）、太湖流域管理條例（xx年）、南水北調工程供用水管理條例（xx年）等；取水許可水質管理規(guī)定（1995年頒發(fā)，1997年修改）、水功能區(qū)管理辦法(xx年)、長江河道采砂管理條例實施辦法(xx年)、城市排水許可管理辦法（xx年）、城市供水水質管理規(guī)定(xx年)、取水許可管理辦法(xx年)、農村飲水安全工程建設管理辦法(xx年)等。另外，各省、自治區(qū)和直轄市還制定了一些防治水污染的地方法規(guī)、地方政府規(guī)章?？傊?，目前我國已經基本形成防治水污染的法律法規(guī)體系。 但是，我國水污染防治法律體系還存在某些空白和缺陷，體系內部還不夠協(xié)調，甚至有立法部門化傾向，有的法律制度不夠嚴格健全，有些法律規(guī)定可操作性不強，面對日趨嚴重的水污染態(tài)勢和公眾對清潔水質不斷提高的需求，還不能完全適應和滿足水環(huán)境保護事業(yè)的需要。 三、中國水污染防治法的進一步發(fā)展 水污染是我國環(huán)境問題中的一個突出問題。加大水污染防治法治建設力度，不斷完善水污染防治法律制度，切實發(fā)揮法律的規(guī)范、調整和保障功能，是扭轉我國水污染嚴峻形勢的一條根本途徑。目前水污染防治法的修改已經列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。我們應緊密結合防治水污染的實踐，借鑒國際防治水污染立法的經驗，通過及時修改和不斷完善水污染防治法及其配套法規(guī)，進一步發(fā)展健全我國的水污染防治法律體系和法律制度。 第一，進一步提高對水環(huán)境資源和水污染防治法的認識和理念。目前我國有些水環(huán)境資源法律還沒有明確提出水環(huán)境資源是一種公眾共用物，甚至存在將水環(huán)境資源簡單地等同于排他性物權客體或水資源商品的傾向。完善的水污染防治立法，應該恪守以民為本、立法為民、人水和諧的理念，既認識到水環(huán)境整體（江河湖泊）是一種不為任何人私有而為一切人共同享用的公眾共用物，又認識到進入市場的水資源產品是一種重要的商品。法律的基本特點是強調權利和權力，水污染防治法也必須在明確權利和權力上下功夫。只有明確公民對基本用水的水權、國家對其管轄范圍內的水資源的永久主權、政府對其管轄范圍內的水資源的依法管理權和企業(yè)依法取得的取水權，以及國家、組織、企業(yè)和個人防治水污染的義務和責任，并且協(xié)調好上述各種權利、權力和義務，水污染防治法才能有效發(fā)揮防治水污染的規(guī)范和保障作用。國外法律大都明確規(guī)定，水資源國家所有權不同于私法上的私人所有權，國家水資源所有權并不意味著將國家水資源變?yōu)檎疆a或僅供政府專用；任何人都可從國家水資源地取水用水以供合理的家庭生活用水、庭院澆灌、牲畜飲用和游覽等目的使用；中央政府作為國家資源的公共受托人只能根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，從維護公共利益出發(fā)，保障公眾非排他性享用水環(huán)境的權利，維護公眾非排他性用水的秩序，并使即將進入水商品市場的水資源得以公平配置和有益利用，以提高水的經濟價值和環(huán)境生態(tài)價值。例如，經濟、社會、文化權利國際公約委員會（ICESCR委員會）在第15號一般性意見（xx年）中明確指出，“水還應被看作是一種社會和文化財富，而不單單是經濟財富”；“水是一種有限的自然資源，是一種對維持生命和健康至關重要的公共消費品。水權是一項不可缺少的人權，是人有尊嚴生活的必要條件。水權也是實現(xiàn)其它人權的一個前提條件”。 第二，進一步建立健全基于綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論的水污染綜合防治和水資源綜合管理。綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論包括生態(tài)系統(tǒng)方法和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論兩個方面，是有關生態(tài)系統(tǒng)方法和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原理、原則、觀念和方法的總稱。從環(huán)境資源法學上看，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然（包括環(huán)境、資源和生物等）的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政、市場和社會的調整機制，來解決資源利用、生態(tài)保護和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達到創(chuàng)造和實現(xiàn)經濟、社會和環(huán)境的多元惠益，實現(xiàn)人與自然的和諧共處。有關國際環(huán)境資源法和各國環(huán)境資源法的實踐說明，綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論是為水污染防治法提供調整機制、管理體制和管理制度設計的重要理論。20世紀末本世紀初，基于生態(tài)系統(tǒng)方法的流域綜合管理和水污染綜合防治成為水環(huán)境資源法的主流。歐盟各國、美國、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經認識到，傳統(tǒng)的流域管理必須向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉變。例如，歐盟水框架指令（WFD）的重要特色是它的綜合性，或稱“一體化”的思維方法。該指令引入了綜合方法、經濟手段和公眾參與等新的方法和制度，設計了水資源水環(huán)境一體化管理的主體立法，規(guī)定了水量、水質和水域生態(tài)系統(tǒng)的一體化管理政策；建立了涉水政府部門的協(xié)調機制。 第三，進一步嚴格水污染防治的法律制度、法律責任。我國政府強調“實行最嚴格的水資源管理制度”，“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”。但是，我國水環(huán)境資源法律還缺乏保障嚴格的法律制度和法律責任追究機制。我們應該通過水污染防治法的修改，借鑒國外水污染防治法的經驗，建立健全跨行政區(qū)環(huán)境執(zhí)法司法機構、環(huán)保法庭和環(huán)境公益訴訟，進一步嚴格水污染防治的法律制度、法律責任和追究違法者法律責任的制度。例如，美國清潔水法規(guī)定了嚴格的“國家污染物排放清除系統(tǒng)”(theNationalPollutantDischargeEliminationSystem)許可證制度(簡稱NPDES)。為了保障NPDES的實施，清潔水法建立了完善的法律實施機制，主要手段是強制性排放限制制度，聯(lián)邦環(huán)境保護局和被授權實施NPDES的州享有廣泛的檢查和監(jiān)控的權力。另外，美國的清潔水法規(guī)定非官方的法律實體，如公民、公眾團體、企業(yè)等，享有通過法院迫使違法者遵守法律的法律權利，規(guī)定了“私體執(zhí)行”的三種法律途徑，即公民訴訟、司法審查訴訟和普通法民事訴訟。德國水平衡管理法（簡稱WHG，xx年7月31日修訂通過）第三章第八節(jié)對“改變水體之責任”做了專門規(guī)定，包括第89條和第90條。第89條之責任，適用于特定個人