行政管理論文-深圳行政管理體制改革創(chuàng)新評(píng)析.doc

行政管理論文-深圳行政管理體制改革創(chuàng)新評(píng)析摘要深圳作為改革開放的“試驗(yàn)田”，在行政管理體制改革方面始終走在全國前列，在公務(wù)員制度建設(shè)、審批制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革、法治政府建設(shè)等方面為全國范圍的改革提供了借鑒，然而深圳的行政管理體制改革卻始終未能突破傳統(tǒng)體制的制約，面臨著困境，分析問題形成的原因?qū)樯钲谛姓芾眢w制改革取得突破性進(jìn)辰提供幫助。關(guān)鍵詞行政管理體制；改革；創(chuàng)新；深圳傳統(tǒng)行政體制是把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和中央集權(quán)命令結(jié)合在一起的“黏合劑”，其弊端主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)重疊、部門林立、黨政不分、政企不分；集權(quán)過多，指揮失靈；辦事扯皮，效率低下。經(jīng)濟(jì)與政治之間存在的制度關(guān)聯(lián)使得市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善必須進(jìn)行行政管理體制改革，改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，避免政府職能出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和失位的現(xiàn)象。深圳作為改革開放的“排頭兵”，不斷推進(jìn)行政管理體制改革創(chuàng)新：打造一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，全面建立公務(wù)員制度；創(chuàng)新政府管理職能，推進(jìn)審批制度改革；依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革；依法行政，建設(shè)法治政府。一、建立公務(wù)員制度公務(wù)員制度是國家政治體制的重要組成部分，是由一系列具體制度有機(jī)構(gòu)成的法規(guī)體系和管理體制。政府的行政管理要想有效運(yùn)行，就必須擁有高素質(zhì)、專業(yè)化的國家行政管理隊(duì)伍。從公共行政學(xué)的角度來看，公務(wù)員制度是適合一般管理規(guī)律的政府管理體制，具有非常深刻的科學(xué)內(nèi)涵。公務(wù)員制度的建立有利于政府選拔優(yōu)秀行政人才，提高政府工作人員的基本素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)政府公務(wù)人員職業(yè)化，提高政府工作效率，激發(fā)政府工作人員熱情，保持政府廉潔高效。深圳市經(jīng)過“從易到難，循序漸進(jìn)”的不斷探索，全面建立公務(wù)員制度。深圳先后出臺(tái)一系列規(guī)章制度，構(gòu)成公務(wù)員管理的制度支撐，建立起公務(wù)員人才選拔、人員流動(dòng)和利益保障機(jī)制。在公務(wù)員選拔機(jī)制方面，深圳市規(guī)定，凡屬需補(bǔ)充公務(wù)員的單位，必須根據(jù)編制和職位空缺情況申報(bào)計(jì)劃，不摘各自為政，由市里統(tǒng)一招考；考試分筆試和面試，根據(jù)筆試成績按1：3的比例確定進(jìn)入復(fù)試的人員；面試考官實(shí)行持證上崗制度；堅(jiān)持寧缺勿濫的原則，如果參考人員全部不合格，則下次再行公開招考；注重公開，做到招考職位、名額、條件、成績、結(jié)果公開，實(shí)行“陽光下的競爭”，同時(shí)還注意打破地域和身份的限制，進(jìn)一步優(yōu)化人才的來源，使優(yōu)秀人才能夠脫穎而出，這也是建立公務(wù)員制度最重要的意義。在公務(wù)員流動(dòng)機(jī)制方面，深圳通過健全公務(wù)員的退休、考核、紀(jì)律獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、辭職辭退以及交流回避等制度，增強(qiáng)出口渠道，使公務(wù)員能進(jìn)能出，能上能下，建立起合理有效的流動(dòng)機(jī)制。在公務(wù)員流動(dòng)機(jī)制中，深圳注重發(fā)揮考核的關(guān)鍵作用。1995年，深圳在以往考核的基礎(chǔ)上，嘗試在國家人事部規(guī)定的優(yōu)秀、稱職、不稱職三檔之中增加規(guī)定基本稱職一檔，從1996年開始凡是考核被評(píng)為基本稱職的人員，一律停止公務(wù)離崗培訓(xùn)，培訓(xùn)不合格以及合格后不服從安排的，均予以辭退。在公務(wù)員利益保障機(jī)制方面，深圳規(guī)定公務(wù)員在履行義務(wù)的同時(shí)，享有相應(yīng)的權(quán)利：實(shí)行全國統(tǒng)一工資加特區(qū)津貼的工資制度；建立申訴控告制度，對(duì)于機(jī)關(guān)作出的涉及公務(wù)員人事處理決定不服的，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提起申訴；對(duì)于侵犯公務(wù)員權(quán)利的行為，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出控告；建立相應(yīng)的住房、社會(huì)保險(xiǎn)等福利制度，保證公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定。深圳通過公務(wù)員制度建立起一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理隊(duì)伍，提升了政府行政能力。但深圳公務(wù)員制度在運(yùn)行之后也存在一些問題：職位分類不夠科學(xué)合理；公務(wù)員考試科目和考試內(nèi)容設(shè)置不夠科學(xué)；公務(wù)員考核存在形式化的傾向，考核內(nèi)容空泛，考核指標(biāo)體系缺乏針對(duì)性，考核結(jié)果沒有起到激勵(lì)的導(dǎo)向作用等等。這些問題的存在都會(huì)影響公務(wù)員制度功能的發(fā)揮，深圳公務(wù)員制度需要在實(shí)踐中不斷完善，以建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機(jī)制為重點(diǎn)，推進(jìn)公務(wù)員管理的科學(xué)化、民主化和制度化，進(jìn)一步完善公務(wù)員錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)等方面的制度，建設(shè)一支“政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、清正廉潔、作風(fēng)優(yōu)良”的公務(wù)員隊(duì)伍。二、改革審批制度在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，審批作為政府管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本手段，發(fā)揮著重要作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，傳統(tǒng)審批制度的弊端不斷顯現(xiàn)：審批事項(xiàng)過多過濫，審批程序煩瑣，效率低下，妨礙市場機(jī)制的發(fā)揮；審批權(quán)力與責(zé)任脫離，與權(quán)力主體利益掛鉤現(xiàn)象嚴(yán)重；審批行為不規(guī)范，自由裁量權(quán)大，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)體制的完善需要對(duì)審批制度進(jìn)行改革。深圳自建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機(jī)構(gòu)，先后進(jìn)行過多次政府管理體制改革，行政審批制度作為傳統(tǒng)行政管理體制的重要內(nèi)容，不可避免地受到影響，從而具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是與市場經(jīng)濟(jì)體制初步形成相適應(yīng)，深圳有關(guān)社會(huì)活動(dòng)的審批項(xiàng)目已經(jīng)成為審批項(xiàng)目的主體；二是審批權(quán)限的主要執(zhí)行者是主管部門，而不是政府序列中的綜合協(xié)調(diào)部門；三是主管部門保留的審批權(quán)限，仍對(duì)資源配置過程和方式有重要影響，突出地表現(xiàn)為限制市場進(jìn)入和限制市場競爭以及限制市場化的范圍。從這個(gè)角度來說，審批成為深圳政企不分的最后紐帶。深圳率先在全國對(duì)行政審批制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革：對(duì)能夠由市場調(diào)節(jié)的堅(jiān)決取消審批；對(duì)繼續(xù)保留的審批和核準(zhǔn)事項(xiàng)依法進(jìn)行規(guī)范；盡量減少審批環(huán)節(jié)，簡化審批手續(xù)，改進(jìn)審批方式，增加審批透明度，制訂嚴(yán)密的審批操作規(guī)程，同時(shí)注重審批后續(xù)監(jiān)管，正確處理好“放”與“管”的關(guān)系。深圳審批制度改革取得了顯著成效：第一次改革將政府審批(核準(zhǔn))事項(xiàng)由原有的1091項(xiàng)減少到628項(xiàng)，減幅42.4；第二次改革在第一次改革的基礎(chǔ)上(加上國家和省下放的44項(xiàng))，再減少277項(xiàng)，減幅41.2，兩次改革共減少審批(核準(zhǔn))事項(xiàng)740項(xiàng)，減幅65.4。其中第二輪改革在市、區(qū)、鎮(zhèn)(街道)三級(jí)同時(shí)進(jìn)行，得到了社會(huì)各界的積極支持，在全國產(chǎn)生了較大影響。在前兩次審批制度改革的基礎(chǔ)上，深圳在2003年出臺(tái)關(guān)于深化我市行政審批制度改革的實(shí)施方案的通知，正式啟動(dòng)深圳市第三輪行政審批制度改革，行政審批和核準(zhǔn)事項(xiàng)在上兩次改革減到385項(xiàng)基礎(chǔ)上，再減30，審批時(shí)限縮短30。同時(shí)提出要堅(jiān)決防止只是簡單地合并一些審批項(xiàng)目或者裁減一些無關(guān)緊要的項(xiàng)目，而對(duì)那些涉及部門利益、“含金量”高的項(xiàng)目緊抓不放，從而將審批制度改革推向新的階段。深圳率先進(jìn)行審批制度改革，取得了突出成就，對(duì)全國產(chǎn)生了示范作用，審批制度改革在很大程度上改變了以傳統(tǒng)的管制和審批為特征的行政管理模式，對(duì)深圳市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是加入WTO后深圳政府改革起到了重要作用。但是審批制度改革也面臨著困境，存在一些比較尖銳的問題，盡管行政審批的數(shù)量大幅減少，但一些根本性的行政審批沒有變化，而且體制改革的問題也無法量化，僅僅從數(shù)量的縮減得出行政審批制度改革取得根本性突破的結(jié)論似乎并不科學(xué)。盡管處于改革最前沿，但深圳是中國的深圳，國家的傳統(tǒng)職能，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府職能，在沒有完全轉(zhuǎn)變的情況下，就會(huì)有慣性的延續(xù)力量，在慣性的作用下，傳統(tǒng)職能會(huì)以各種方式強(qiáng)制性地影響和滲透它的每一個(gè)組成部分。傳統(tǒng)行政管理體制要求深圳與它保持一致，如中央有審批，深圳也得有審批，內(nèi)地有審批，深圳也得有審批。深圳的審批制度改革遇到的阻礙有些是深圳自身無法解決的，需要中國政府改革的整體推進(jìn)。2004年5月，國務(wù)院決定國務(wù)院部門第三批取消和調(diào)整審批項(xiàng)目495項(xiàng)，加上前兩批已取消和調(diào)整的項(xiàng)目，國務(wù)院部門共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目1806項(xiàng)，占總數(shù)的50.1，2004年7月1日正式實(shí)施的中華人民共和國行政許可法按照合理與合法、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任的原則，對(duì)行政許可的設(shè)定和實(shí)施都進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)行政審批權(quán)力、簡化行政審批程序、提高辦事效率和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等方面作出了明確規(guī)定，是我國行政審批走向制度化、規(guī)范化、法制化的重要標(biāo)志。這種宏觀環(huán)境的改善，對(duì)深圳的行政審批制改革產(chǎn)生巨大推動(dòng)作用。三、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革深圳市在中共十六大閉幕后不久召開了一個(gè)小范圍的討論會(huì)，議題是根據(jù)十六大報(bào)告提出的“精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”。經(jīng)過醞釀，“行政三分制”方案逐漸浮出水面。深圳作為中央編制辦選定的試點(diǎn)，“行政三分制”方案的提出，標(biāo)志著新一輪行政管理體制改革拉開序幕。政府機(jī)構(gòu)改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，盲目追求政府機(jī)構(gòu)的壓縮和減少，而不重視優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，難以避免“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的惡性循環(huán)。以往的政府機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持一種職能由一個(gè)部門管理的設(shè)置思路，必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)龐大。隨著現(xiàn)代公共事務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系日益緊密，政務(wù)綜合管理成為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要趨勢，行政三分制可以說是對(duì)大部門體制改革的初步嘗試?！靶姓种啤敝饕梃b香港和英聯(lián)邦國家行政改革的經(jīng)驗(yàn)，但在運(yùn)作機(jī)制上也會(huì)引入美國、北歐等國家的一些經(jīng)驗(yàn)，其主要內(nèi)容是將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對(duì)分離的基礎(chǔ)上，三者相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)?！靶姓种啤狈桨傅臉?gòu)想是在事務(wù)分析、職能分析的基礎(chǔ)上，以大行業(yè)、大系統(tǒng)的方式設(shè)立決策部門，并就每個(gè)決策部門關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)設(shè)若干個(gè)執(zhí)行局，決策權(quán)在決策局，執(zhí)行權(quán)、審批權(quán)在執(zhí)行局；決策局只管決策，而執(zhí)行局則是單一的執(zhí)行；單獨(dú)設(shè)立監(jiān)督部門，監(jiān)察局、審計(jì)局地位相對(duì)獨(dú)立，部門首長直接對(duì)市長負(fù)責(zé)。在方案的設(shè)計(jì)者看來，“行政三分制”具有很強(qiáng)的創(chuàng)新意義：(1)通過合理分解權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制約，使決策更民主、科學(xué)，執(zhí)行更透明、公正，監(jiān)督更有效、有力，避免權(quán)力過于集中在某一部門、某一環(huán)節(jié)而導(dǎo)致失范的現(xiàn)象；(2)通過規(guī)范決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使職能部門各司其責(zé)，形成整體合力和制衡效應(yīng)，防止權(quán)力濫用；(3)有助于解決公共管理的主體多元化問題，建立低成本、高效率的服務(wù)型政府；(4)有助于實(shí)現(xiàn)行政管理民主化、科學(xué)化，通過聽證、議政、民意調(diào)查、專家咨詢、市民參與等行政參與新方式，廣泛吸納民意，在充分論證基礎(chǔ)上，形成決策方案，從而大大地減少?zèng)Q策失誤，提高決策質(zhì)量和決策水平。行政三分制的實(shí)施，將使政府從“全知全能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢挢?zé)任”，從權(quán)威命令轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)決策，從人治管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓?，從“傳統(tǒng)部門利益型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)代公共服務(wù)型政府”，因而成為“今后20年政治改革的第一步”。行政三分引起了海內(nèi)外廣泛關(guān)注，深圳也在期冀憑此重塑“改革先鋒”的光環(huán)。但在實(shí)踐中，“行政三分”改革并沒有堅(jiān)持下去，原因是多重的，但是最根本的原因還在于缺乏內(nèi)部的改革動(dòng)力。被認(rèn)為在深圳有“八分勝算”的“行政三分”改革，對(duì)利益的觸動(dòng)比以往任何一次改革都大，因而受到的阻力也比以往任何一次改革都大。行政管理體制改革需要環(huán)環(huán)相扣的政府部門的積極支持，但是政府會(huì)操縱不合他們利益的政策的實(shí)施過程，使之變形，甚至流產(chǎn)，對(duì)于政府體制改革而言尤其如此。“行政三分”主要涉及的是局級(jí)干部的權(quán)力和利益，所有機(jī)構(gòu)重新設(shè)置，有些局將被取消，局長們面臨整體“洗牌”的問題。邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，措辭鏗鏘的改革方案面臨著來自政府內(nèi)部的改革阻力，高層達(dá)成共識(shí)的改革意愿并沒有使政府內(nèi)部的消極者執(zhí)行這些方案。2004年3月深圳市深化行政管理體制改革試點(diǎn)方案出臺(tái)，經(jīng)過多次修改的試點(diǎn)方案與輿論所期待的將行政體制中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者分離的設(shè)計(jì)相比，已發(fā)生了很多實(shí)質(zhì)性的變化。“行政三分”的失敗并不能否定其合理性，中共中央新近出臺(tái)的關(guān)于深化行政管理體制改革的意見要求按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，這或許是對(duì)深圳當(dāng)年改革意義的最好評(píng)價(jià)。四、依法行政，建設(shè)法治政府法治是政治文明的核心內(nèi)容，也是政治文明建設(shè)的重要途徑。法治意味著治國方略的重大轉(zhuǎn)變，標(biāo)明“自尊自主的人文生活、理性規(guī)范的社會(huì)合作、親和可敬的司法正義以及有效節(jié)制的政府權(quán)力”的理念成為整個(gè)社會(huì)的共同訴求。深圳獲得立法權(quán)之后，積極推進(jìn)依法治市，建設(shè)法治政府，在經(jīng)濟(jì)立法、社會(huì)立法和行政立法方面都取得了顯著成就。法治與市場經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)，特區(qū)法治程度不斷提高，是深圳行政管理體制改革的重要內(nèi)容。建設(shè)法治政府，堅(jiān)持依法行政，將公共管理和行政行為納入法制化軌道，既是貫徹依法治國基本方略的要求，也是深化行政管理體制改革的重要目標(biāo)。依法行政是依法治國的關(guān)鍵，是衡量國家法治化程度的重要標(biāo)尺，在向法治國家邁進(jìn)的歷史進(jìn)程中，最大的障礙始終是法律的權(quán)威難以建立，中國傳統(tǒng)政府人治色彩濃厚，習(xí)慣將政策和命令放在高于法律的位置上，法治的基礎(chǔ)薄弱。深圳在依法行政方面取得了顯著成效，主要體現(xiàn)在以下方面：(1)完善行政行為的法律依據(jù)，2000年10月，深圳市政府發(fā)布深圳市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定，決定自2001年起，對(duì)市政府及其工作部門、各區(qū)政府制定的規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一審查、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一公布的“三統(tǒng)一原則”，凡不按“三統(tǒng)一原則”指定的規(guī)范性文件不具有執(zhí)行效力”；(2)推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法，進(jìn)行行政執(zhí)法體制改革，精簡了執(zhí)法隊(duì)伍，解決了執(zhí)法主體是否合法、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法效率低下等問題，提高了行政效率，優(yōu)化了特區(qū)環(huán)境，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；(3)推行依法行政責(zé)任制，從執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、權(quán)力監(jiān)督等方面進(jìn)一步加強(qiáng)行政的法治化程度；(4)實(shí)行持證上崗制度，對(duì)全市執(zhí)法主體進(jìn)行清理，使全市的執(zhí)法主體進(jìn)一步規(guī)范，委托執(zhí)法主體也得到明確，執(zhí)法人員的法律素質(zhì)逐步得到提高；(5)推行行政機(jī)關(guān)和行政行為法定化，1999年1月，深圳市委作出關(guān)于加強(qiáng)依法治市，加快建設(shè)社會(huì)主義法治城市的決定，提出從九個(gè)方面實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)和行為法定化，規(guī)范政府行為，提高行政效率，促進(jìn)廉政建設(shè)，建立“高效、務(wù)實(shí)、廉潔”的服務(wù)型政府；(6)加強(qiáng)行政復(fù)議工作，深圳市政府于2000年制定了深圳市人民政府行政復(fù)議工作規(guī)則，由設(shè)在深圳市法制局的