行政管理論文-政府創(chuàng)新能力影響因素分析.doc

行政管理論文-政府創(chuàng)新能力影響因素分析內(nèi)容提要:創(chuàng)新型國(guó)家和服務(wù)型政府要求政府必須具備較強(qiáng)的創(chuàng)新能力。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性和外結(jié)構(gòu)性因素對(duì)政府創(chuàng)新能力的提升和發(fā)展具有重要作用。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素包括政府價(jià)值取向、行政文化、組織機(jī)構(gòu)、官員素質(zhì)及政府能力結(jié)構(gòu)等。政府外結(jié)構(gòu)性因素主要源于政府與市場(chǎng)、社會(huì)間競(jìng)爭(zhēng)、合作和反對(duì)的關(guān)系。政府價(jià)值理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎(chǔ),內(nèi)結(jié)構(gòu)性影響因素起著決定性作用,外結(jié)構(gòu)性影響因素則是其發(fā)展的重要保障。關(guān)鍵詞:政府創(chuàng)新能力；政府能力結(jié)構(gòu)；競(jìng)爭(zhēng)；合作一、引言隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化日趨加劇,中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治格局中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用,同時(shí)也多方位、深層次地接受來(lái)自國(guó)際組織、國(guó)外政府的巨大影響。世界各國(guó)在國(guó)際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國(guó)經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力決定。經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的不竭動(dòng)力來(lái)源于一國(guó)科學(xué)和技術(shù)的不斷創(chuàng)新。正因?yàn)榇?國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、政府創(chuàng)新等各種圍繞“創(chuàng)新”而來(lái)的“名詞”長(zhǎng)久地牽動(dòng)著各國(guó)研究者的神經(jīng)。特別是眾多發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后,企業(yè)依附性強(qiáng),激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)使得企業(yè)根本沒(méi)有余力進(jìn)行自主創(chuàng)新,何況國(guó)外“新”技術(shù)的引進(jìn)仍能為企業(yè)帶來(lái)豐厚利潤(rùn),這就使得企業(yè)更沒(méi)有動(dòng)力去創(chuàng)新。加上發(fā)展中國(guó)家的法律、制度、文化等各方面也少有促進(jìn)科技創(chuàng)新的動(dòng)力源。在這種新的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)下,黨和政府審時(shí)度勢(shì),提出“用15年左右的時(shí)間使我國(guó)進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列”的奮斗目標(biāo)?，F(xiàn)代創(chuàng)新型國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們,政府在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)中應(yīng)著重完善創(chuàng)新型制度、健全國(guó)家創(chuàng)新體系、發(fā)展創(chuàng)新文化,切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用?；诖?當(dāng)前國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)更為迫切的是,加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉(zhuǎn)變,調(diào)整與之不相適應(yīng)的行政機(jī)制,這其中至關(guān)重要和基礎(chǔ)性的在于政府創(chuàng)新能力的提升。政府創(chuàng)新能力的加強(qiáng),不僅能為企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體提供良好的制度環(huán)境和基礎(chǔ)條件,而且還能為之作出表率,積極營(yíng)造良好的創(chuàng)新文化,走出發(fā)達(dá)國(guó)家“由于私部門(mén)對(duì)政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術(shù)的壓力”而被動(dòng)創(chuàng)新的慣性。本文旨在分析影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的政府內(nèi)外結(jié)構(gòu)性因素,從政府的角度為創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)提供一條有益的選擇路徑。所謂政府創(chuàng)新能力,是指政府為適應(yīng)不斷變換的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境,回應(yīng)公民、社會(huì)訴求,實(shí)現(xiàn)政府基本價(jià)值目標(biāo),對(duì)行政理念、組織機(jī)構(gòu)、行政制度及體制等行政活動(dòng)各層面進(jìn)行自我革新的能力。政府創(chuàng)新是政府創(chuàng)新能力的外在表征,政府創(chuàng)新能力是影響政府創(chuàng)新的內(nèi)部決定因素。政府創(chuàng)新能力與政府其他能力一樣,內(nèi)蘊(yùn)于政府機(jī)理,外化為政府行為。政府內(nèi)與外、歷史與現(xiàn)實(shí)等林林總總的因素?zé)o時(shí)無(wú)刻不在影響、塑造著政府創(chuàng)新能力,時(shí)間、空間二元框架的四維結(jié)構(gòu)的運(yùn)行限定著政府創(chuàng)新能力的高低?；谶@一認(rèn)識(shí)我們把影響政府創(chuàng)新能力的因素歸結(jié)為政府市場(chǎng)社會(huì)三維結(jié)構(gòu),具體從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)兩大方面來(lái)探析。二、政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素相對(duì)于外在的市場(chǎng)、社會(huì)而言,政府是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體系統(tǒng)。政府的機(jī)構(gòu)、職能及運(yùn)轉(zhuǎn)均遵循著一整套特有的理念與原則,它們塑造了政府內(nèi)外迥然不同的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、執(zhí)行方式、文化氛圍等。影響政府創(chuàng)新能力的首要因素仍在政府內(nèi)部。政府內(nèi)結(jié)構(gòu)性因素是指在某一特定政府內(nèi)部能對(duì)該政府創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性力量。一般而言,探討和研究政府創(chuàng)新能力都以某一特定而具體的政府為考察對(duì)象和落腳點(diǎn)。根據(jù)內(nèi)因外因論,政府內(nèi)部分層次結(jié)構(gòu)因素,諸如價(jià)值取向、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分配、權(quán)責(zé)關(guān)系、能力結(jié)構(gòu)等,就成為決定政府創(chuàng)新能力的關(guān)鍵性變量。(一)價(jià)值取向從最根本的政府設(shè)計(jì)到政府機(jī)構(gòu)的建立與運(yùn)轉(zhuǎn),價(jià)值取向始終是政府不可或缺的內(nèi)在重要組成部分。政府的價(jià)值取向,是指導(dǎo)政府內(nèi)在機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)與外部職責(zé)實(shí)現(xiàn)的基本理念,它為政府內(nèi)外行政行為提供規(guī)范和導(dǎo)向。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家,“人民性是我國(guó)政府區(qū)別于資本主義國(guó)家政府的最本質(zhì)的內(nèi)容和最鮮明的特點(diǎn)”。換言之,為人民服務(wù)始終是政府必須堅(jiān)持的工作方向和行政行為的指導(dǎo)方針與原則。這一原則通過(guò)政府行政的每一個(gè)程序與方式予以貫徹,在每一個(gè)行政細(xì)節(jié)上得以體現(xiàn)。從系統(tǒng)論角度看,價(jià)值取向內(nèi)構(gòu)于政府系統(tǒng)的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出與反饋這四個(gè)基本環(huán)節(jié)。類似地,政府創(chuàng)新能力也體現(xiàn)在政府行為的這四個(gè)環(huán)節(jié)中,價(jià)值取向?yàn)槠涮峁├碚撆c理念支撐,但同時(shí)也規(guī)約著政府創(chuàng)新能力生長(zhǎng)的方向、路徑及速度。一方面,政府的價(jià)值取向存在著真?zhèn)螁?wèn)題,存在著是否符合行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì),以及是否符合人民意愿等問(wèn)題。正確的價(jià)值取向?yàn)檎畡?chuàng)新能力的生長(zhǎng)創(chuàng)設(shè)了良好氛圍,而錯(cuò)誤的價(jià)值取向則背離行政規(guī)律,在它指引下的行政行為只會(huì)收到與預(yù)期目標(biāo)相悖的結(jié)果,行政失敗不可避免。因而這種情況下的政府創(chuàng)新能力由于錯(cuò)誤的行政價(jià)值取向帶來(lái)的政府創(chuàng)新屢次失敗而成長(zhǎng)受挫。甚而言之,這種錯(cuò)誤的價(jià)值理念完全排斥政府創(chuàng)新,更勿言政府創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。由此言之,只有在科學(xué)而正確的行政價(jià)值取向,在對(duì)政府創(chuàng)新寬容甚至鼓勵(lì)的政府行政環(huán)境下,政府創(chuàng)新能力才得以提升。另一方面,政府價(jià)值取向存在著實(shí)然與應(yīng)然的統(tǒng)一問(wèn)題。從應(yīng)然的層面看,政府是公共部門(mén),其執(zhí)掌公共權(quán)力的宗旨在于為社會(huì)公眾服務(wù)。從實(shí)然層面看,行政主體不可避免地存在著自身的利益追求,并可能將行政權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)其自身利益的手段。政府價(jià)值取向的這種張力及政府監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制的缺失,不可避免地在政府創(chuàng)新中出現(xiàn)了假借創(chuàng)新之名,行自利之實(shí)的“偽創(chuàng)新”行為。它不僅內(nèi)在地影響著政府創(chuàng)新能力的建設(shè)方向,同時(shí)還為政府創(chuàng)新能力播下了自我毀滅的種子。因而,從政府價(jià)值取向角度考量政府創(chuàng)新能力,必須分析其是否符合行政規(guī)律,行政執(zhí)行是否與之相符等方面來(lái)具體化操作。(二)行政文化行政文化是在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的,直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。它與政府價(jià)值取向有所區(qū)別。政府價(jià)值取向是政府作為行政組織和國(guó)家有機(jī)組成部分在政治結(jié)構(gòu)體中的基本功能和定位,它具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和統(tǒng)合性。各層級(jí)政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)都必須以此為生存要義,它是政府存在的價(jià)值所在,同時(shí)也是一切行政活動(dòng)應(yīng)努力追求的方向。政府創(chuàng)新能力同樣必須以此為依歸,否則政府創(chuàng)新將會(huì)偏離其軌道。而行政文化則不同,它只是作為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)體在長(zhǎng)期行政活動(dòng)過(guò)程中逐漸形成的一種文化形態(tài)。行政文化所依附的行政組織包含了一個(gè)國(guó)家中所有的行政機(jī)關(guān)。每一個(gè)行政機(jī)關(guān)由于其歷史背景、地理環(huán)境、成員組成、經(jīng)濟(jì)條件以及政治文化等各方面因素的影響而形態(tài)迥異,顯現(xiàn)出行政生態(tài)圈光怪陸離的一面。然而,行政文化也并非與政府價(jià)值毫無(wú)關(guān)聯(lián)。行政文化是政府在追求其價(jià)值取向的過(guò)程中圍繞行政理念、行政方式、行政效能等點(diǎn)滴累積而成。透過(guò)它,或多或少可以管窺政府價(jià)值的實(shí)現(xiàn)狀況。從現(xiàn)實(shí)看,行政文化也并不總是自我限定在政府價(jià)值規(guī)范的軌道內(nèi)活動(dòng),與之相左者有之,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)急遽變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期尤為常見(jiàn)。正因?yàn)榇?不同的行政文化孕育出不同的政府創(chuàng)新能力。人的任何行為都是在一定的思想意識(shí)指導(dǎo)之下進(jìn)行的。這些意識(shí)以不同形態(tài)存在,有的比較顯著,已有具體規(guī)章條例來(lái)約束；有的則讓人難以捉摸,即使身臨其中也不知所以然,但它們都至關(guān)重要。優(yōu)良的行政文化有助于形成團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的組織氛圍,有利于組織價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。它們包括了諸如公平、民主、平等、堅(jiān)持不懈、相互學(xué)習(xí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作、積極創(chuàng)新、追求卓越等重要品質(zhì)。政府創(chuàng)新作為創(chuàng)新主體的一種有目的、有意識(shí)、有計(jì)劃的行為,其整個(gè)過(guò)程必然要受到行政系統(tǒng)內(nèi)一定思想、觀念、情感、動(dòng)機(jī)等的深刻影響,這種影響巨大而持久、潛在而無(wú)形。從政府創(chuàng)新實(shí)踐看,個(gè)人創(chuàng)新,也即由政府官員個(gè)人設(shè)計(jì)、實(shí)施的創(chuàng)新,幾乎微乎其微,而且也極難真正成功。真正具有創(chuàng)新力和影響力的政府創(chuàng)新絕大多數(shù)都是有組織的集體產(chǎn)物,也就是說(shuō)團(tuán)體創(chuàng)新才是政府創(chuàng)新的主導(dǎo)和努力方向。但團(tuán)體創(chuàng)新易受行政文化約束,它除須具備個(gè)人創(chuàng)新所需的全部條件(比如行政官員個(gè)人的專業(yè)知識(shí)、創(chuàng)新精神和能力等),同時(shí)還必須擁有優(yōu)良的組織機(jī)制和創(chuàng)新文化。反之,低劣的行政文化,如貪污瀆職、不思進(jìn)取等則起著相反的結(jié)果,前述之“偽創(chuàng)新”可見(jiàn)一斑。由此可見(jiàn),研究政府創(chuàng)新能力勢(shì)必需要考量該政府及部門(mén)的行政文化。只有首先在行政機(jī)構(gòu)體內(nèi)形成有利于創(chuàng)新的優(yōu)良文化,形成符合政府價(jià)值理念的行政文化,才能極大促進(jìn)政府創(chuàng)新能力的提高。這種行政文化不僅僅指創(chuàng)新文化,而且還包括上述諸如團(tuán)結(jié)協(xié)作等重要品質(zhì)。(三)組織機(jī)構(gòu)雖然關(guān)于國(guó)家和政府的起源有各種各樣的理論假說(shuō),但這些理論假說(shuō)歸于現(xiàn)實(shí)卻可納入同一的目的性追求,即探尋現(xiàn)存的政府功能與定位,或者說(shuō)為當(dāng)下的政府職能與治理方式及路徑尋求理論支撐。從守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建構(gòu)與治理理念的變化無(wú)不在某種程度上推動(dòng)著政府組織以某種秩序化的方式變遷。中國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革就是一個(gè)極為深刻的說(shuō)明與印證。有關(guān)政府理論及對(duì)政府運(yùn)轉(zhuǎn)解讀的新認(rèn)識(shí),一方面是對(duì)政府在一定歷史、社會(huì)環(huán)境中適應(yīng)性調(diào)整的研究；另一方面又是對(duì)政府職能與機(jī)構(gòu)調(diào)整的前瞻性探討。簡(jiǎn)言之,一是政府已適性研究,一是政府可適性研究,但共同的是,某種程度上的適應(yīng)性變遷是其暗含的主題。變遷,與變革類似,常常意味著一定程度的創(chuàng)新。政府組織機(jī)構(gòu)的建立本身就為政府創(chuàng)新提供了土壤,為政府創(chuàng)新能力的施展搭建了合適的舞臺(tái)和組織保障。從這個(gè)角度講,政府部門(mén)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)在相當(dāng)程度上制約著政府創(chuàng)新能力。由于分工原則在政府的應(yīng)用,官僚政府依據(jù)某種技術(shù)方法,被人為設(shè)計(jì)分割為若干要求相對(duì)獨(dú)立、職責(zé)明確卻又不相互重疊的組織機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)雖各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn),但卻又相互關(guān)聯(lián),這種既獨(dú)立又關(guān)聯(lián)的狀態(tài)構(gòu)成了政府獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)。由于職能分配的不同,政府各部門(mén)面對(duì)的事務(wù)性工作及其工作對(duì)象、制度、程序等也存在較大差異,主要表現(xiàn)在對(duì)政府內(nèi)、外部行政事務(wù)處理的要求上,比如與公眾生活密切性程度等。政府部門(mén)工作與公眾生活相關(guān)性越強(qiáng),相互間交流與溝通頻率越高,相互間制約程度就越深。政府部門(mén)與公眾互動(dòng)性的增多,在擴(kuò)大公民參與的同時(shí),給政府部門(mén)行政無(wú)形中增添了壓力,也為政府創(chuàng)新提供了動(dòng)力源。雖說(shuō)政府創(chuàng)新是通過(guò)政府官員的改革行為得以實(shí)現(xiàn),其直接動(dòng)力是政府官員的責(zé)任心和進(jìn)取心,然而從根本上說(shuō),政府創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)源于活生生的社會(huì)實(shí)踐。這種社會(huì)實(shí)踐往往以信息的形式通過(guò)政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)入政府系統(tǒng),而強(qiáng)大的政府創(chuàng)新能力需要有能迅速而全面匯集相關(guān)信息,擁有一套正式規(guī)定和持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的組織安排。正因?yàn)榇?政府部門(mén)職能不同,接收公眾信息的程度和流量不同,部門(mén)創(chuàng)新的動(dòng)力不同,最終政府創(chuàng)新能力培育與提升的機(jī)會(huì)也不同。這是從單一的政府部門(mén)角度看政府組織機(jī)構(gòu)對(duì)政府創(chuàng)新能力的制約作用。政府組織機(jī)構(gòu)在政府創(chuàng)新中的影響,除其分工帶來(lái)的職務(wù)、權(quán)力分化外,責(zé)任也是具有內(nèi)在約束力的重要因素。有效的責(zé)任追究機(jī)制能規(guī)范政府創(chuàng)新,避免步入歧途,為政府創(chuàng)新能力正本清源。政府部門(mén)間溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系也影響著政府創(chuàng)新能力。政府的組織結(jié)構(gòu)安排應(yīng)力求保證政府總體動(dòng)力、官員動(dòng)力和公眾對(duì)政府的期望相協(xié)調(diào)。這就要建立一套對(duì)整個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行控制和保證系統(tǒng)內(nèi)各部門(mén)之間能相互溝通的體制,以保證政府各部門(mén)的運(yùn)作不偏離目標(biāo)以及政府創(chuàng)新不偏離預(yù)先的設(shè)定,有效提升政府創(chuàng)新能力。一般而言,當(dāng)一項(xiàng)政府創(chuàng)新超出了單一部門(mén)的界定,需要多個(gè)部門(mén)間溝通與協(xié)作時(shí),政府創(chuàng)新能力受政府組織結(jié)構(gòu)影響的程度就會(huì)很深,牽涉部門(mén)越多,程度越深。這種掣肘作用不僅體現(xiàn)在政府創(chuàng)新的創(chuàng)制階段,同樣地,體現(xiàn)于制定與執(zhí)行的銜接上。創(chuàng)新不僅僅指創(chuàng)新文本的形成,它還包括了這些文本在政府行政實(shí)踐活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有執(zhí)行的政府創(chuàng)新是極不完整的,執(zhí)行的欠缺使得政府創(chuàng)新能力無(wú)法得到實(shí)踐檢驗(yàn),所謂的政府創(chuàng)新也只能算是一個(gè)止于文本的美好愿景；執(zhí)行的偏離,勢(shì)必扭曲創(chuàng)新意圖,削弱對(duì)政府創(chuàng)新能力的評(píng)價(jià)。(四)政府能力結(jié)構(gòu)政府能力是一個(gè)系統(tǒng)性概念,是若干基本能力的綜合體現(xiàn),主要地可分為政府常規(guī)能力和政府創(chuàng)新能力。這里主要探討政府常規(guī)能力結(jié)構(gòu)對(duì)政府創(chuàng)新能力的影響。要闡明這一點(diǎn)就必須首先了解政府常規(guī)能力結(jié)構(gòu)。學(xué)界已有的研究可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智,但大體都是根據(jù)政府的行政行為把政府能力作功能性區(qū)分,如汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力；創(chuàng)造能力、生產(chǎn)能力、改造能力、適應(yīng)能力、貫徹能力、自律能力；人力、財(cái)力、權(quán)力、公信力、文化力、信息力和結(jié)構(gòu)力,等等。筆者則認(rèn)為,對(duì)政府能力結(jié)構(gòu)的分析,不能僅限于列舉式地對(duì)政府能力作功能性區(qū)分,還應(yīng)對(duì)政府能力結(jié)構(gòu)進(jìn)行價(jià)值性區(qū)分。這種價(jià)值性研究為政府能力的提升指明了努力的方向,也能避免那種為提升政府能力而單一地強(qiáng)化能力結(jié)構(gòu)中某一方面的不當(dāng)傾向,同時(shí),它還為政府創(chuàng)新能力的提升和評(píng)價(jià)提供了依據(jù)。根據(jù)戴維伊斯頓的系統(tǒng)理論,政府作為一個(gè)系統(tǒng),其一切行政行為可基本歸結(jié)為輸入、轉(zhuǎn)