外匯管理績(jī)效審計(jì)的探索與思考.doc

外匯管理績(jī)效審計(jì)的探索與思考 吳濤 （中國(guó)人民銀行武漢分行湖北武漢） 摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變，績(jī)效審計(jì)逐漸成為政府內(nèi)部審計(jì)的主流發(fā)展方向。外匯局作為政府重要職能組成部門，內(nèi)審部門也應(yīng)順應(yīng)形勢(shì)、主動(dòng)調(diào)整，從傳統(tǒng)單一的查錯(cuò)糾弊式合規(guī)監(jiān)督方式向風(fēng)險(xiǎn)控制與績(jī)效評(píng)價(jià)并重的績(jī)效審計(jì)方向轉(zhuǎn)變。文章從外匯管理績(jī)效審計(jì)概念框架及現(xiàn)實(shí)意義出發(fā)，探討了外匯管理績(jī)效審計(jì)的職能定位、評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)方法，分析了當(dāng)前外匯管理績(jī)效審計(jì)面臨的困難，提出了對(duì)策建議和需重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題。 關(guān)鍵詞：外匯管理；績(jī)效審計(jì)；問(wèn)題；建議 ：F832：51123 ：50416 外匯管理績(jī)效審計(jì)的概念框架和現(xiàn)實(shí)意義 外匯管理績(jī)效審計(jì)概念的提出 外匯管理績(jī)效審計(jì)屬于政府績(jī)效審計(jì)的范疇。目前，對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)有多種定義，比較有代表性的有美國(guó)（）世紀(jì)年代率先提出的“”（經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性）審計(jì)理論、英國(guó)和加拿大的現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)、德國(guó)的效率審計(jì)、瑞典的效果審計(jì)、荷蘭的效益審計(jì)等。我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)起步較晚，目前主要是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)從財(cái)務(wù)管理角度對(duì)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的預(yù)算支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，對(duì)于政府履職效果性的審計(jì)評(píng)價(jià)尚處于探索發(fā)展階段。 外匯局作為政府外匯管理職能部門，承擔(dān)著維護(hù)外匯市場(chǎng)秩序，促進(jìn)國(guó)際收支平衡的重要職責(zé)，其成效更多體現(xiàn)在“社會(huì)效應(yīng)”上。因此，外匯管理績(jī)效審計(jì)不能僅僅停留在經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性和合規(guī)性，更重要的是要考察外匯管理依法履職的效率性和效果性。筆者認(rèn)為，外匯管理績(jī)效審計(jì)可以定義為：內(nèi)審部門根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外匯管理部門依法履職活動(dòng)的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和提出改進(jìn)意見的審計(jì)行為。 開展外匯管理績(jī)效審計(jì)工作的必要性 （）有利于規(guī)范外匯管理制度建設(shè)，提高外匯管理工作成效。開展外匯管理績(jī)效審計(jì)，能夠了解和掌握外匯管理政策法規(guī)的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，分析制度缺陷和存在的問(wèn)題，從而有針對(duì)性地加以改進(jìn)和完善。同時(shí)，還能夠客觀評(píng)價(jià)外匯局的工作效率與效果，促進(jìn)外匯管理部門不斷創(chuàng)新，合理配置和利用有限的資源，降低行政成本，提高工作成效。 （）有利于促進(jìn)管理觀念和方式更新，實(shí)現(xiàn)外匯管理部門職能的轉(zhuǎn)變。按照“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的工作要求，外匯管理由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的任務(wù)更加明確和迫切。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，可以校驗(yàn)轉(zhuǎn)變成果，促進(jìn)外匯管理人員更新觀念，提升外匯管理和服務(wù)水平。 （）有利于提高外匯管理工作透明度，樹立外匯管理部門良好的社會(huì)形象。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，可以有效控制和防范履職過(guò)程中所面臨的法律和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，提高工作質(zhì)量和效率，更好地接受社會(huì)公眾對(duì)外匯管理工作的監(jiān)督，有助于外匯管理部門樹立依法、公正、高效、廉潔的社會(huì)形象。 （）是推動(dòng)貿(mào)易投資便利化和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的必然要求。當(dāng)前，外匯管理部門防風(fēng)險(xiǎn)和推改革的任務(wù)相當(dāng)艱巨，便利放開的同時(shí)必然伴隨著跨境資金流動(dòng)帶來(lái)的沖擊。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，綜合評(píng)估外匯管理改革的效率、效果和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)水平，提示外匯管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，在防風(fēng)險(xiǎn)和促便利兩者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，有利于在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)外匯管理重點(diǎn)領(lǐng)域改革，提高貿(mào)易投資便利化和監(jiān)管的有效性。 外匯管理績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐選擇 外匯管理績(jī)效審計(jì)的職能定位 根據(jù)外匯管理履職目標(biāo)和工作特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前外匯管理績(jī)效審計(jì)的職能定位應(yīng)圍繞外匯局貫徹執(zhí)行外匯管理政策、維護(hù)外匯市場(chǎng)秩序，促進(jìn)國(guó)際收支平衡、提供優(yōu)質(zhì)外匯服務(wù)等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)對(duì)國(guó)際收支、經(jīng)常項(xiàng)目管理、資本項(xiàng)目管理、外匯檢查等業(yè)務(wù)活動(dòng)開展經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)，揭示和反映履職過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，提出審計(jì)意見和建議，促進(jìn)外匯管理部門降低行政成本，提高行政效率，更好地履行服務(wù)與監(jiān)管職能。 外匯管理績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容 外匯管理績(jī)效審計(jì)實(shí)踐目前還處在探索階段，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方式還沒有可借鑒的模式，但參照國(guó)際通用的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，參考平衡記分卡指標(biāo)評(píng)價(jià)方法，筆者認(rèn)為外匯管理績(jī)效審計(jì)的具體內(nèi)容應(yīng)該圍繞綜合管理的科學(xué)性、內(nèi)部控制的有效性、資源利用的經(jīng)濟(jì)性、業(yè)務(wù)履職的效果性四個(gè)方面來(lái)進(jìn)行，重點(diǎn)在業(yè)務(wù)履職的效果性方面。 （）綜合管理的科學(xué)性。主要包括是否按照國(guó)家法律法規(guī)、方針政策和上級(jí)要求制定工作計(jì)劃和貫徹落實(shí)措施；是否建立了明確的議事規(guī)則和決策程序，重大事項(xiàng)是否集體研究決策；對(duì)重大事項(xiàng)做出的決定是否符合法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定等。 （）內(nèi)部控制的有效性。主要包括是否建立健全了各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理制度、實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程；崗位設(shè)置、職責(zé)分工、權(quán)限管理是否明確和符合內(nèi)控管理要求；各項(xiàng)業(yè)務(wù)是否按照規(guī)章制度的要求合規(guī)辦理；應(yīng)急預(yù)案演練和培訓(xùn)是否按規(guī)定進(jìn)行，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施是否對(duì)重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行保障有力等。 （）資源利用的經(jīng)濟(jì)性。主要包括資金財(cái)產(chǎn)使用是否合規(guī)節(jié)約；公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出是否合理，是否存在違規(guī)及浪費(fèi)現(xiàn)象；各項(xiàng)預(yù)算編制計(jì)劃是否科學(xué)，預(yù)算能否得到有效執(zhí)行；人員配置是否合理，能否做到物盡其用、人盡其才等。 （）業(yè)務(wù)履職的效果性。指國(guó)際收支、經(jīng)常項(xiàng)目管理、資本項(xiàng)目管理、外匯檢查等各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作履職的質(zhì)量、效率和效果。主要包括是否堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)并重，當(dāng)?shù)卣?、外匯指定銀行、涉匯企業(yè)以及社會(huì)公眾對(duì)外匯管理和服務(wù)工作的滿意度；是否落實(shí)貿(mào)易投資便利化政策措施，支持當(dāng)?shù)厣嫱饨?jīng)濟(jì)發(fā)展的效果；是否加強(qiáng)外匯監(jiān)管和外匯政策宣傳，當(dāng)?shù)赝鈪R市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序是否良好有序等。 外匯管理績(jī)效審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則 在審計(jì)實(shí)踐中，要根據(jù)外匯管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)履職要求對(duì)上述四個(gè)方面內(nèi)容細(xì)化分解成績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)置合理的指標(biāo)權(quán)重，指標(biāo)的設(shè)定要體現(xiàn)以下原則：一是科學(xué)性，指標(biāo)體系必須突出外匯管理相關(guān)業(yè)務(wù)的重點(diǎn)，貼近外匯管理工作實(shí)際，指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)科學(xué)合理。二是全面性，指標(biāo)體系要涵蓋外匯管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)的方方面面，對(duì)被審計(jì)對(duì)象實(shí)施全面完整的評(píng)價(jià)。三是可操作性，指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)脈絡(luò)清晰，各項(xiàng)評(píng)價(jià)內(nèi)容具體明了，評(píng)價(jià)證據(jù)易于取得，便于量化操作。四是開放性，指標(biāo)的設(shè)立要能夠根據(jù)情況變化不斷修正、補(bǔ)充和完善，并根據(jù)不同時(shí)期的管理重點(diǎn)適時(shí)調(diào)整。 外匯管理績(jī)效審計(jì)方法運(yùn)用 審計(jì)證據(jù)搜集方法 根據(jù)審計(jì)內(nèi)容和目標(biāo)的不同，可以采取查閱、隨機(jī)抽樣、函證、詢問(wèn)、訪談、問(wèn)卷調(diào)查、對(duì)比分析等方法，對(duì)與績(jī)效審計(jì)相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，取得審計(jì)證據(jù)。 績(jī)效評(píng)價(jià)方法 （）目標(biāo)評(píng)價(jià)法。通過(guò)工作績(jī)效與工作目標(biāo)、先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比，確定被審部門是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的要求或目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)預(yù)期要求或目標(biāo)的程度。 （）比較分析法。通過(guò)與參照單位或本單位歷史先進(jìn)水平進(jìn)行分析比較，評(píng)價(jià)被審單位的目標(biāo)完成情況及工作效果和效率。 （）因素分析法。通過(guò)分析影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種因素，對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出差距和不足并加以改進(jìn)。 外匯管理績(jī)效審計(jì)面臨的困難和對(duì)策建議 主要困難 （）審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容不規(guī)范。實(shí)踐中外匯管理績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)體系的建立仍然存在較大分歧，不同的審計(jì)部門對(duì)審計(jì)內(nèi)容的理解和側(cè)重不同，開展績(jī)效審計(jì)的依據(jù)也存在較大差異，大多數(shù)依據(jù)的是上級(jí)部門下發(fā)的文件、制度及對(duì)口業(yè)務(wù)年終考評(píng)項(xiàng)目。由于沒有一套規(guī)范的審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)體系，績(jī)效審計(jì)往往類同于合規(guī)性審計(jì)、業(yè)務(wù)考評(píng)。 （）缺少統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。外匯管理績(jī)效審計(jì)缺少一套科學(xué)權(quán)威的、具有可操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)審計(jì)人員的量化打分和主觀判斷，實(shí)際審計(jì)過(guò)程中重程序、輕效果，重評(píng)分、輕管理等問(wèn)題不同程度存在，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)的科學(xué)性下降。 （）評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用存在局限。外匯管理成果更多體現(xiàn)在社會(huì)效應(yīng)上，難以進(jìn)行量化，績(jī)效審計(jì)更側(cè)重于回答“好不好”或“能不能更好”的問(wèn)題，其評(píng)估效益難以權(quán)衡，評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、可靠性受到束縛。同時(shí)，沒有建立相應(yīng)配套的激勵(lì)約束機(jī)制也成為外匯管理績(jī)效審計(jì)難以深入的原因。 （）人員素質(zhì)難以適應(yīng)工作要求。目前，基層外匯局審計(jì)工作人員受傳統(tǒng)“查錯(cuò)糾弊”審計(jì)思維和方法的束縛，視野相對(duì)較窄，在知識(shí)結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、工作能力等方面與績(jī)效審計(jì)的要求存在差距，影響績(jī)效審計(jì)的效率和質(zhì)量。 對(duì)策建議 （）規(guī)范評(píng)價(jià)內(nèi)容，優(yōu)化指標(biāo)體系。按照“防控風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化管理、提升績(jī)效、促進(jìn)發(fā)展”的要求，緊緊圍繞外匯管理有效履職著手，從綜合管理的科學(xué)性、內(nèi)部控制的有效性、資源利用的經(jīng)濟(jì)性、業(yè)務(wù)履職的效果性等方面分解構(gòu)成和影響因素，建立并完善統(tǒng)一、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在選擇量化評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，引入歷史數(shù)據(jù)、同業(yè)數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等作為評(píng)價(jià)參考指標(biāo)，確保評(píng)價(jià)的客觀公正。 （）推動(dòng)成果利用，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。一是突出績(jī)效審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化，分析描述風(fēng)險(xiǎn)隱患產(chǎn)生的原因及風(fēng)險(xiǎn)的危害程度，提示管理者和操作人員防范和改進(jìn)措施。二是創(chuàng)新激勵(lì)考核機(jī)制，制定違規(guī)問(wèn)責(zé)辦法等，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)操作責(zé)任人的追究，達(dá)到通過(guò)績(jī)效審計(jì)促使工作人員進(jìn)一步增強(qiáng)工作責(zé)任心、提升制度執(zhí)行力，增強(qiáng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防控能力的最終目標(biāo)。 （）加強(qiáng)審計(jì)培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)。一是“走出去、引進(jìn)來(lái)”，根據(jù)需要調(diào)整和優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，吸收具有現(xiàn)代審計(jì)理論知識(shí)的人才充實(shí)外匯局內(nèi)審隊(duì)伍，以新帶老，提高績(jī)效審計(jì)成效；二是加快審計(jì)隊(duì)伍尤其是基層審計(jì)人員的培訓(xùn)，加快人才培養(yǎng)和工作轉(zhuǎn)型，提高審計(jì)人員的整體素質(zhì)。 外匯管理績(jī)效審計(jì)需重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題 （）外匯管理績(jī)效審計(jì)應(yīng)建立在傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上。雖然績(jī)效審計(jì)具有自己獨(dú)特的特點(diǎn)，與傳統(tǒng)審計(jì)工作差別較大，但外匯管理工作的實(shí)際情況決定了目前的績(jī)效審計(jì)必須以合規(guī)性審計(jì)為前提，沒有了依法合規(guī)，績(jī)效無(wú)從談起。如，在審計(jì)實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)個(gè)別基層外匯局在未召開案審會(huì)前就擬好了行政處罰告知書，該行為看似節(jié)省了制作文書時(shí)間、提高了工作效率，但實(shí)則違反了檢查辦案程序，增加了行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，反而降低了工作的效率和效果。因此，外匯管理績(jī)效審計(jì)的基石應(yīng)該是合規(guī)性審計(jì)，前提是風(fēng)險(xiǎn)可控。 （）外匯管理績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵在評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。外匯管理績(jī)效審計(jì)結(jié)果是否客觀公正，關(guān)鍵取決于評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理。而在實(shí)踐中，外匯管理績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)往往面臨兩難選擇。如，立案數(shù)、罰沒款收繳金額是外匯檢查業(yè)務(wù)年度考核的一項(xiàng)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，但將其納入績(jī)效審計(jì)內(nèi)容則存在兩面性，評(píng)價(jià)會(huì)出現(xiàn)兩種截然相反的矛盾結(jié)論：立案數(shù)、罰沒款收繳的越多，一方面反映該地區(qū)外匯檢查工作打擊震懾外匯違法違規(guī)行為成效顯著；同時(shí)，另一方面也顯示該地區(qū)外匯違法違規(guī)行為較多，外匯市場(chǎng)環(huán)境和秩序不夠良好。 （）外匯管理績(jī)效審計(jì)應(yīng)立足實(shí)際、循序漸進(jìn)、量力而行。目前，外匯管理績(jī)效審計(jì)尚處于探索階段，需要量力而行，事無(wú)巨細(xì)、面面俱到反而抓不住要領(lǐng)。外匯管