行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-美英日壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-美英日壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒摘要：20世紀(jì)70年代以來，壟斷產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制改革成為世界潮流。美英日三國建立了完善的壟斷規(guī)制法律法規(guī)，組建了獨(dú)立的壟斷性企業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，建立激勵性規(guī)制制度，并將競爭機(jī)制和分業(yè)經(jīng)營引入壟斷產(chǎn)業(yè)。我國應(yīng)借鑒美英日三國的經(jīng)驗(yàn)，逐步放松對壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。關(guān)鍵詞：壟斷產(chǎn)業(yè)；放松規(guī)制；法律；規(guī)制機(jī)構(gòu)；競爭機(jī)制電信、電力、鐵路運(yùn)輸、郵政、自來水、煤氣供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有壟斷性，不同國家在不同時(shí)期，對其有不同的規(guī)制方式。近年來，美英日等國家對這些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了放松規(guī)制的趨勢。對我國進(jìn)行壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革，總結(jié)這些國家的經(jīng)驗(yàn)具有一定的借鑒意義。一、美英日壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的實(shí)踐(一)制定了完善的壟斷規(guī)制法律法規(guī)。美英日都是以法律為基礎(chǔ)對壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制改革的。各國在規(guī)制改革過程中都以整個(gè)政府規(guī)制體制的總體框架為依據(jù)，制定較為完善的法律法規(guī)，使整個(gè)規(guī)制改革過程有法可依。美國政府于19761982年，僅在交通運(yùn)輸領(lǐng)域就頒布了鐵路振興和規(guī)制改革法案、航空貨運(yùn)放松規(guī)制法、航空客運(yùn)放松規(guī)制法、汽車運(yùn)輸法和公共汽車管理改革法等一系列法案，對交通運(yùn)輸企業(yè)的政府規(guī)制進(jìn)行重大改革，放松政府對民航、鐵路和公路的規(guī)制。如，1976年國會通過的鐵路振興和規(guī)制改革方案，這一法案給州際貿(mào)易委員會很大的自由，委員會有權(quán)同意必要合并、允許費(fèi)率彈性和放棄無利可圖的線路；1980年國會通過變革鐵路法，給州商業(yè)委員會更大的權(quán)力，使鐵路價(jià)格更富有彈性。美國規(guī)制法律堅(jiān)持規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)中立、有固定的程序、正式的辯論和訴訟的公開原則。英國政府對壟斷產(chǎn)業(yè)改革是以立法為先導(dǎo)的，使改革具有法律依據(jù)和實(shí)施程序。英國政府1984年頒布電信法，廢除了英國電信公司在電信業(yè)的獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán)，允許民營化；1986年頒布煤氣法，廢除了英國煤氣公司的獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán)并進(jìn)行民營化；1989年頒布的自來水法和電力法在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制方面同樣發(fā)揮了重要作用。日本政府在推進(jìn)壟斷產(chǎn)業(yè)改革過程中也制定了許多法律，如電力事業(yè)法、鐵路事業(yè)法、電氣通訊事業(yè)法等。(二)重新組建壟斷型企業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)。美英日各國政府在實(shí)施壟斷型企業(yè)規(guī)制改革時(shí)都組織了專門的機(jī)構(gòu)。在規(guī)制改革過程中，產(chǎn)權(quán)變更或放松規(guī)制都對原有規(guī)制機(jī)構(gòu)存在的必要性及形式提出疑問。針對這種新情況，各國都對已存在的壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，或設(shè)立新的規(guī)制機(jī)構(gòu)以適應(yīng)規(guī)制改革的需要。美國在規(guī)制改革過程中建立了獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，有意將它們與主管部門分開。各規(guī)制機(jī)構(gòu)由37名中立的委員組成委員會，委員會下設(shè)擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)的秘書處和反映消費(fèi)者意見的聽證會等組織。這個(gè)規(guī)制委員會中，有對跨州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的聯(lián)邦規(guī)制委員會和只對州內(nèi)服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的州規(guī)制委員會。在20世紀(jì)80年代的規(guī)制改革過程中，對規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，取消了民用航空局。目前，對壟斷型企業(yè)規(guī)制的主要聯(lián)邦規(guī)制機(jī)構(gòu)包括州際貿(mào)易委員會、聯(lián)邦能源規(guī)制委員會、聯(lián)邦通訊委員會等。州規(guī)制委員會組織大體上與州際規(guī)制委員會相同。英國除建立各種新的規(guī)制機(jī)構(gòu)外，還建立了壟斷與兼并委員會和公平交易辦公室。在整個(gè)政府規(guī)制運(yùn)行過程中，各產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制總監(jiān)與負(fù)責(zé)各產(chǎn)業(yè)的國家大臣發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，這是英國規(guī)制體系設(shè)置的特色之處。日本規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)立的基本原則是使政府保持行政的自由處理權(quán)。日本內(nèi)閣按解釋和實(shí)施法律時(shí)能夠使其自由處理權(quán)最大化的方式制定法律，而且法律還賦予政府區(qū)別對待市場參與者的能力。日本規(guī)制改革政策的進(jìn)展集中于各內(nèi)閣部門，他們不與獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)分享權(quán)力，也很少受制于司法系統(tǒng)或執(zhí)政黨因素。(三)從傳統(tǒng)規(guī)制向激勵性規(guī)制轉(zhuǎn)變。激勵性規(guī)制主要包括最高價(jià)格上限規(guī)制、區(qū)域間競爭、特許權(quán)投標(biāo)、社會契約制等方式。最高價(jià)格上限規(guī)制指規(guī)定價(jià)格浮動的上限，使企業(yè)能在這個(gè)范圍內(nèi)自由變動，從而給了企業(yè)提高效率、降低成本的積極性。區(qū)域間競爭主要是將受規(guī)制的全國性壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己的內(nèi)部效率。特許權(quán)投標(biāo)制是指政府在一定時(shí)期內(nèi)給企業(yè)以特許權(quán)，在特許期結(jié)束后競爭投標(biāo)。社會契約制指規(guī)制當(dāng)局與被規(guī)制者之間在修訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購電力價(jià)格、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的更好的成績將給予獎勵，否則將給予懲罰。這些方式能夠克服規(guī)制當(dāng)局與被規(guī)制者的信息不對稱現(xiàn)象，對改善經(jīng)營管理具有重要意義。1989年3月，美國在電信業(yè)中實(shí)現(xiàn)價(jià)格上限規(guī)制，規(guī)制對象為美國電報(bào)電話公司(AT&T)及地方電話服務(wù)公司。同時(shí)，英國、日本也在電力、煤氣、電信等壟斷產(chǎn)業(yè)采取了最高限價(jià)規(guī)制方式。(四)將分業(yè)經(jīng)營及競爭機(jī)制引入傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)。美國壟斷產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)治理方式以政府為主體，重點(diǎn)是采取組織結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施以推動競爭機(jī)制的建立，其中，拆分AT&T就是一個(gè)典型案例，1984年1月，美國司法部指控AT&T壟斷美國的電信設(shè)備市場、長途電話市場和地區(qū)性電話市場，最后該公司被分割為7個(gè)地區(qū)性經(jīng)營公司，AT&T只經(jīng)營長途電話業(yè)務(wù)。1996年電信法的頒布，標(biāo)志著美國電信業(yè)已從壟斷行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮孕袠I(yè)。競爭機(jī)制的引入大大促進(jìn)了電信業(yè)的發(fā)展，競爭壓力迫使電信業(yè)各企業(yè)不斷加強(qiáng)對技術(shù)開發(fā)的投入，改善原有服務(wù)，努力降低成本，提高勞動生產(chǎn)率，使電信業(yè)在近二十年得到飛速發(fā)展。而對消費(fèi)者而言，則享受到了數(shù)量和品種更多、質(zhì)量更好、更便捷和價(jià)格更低的服務(wù)。英國20世紀(jì)90年代將對電力公司的發(fā)電、輸電、供電業(yè)務(wù)分開，形成了一家輸電公司、多家發(fā)電和供電公司的競爭格局，英國國家電力公司的市場份額也從改革初期的48下降到1998年的12。日本20世紀(jì)90年代上半期，原則上解除了發(fā)電部門的進(jìn)入許可制度，建立了剩余電力收購制度，使發(fā)電部門新企業(yè)的進(jìn)入成為可能，形成了供給主體的多元化。日本網(wǎng)絡(luò)部門主要遵循“向競爭市場的參與者提供無差別服務(wù)”的原則，但這種服務(wù)并不是無償?shù)?。二、美英日壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革對我國的啟示通過對國外壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的實(shí)踐分析，根據(jù)我國壟斷產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，在中國壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革中必須著重解決好以下幾個(gè)方面的問題。(一)制定和完善壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律法規(guī)。規(guī)制改革應(yīng)以規(guī)制立法為先導(dǎo)，按法定程序進(jìn)行。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)建立對壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制的法律法規(guī)，確立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的法律地位和法定權(quán)力，規(guī)范政府規(guī)制行為。中國壟斷企業(yè)改革沿襲一種先改革、后立法的傳統(tǒng)，規(guī)制法律體系嚴(yán)重滯后，即使頒布了相應(yīng)的行業(yè)立法，由于這些法律是由行業(yè)主管部門起草的，所以仍有較大的局限性。為提高政府規(guī)制效率，我國壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革應(yīng)采取以立法為先導(dǎo)的原則，根據(jù)各壟斷產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、政府規(guī)制體制改革的目標(biāo)等因素，由全國人大頒布相應(yīng)的法規(guī)。對規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分、有關(guān)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場準(zhǔn)入條件等政策內(nèi)容作出明確規(guī)定。(二)組建獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)。獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)正是適應(yīng)國際上對壟斷產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制的潮流而出現(xiàn)的。我國典型的政企合一的規(guī)制體制將隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的確立而有所改變。在我國壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革過程中，政府各部委逐步從所有者、管理者、經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制者，具有產(chǎn)業(yè)管理職能和市場準(zhǔn)入規(guī)制職能。由原來的部委充當(dāng)規(guī)制者的最大特點(diǎn)是，規(guī)制者同時(shí)又是產(chǎn)業(yè)主管部門，甚至是原有企業(yè)的老板。這樣，規(guī)制者在制定規(guī)則的時(shí)候，容易偏向原來的管轄企業(yè)。為使規(guī)制者保持中立，改變“政企一體”的傳統(tǒng)規(guī)制模式，防止改革過程中“政企同盟”的形成，就必須改變政府既是規(guī)制政策的制定者和監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)經(jīng)營者的狀況。這涉及到現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)的改革和調(diào)整，可考慮在壟斷產(chǎn)業(yè)設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)來執(zhí)行政府規(guī)制的新職能。(三)構(gòu)建激勵性規(guī)制改革的微觀企業(yè)制度。具有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的企業(yè)，才是壟斷產(chǎn)業(yè)的真正市場競爭主體。對其中的非壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)逐步降低甚至取消行業(yè)進(jìn)入門檻，大力引入民營資本和國外資本，實(shí)現(xiàn)競爭主體的多樣化。股份制改造是引入民營資本和國外資本的有效途徑之一，對嚴(yán)格的壟斷性業(yè)務(wù)，可采取股份制企業(yè)特許投標(biāo)爭取壟斷經(jīng)營權(quán)或委托經(jīng)營方式。(四)合理分割原有壟斷型企業(yè)，引入競爭機(jī)制。實(shí)行壟斷業(yè)務(wù)與非壟斷業(yè)務(wù)相分離。對壟斷性業(yè)務(wù)采取價(jià)格上限規(guī)制，對非壟斷性業(yè)務(wù)應(yīng)允許民間資本和外商資本的進(jìn)入，但應(yīng)避免過分私有化。中國傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)采取的是大一統(tǒng)經(jīng)營模式，即一個(gè)企業(yè)既