民主制度論文-我國公務(wù)員制度問題淺析.doc

民主制度論文-我國公務(wù)員制度問題淺析內(nèi)容摘要：本文在簡單回顧了我國建立和推行公務(wù)員制度的過程和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，主要從制度文本層面和實(shí)踐層面分析了我國公務(wù)員制度的問題，包括：制度本身方面的公務(wù)員范圍界定問題、系統(tǒng)的多入口問題、職位分類問題及考核問題等；實(shí)踐層面的考試錄用問題、管理體制問題、政治社會等消極因素的制約問題等。并在此基礎(chǔ)上對問題的改善和解決提出一些初步的設(shè)想。關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度問題1993年4月國務(wù)院通過并頒布了國家公務(wù)員暫行條例，并于同年10月起施行，這標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的初步形成。此后，全國各地自上而下逐步開始建立和推行國家公務(wù)員制度。在實(shí)踐方面，從中央國家機(jī)關(guān)開始，各級政府先后在三定的基礎(chǔ)上進(jìn)行了職位設(shè)置，制定了職位說明書，并通過考試、考核等方式對原政府工作人員進(jìn)行了身份過渡；各地陸續(xù)進(jìn)行了考試錄用的試點(diǎn)、推行工作，到今天已經(jīng)基本確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)凡進(jìn)必考的原則；各地區(qū)、各部門針對自身的情況對考核、培訓(xùn)、工資等其它制度環(huán)節(jié)進(jìn)行了試點(diǎn)。在立法方面先后頒布了12個(gè)全國性的有關(guān)單項(xiàng)法規(guī)，覆蓋了公務(wù)員制度的職位分類、錄用、考核、職務(wù)任免、獎(jiǎng)勵(lì)、辭職辭退、申訴控告、培訓(xùn)、職務(wù)升降、回避、職位輪換等絕大部分環(huán)節(jié)。應(yīng)該說，國家公務(wù)員制度已經(jīng)在我國初步確立起來，也取得了巨大的成效，但是也逐漸暴露出一些問題。這些問題既有制度本身的問題，也有一些是由于各種經(jīng)濟(jì)社會政治條件的制約使制度在運(yùn)做中出現(xiàn)變形、不到位等問題。本文即著重對我國公務(wù)員制度存在的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對問題的改善和解決提出幾點(diǎn)初步的設(shè)想。我國公務(wù)員制度的問題分析之一：制度文本層面的分析我國公務(wù)員制度的所有內(nèi)容是由國家公務(wù)員暫行條例、12個(gè)單項(xiàng)法規(guī)和一系列具體實(shí)施細(xì)則、補(bǔ)充規(guī)定構(gòu)成的。從其效力上看還沒有達(dá)到基本法律的層次，從內(nèi)容上看，還存在一些問題。一、公務(wù)員范圍的界定問題：世界各國對公務(wù)員范圍的界定不盡一致，總體看來存在三種基本類型：一是以英國為代表的小范圍型，主要指政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官；二是以美國為代表的中范圍型，包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員以及公共事業(yè)單位的人員和國營企業(yè)的管理人員；三是以日本和法國為代表的大范圍型，包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員、國會工作人員、審判官、檢察官以及國有企業(yè)事業(yè)單位的工作人員1。綜上所述，各國公務(wù)員范圍可能涉及到下列人員：各級國家行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)的人員，包括政務(wù)官、事務(wù)官(含工勤人員)；各級國家行政機(jī)關(guān)范圍外的人員，包括法官、檢察官、立法機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)的工作人員、軍事人員、國家企事業(yè)單位人員。其中，各國公務(wù)員普遍包括事務(wù)官，其他各類人員的取舍則構(gòu)成各國間的差異。同時(shí)，各國公務(wù)員法也以事務(wù)官為調(diào)整的主體。也就是說，各國總體上都把非選舉產(chǎn)生和非政治任命的官員以及由國庫支付全年薪金的工作人員列入公務(wù)員范圍。我國國家公務(wù)員暫行條例把我國公務(wù)員的范圍界定為各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。顯然，這一范圍不包括黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院及國有企事業(yè)單位以及社會團(tuán)體的工作人員。同時(shí)，我國還規(guī)定黨、人大、政協(xié)、法院、檢察院以及工青婦等參照公務(wù)員制度執(zhí)行。這一劃分具有如下特征：一是強(qiáng)調(diào)工作組織機(jī)構(gòu)的行政性，即只有在各級國家行政機(jī)關(guān)任職、行使行政權(quán)力、履行行政職能者才屬于公務(wù)員；二是體現(xiàn)了我國政治制度的特點(diǎn)。我國不實(shí)行西方國家的兩黨制、多黨制，因而沒有政務(wù)官事務(wù)官的區(qū)分問題，所以所有的政府公職人員都屬于公務(wù)員；三是薪金的支付來源不作為劃分的依據(jù)；四是把工勤人員排除在公務(wù)員范圍之外。我認(rèn)為這種對公務(wù)員范圍的界定存在某些不合理之處。首先，我們知道，在我國建立和推行國家公務(wù)員制度的目的之一即是在人事管理中實(shí)行分類管理，改變過去干部概念過于籠統(tǒng)，管理方法單一、缺乏針對性的弊端。分類應(yīng)該根據(jù)其業(yè)務(wù)特點(diǎn)和性質(zhì)進(jìn)行。據(jù)此，我國原來的國家干部依其性質(zhì)可以劃分為以下幾種：共產(chǎn)黨組織的工作人員，其根本特點(diǎn)是政治性，應(yīng)該按照黨章進(jìn)行管理。盡管目前存在黨組織過度介入政府職能、黨組織工作人員的薪金也由國庫支付等現(xiàn)象，但是這部分干部畢竟有著其自身的特點(diǎn)；群團(tuán)組織的工作人員，其特征是社會性，應(yīng)該按照其組織章程進(jìn)行管理；事業(yè)單位的工作人員，其特征是技術(shù)性、服務(wù)性。我國目前正在進(jìn)行事業(yè)單位改革，包括人事管理制度方面的改革嘗試，如建立職員制、聘任制、合同制等；國營企業(yè)的管理、技術(shù)人員，對于這部分人員的管理主要應(yīng)實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制；立法機(jī)關(guān)工作人員(不包括人大代表)、司法機(jī)關(guān)工作人員和行政機(jī)關(guān)工作人員，他們是國家公共權(quán)力的代表和行使者。根據(jù)目前的規(guī)定，只有行政機(jī)關(guān)中的除工勤人員以外的工作人員是國家公務(wù)員，這就說明其他各種干部有不同于行政機(jī)關(guān)工作人員的本質(zhì)特征，應(yīng)分別建立不同的人事管理制度。但是在現(xiàn)實(shí)中，參照執(zhí)行使分類失去意義。目前我國正在進(jìn)行企業(yè)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織人事管理制度的改革探索，而國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的人事改革卻悄無聲息，那么他們，尤其是其中的司法行政人員能否納入公務(wù)員？他們與行政工作人員是否具有本質(zhì)的差異？如果有，為什么參照執(zhí)行？將來是否有可能針對其特點(diǎn)分別建立不同的人事管理制度？如果沒有，為什么不納入公務(wù)員范圍？實(shí)際上他們都是國家公共權(quán)力的代表，而且在現(xiàn)實(shí)中他們的薪金支付同樣來源于國家財(cái)政，在編制、行政級別、考核獎(jiǎng)懲、工資福利等各環(huán)節(jié)的管理都是統(tǒng)一的。有的學(xué)者認(rèn)為基于我國黨政不分的現(xiàn)狀，黨組織的工作人員也應(yīng)該納入公務(wù)員范圍，我認(rèn)為不太妥當(dāng)。黨政不分盡管一時(shí)難以改變，但是把黨組織工作人員納入公務(wù)員范圍，無疑會加重黨政不分；并且，黨組織工作人員盡管履行了部分政府職能，但是他們的主要任務(wù)仍是黨務(wù)工作，政治色彩濃厚，這與行政組織工作人員不同。其次，公務(wù)員范圍不包括系統(tǒng)內(nèi)的工勤人員是否恰當(dāng)？目前，之所以把工勤人員排除在外，可能是考慮到目前這批人員量大、素質(zhì)較差。但是（1）怎樣確定工勤人員？以職位的性質(zhì)作為依據(jù)還是傳統(tǒng)身份制干部-工人的殘余？將來怎樣確定？（2）對工勤人員如何管理，以保證其素質(zhì)及工作效率？這些問題都是在實(shí)際工作中必然面對的問題，但是條例及相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章沒有給出明確的規(guī)定?；谝陨峡紤]，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大公務(wù)員范圍，不僅把權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的行政人員納入公務(wù)員范圍，并且還應(yīng)當(dāng)包括各系統(tǒng)中的工勤人員。參照管理作為權(quán)宜之計(jì)，不能長期實(shí)施，必須盡快予以分解。該并入的要及時(shí)并軌，統(tǒng)一管理；該從參照管理系列中分離出來的，要及時(shí)分離，單獨(dú)管理。因此應(yīng)該加快事業(yè)單位人事制度改革，加快社會團(tuán)體社會化的進(jìn)程，增強(qiáng)其用人的獨(dú)立性、自主性。二、公務(wù)員系統(tǒng)的多入口問題：根據(jù)法律規(guī)定，我國公務(wù)員系統(tǒng)有多個(gè)入口。一是選任和委任，適用于各級政府組成人員；二是考任，適用于主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；三是調(diào)任，即黨、政、立法、司法、群團(tuán)、國有企事業(yè)單位的國家工作人員可以通過一定的程序和辦法相互交流，適用于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中的非政府組成人員以及主任科員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這與世界各國通行的做法不同。一般說來，世界各國公務(wù)員的錄用一般只有兩個(gè)入口：政務(wù)官是選任或委任，事務(wù)官是考任。我認(rèn)為，我國之所以作出這種制度規(guī)定與我國是以公有制占主導(dǎo)地位的社會主義國家有關(guān)，公有單位多，公家人就多，而公務(wù)員的范圍又較窄。這種制度規(guī)定盡管考慮到了具體國情，但是也帶來一定問題。問題主要出在調(diào)任上。選任和委任主要通過組織法、國家權(quán)力機(jī)關(guān)來保證其素質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)其身份的合法性；考試錄用通過公開平等競爭性的考試來保證人員的素質(zhì)和合法性。那么調(diào)任呢？如何保障調(diào)任者的素質(zhì)？目前對于所謂一定的程序和辦法并沒有明確的規(guī)定，而是比較模糊的先考核(在學(xué)歷、工作年限等方面是否具備擬任的職務(wù)要求)后培訓(xùn)，沒有引入競爭機(jī)制。當(dāng)然，近年來，很多地區(qū)都嘗試進(jìn)行了副局級干部公開招聘，但是，這些都是局部的試點(diǎn)，而不是普遍的制度化的做法。針對這種情況，我認(rèn)為首先應(yīng)該擴(kuò)大考任比例，除了高級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外都應(yīng)該采用考試錄用的辦法；在此基礎(chǔ)上可以對少數(shù)調(diào)任者采用科學(xué)、規(guī)范的考核程序以準(zhǔn)入，并制定相關(guān)的法規(guī)，使調(diào)任這個(gè)入口有章可循。三、職位分類問題：世界其他各國基本把公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，其標(biāo)準(zhǔn)是看是否由選舉或政治任命產(chǎn)生，即錄用方式。公務(wù)員法一般僅適用于事務(wù)官。根據(jù)暫行條例規(guī)定，我國公務(wù)員沒有政務(wù)官事務(wù)官之分，而是分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。顯然劃分的依據(jù)不是錄用的方式，而是工作性質(zhì)，并且都適用暫行條例。人事分類的目的在于根據(jù)各自的特定采用不同的管理辦法，那么，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在任職條件、產(chǎn)生方式、工作評價(jià)依據(jù)、管理方法方面有何不同？從目前來看這些區(qū)別都沒有體現(xiàn)出來，唯一的區(qū)別在于，他們分別是現(xiàn)行組織部門和人事部門的管理對象。因此這種分類是否合適？能否達(dá)到分類的目的？是否會加重官本位？暫行條例規(guī)定我國實(shí)行職位分類，但是我國公務(wù)員并沒有職系、職組、職級、職等的劃分，只設(shè)置了公務(wù)員的職務(wù)和等級序列，并規(guī)定了職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，同時(shí)規(guī)定國家公務(wù)員的級別，按照所任職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及國家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和工作經(jīng)歷確定。從這些規(guī)定中可以看出，我國公務(wù)員的分類機(jī)制兼具職位分類和品位分類的特征。這些都與職位分類的要求與目的相去甚遠(yuǎn)。四、考核問題：考核是公務(wù)員任用與獎(jiǎng)懲的基礎(chǔ)，在整個(gè)公務(wù)員制度中具有舉足輕重的作用。然而現(xiàn)行法規(guī)中的一些規(guī)定由于缺乏嚴(yán)密性、科學(xué)性，使得這一制度的效力大大下降。（1）考核內(nèi)容過于抽象和劃一，標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)。盡管國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定對其作過較為詳盡的闡釋，但普遍沒有針對組織及職位特征建立具體的考核指標(biāo)，由于各部門、各職位之間工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者往往無所適從；（2）等次少。三個(gè)等次，優(yōu)秀占10%15%，不稱職者沒有比例要求，其余的85%以上均為稱職。這種稱職的大平臺現(xiàn)象，混淆了公務(wù)員行為的差別，在一定程度上助長了干多干少一個(gè)樣的風(fēng)氣，加上標(biāo)準(zhǔn)的模糊，使優(yōu)秀、不稱職人員的確定較難。從而在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了優(yōu)秀者輪流坐樁，其余皆為合格的現(xiàn)象；（3）考核人的選擇沒有針對不同的組織、職位區(qū)別對待，除了少數(shù)高級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)必要時(shí)，可以進(jìn)行民主評議或民意測驗(yàn)外，一律采用了上級+同事+自我的模式，同時(shí)法規(guī)對于三類考核主體考核結(jié)果的相對重要性沒有作出明確規(guī)定，從而出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)不力、以群眾測評為結(jié)果甚至以個(gè)人小結(jié)為結(jié)果的現(xiàn)象；（4）考核方法較為單一，絕大多數(shù)采用的都是寫評語的方法，這是一種定性的、主觀性隨意性較強(qiáng)的一種方法，很難保證考核的客觀性。我國公務(wù)員制度的問題分析之二：實(shí)踐層面的分析由于各種經(jīng)濟(jì)社會政治條件的制約，公務(wù)員制度在運(yùn)做中出現(xiàn)了一些變形、不到位等問題，從而嚴(yán)重影響了公務(wù)員制度科學(xué)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。一、公務(wù)員的考試錄用：公務(wù)員的考試錄用是公務(wù)員制度確立的重要標(biāo)志之一，在公務(wù)員管理系統(tǒng)中是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，考試的公開平等競爭性及其信度與效度直接影響到公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。目前，我國已經(jīng)確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職位凡進(jìn)必考的原則，國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定對公開、平等、競爭、擇優(yōu)的考試原則、錄用的程序、考試的內(nèi)容與方法等也作了明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上全國各地都陸續(xù)進(jìn)行了若干次面向社會、應(yīng)屆大中專畢業(yè)生及專業(yè)軍官的錄用考試。從實(shí)踐的效果來看，由于各種原因考試的競爭性及考試的信度和效度方面都還存在一些問題，具體表現(xiàn)在公務(wù)員的來源、選拔和到位三個(gè)環(huán)節(jié)2。公務(wù)員考試中的來源主要指報(bào)考者的數(shù)量、類別、質(zhì)量能否形成充分的競爭，能否保證到位者的質(zhì)量。據(jù)報(bào)道，近年來公務(wù)員報(bào)考者與計(jì)劃錄用者之間的平均比例達(dá)20：1，少數(shù)特殊職位甚至高達(dá)60：1、70：1。說明了公務(wù)員具有較高的職業(yè)威望。但是機(jī)械的數(shù)量并不一定與質(zhì)量成正比。由于尚未在全國范圍內(nèi)形成開放型的人才流動(dòng)機(jī)制，使人才選拔的空間仍然十分狹小。首先，更大范圍內(nèi)的優(yōu)秀人才沒有參與到競爭的行列。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除針對應(yīng)屆畢業(yè)生的招考外，近年來的報(bào)考者中絕大多數(shù)是五大畢業(yè)生、原單位效益不好或在原單位不甚如意的人員以及無職無業(yè)哪里有考試就往哪跑的職業(yè)考試者。而更多的真正優(yōu)秀、適合在政府中工作的人員由于具有安定的職業(yè)，沒有