農(nóng)村研究論文-農(nóng)村信用社改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響及其未來(lái)取向.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村信用社改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響及其未來(lái)取向內(nèi)容摘要：本文分析了我國(guó)農(nóng)村信用社改革的歷程，探討了農(nóng)村信用社改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用和不利影響。本文認(rèn)為，要更好地發(fā)揮信用社為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的作用，就要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要為導(dǎo)向，不斷改革信用社的產(chǎn)權(quán)組織形式和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，促進(jìn)使信用社自身的健康發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間形成良性互動(dòng)。關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；合作金融；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；ReformofRuralCreditCooperativesInfectiontoRuralEconomicsandItsDirectionintheFutureAbstract:Thispaperanalyzedthecourseofruralcreditcooperativesreform,discussedthepromotingactionanddisadvantageeffectofruralcreditcooperativesreform。Theletterpressconsiderthatifweexertioncreditcooperativestoserviceforruraleconomicsbetter,wemustreformthepropertyrightorganiseformandmanagemechanismofruralcreditcooperativesaccordingtotheneedofruraleconomics,advancingruralcreditcooperativesevolutionandruraleconomicsdevelopmenteachother.Keywords:RuralCreditCooperatives；CooperativeFinance；RuralEconomics我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)體系是一個(gè)由政策性銀行、農(nóng)業(yè)銀行、信用社組成的體系。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能是管理國(guó)家的政策性借款，業(yè)務(wù)范圍較窄，在基層一般不設(shè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行由于商業(yè)化的利潤(rùn)目標(biāo)驅(qū)使，其基層網(wǎng)點(diǎn)正在逐步收縮，對(duì)廣大農(nóng)村的業(yè)務(wù)量也在減少，工作重心轉(zhuǎn)向城市和有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的大型項(xiàng)目上。其他原來(lái)在縣一級(jí)設(shè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的商業(yè)銀行(工行、建行)正在紛紛撤點(diǎn)，而新興的股份制商業(yè)銀行一般都集中在城市。這樣為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)的組織就只有農(nóng)村信用合作社了。2003年底，全國(guó)農(nóng)村信用社有機(jī)構(gòu)34，846個(gè)，存款余額2.41萬(wàn)億元人民幣，貸款余額1.72萬(wàn)億元人民幣。在較多地區(qū)，農(nóng)村信用社已成為農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍。因此，如何發(fā)揮農(nóng)村信用社支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，成了理論界和政府部門(mén)關(guān)注的一個(gè)重大課題。本文擬從為“三農(nóng)”服務(wù)的要求來(lái)探討農(nóng)村信用社改革取向的問(wèn)題。一、農(nóng)村信用社改革的歷程及其評(píng)價(jià)我國(guó)農(nóng)村信用社發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段，一是農(nóng)村信用社組建和發(fā)展階段（1951-1959），基本保持了合作制的性質(zhì)。二是反復(fù)和停滯階段（1959-1980）。農(nóng)村信用社下放給社隊(duì)，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村籌資和分配的主要渠道。三是農(nóng)行代管階段（1980-1996）。信用社歸農(nóng)行管理，兩套編制，兩本賬薄。農(nóng)村基層信用社入股組建縣聯(lián)社，信用社與縣聯(lián)社為兩級(jí)法人體制。四是1996年至今。1996年信用社脫離農(nóng)行，開(kāi)始恢復(fù)合作金融性質(zhì)。1996年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定，農(nóng)村信用社正式脫離與農(nóng)業(yè)銀行的行政隸屬關(guān)系，逐步改變?yōu)椤稗r(nóng)民自愿入股，社員民主管理，主要為社員服務(wù)”的合作金融組織。并由中國(guó)人民銀行對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理。之后進(jìn)行了一系列理順外部關(guān)系、明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化內(nèi)部管理的改革。并根據(jù)各地實(shí)際情況因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，開(kāi)始了多種形式的改革試點(diǎn)。關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定提出，“根據(jù)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在農(nóng)村信用合作社聯(lián)社的基礎(chǔ)上，有步驟地組建農(nóng)村合作銀行。”“農(nóng)村合作銀行的性質(zhì)是股份制的商業(yè)銀行”。1997年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村信用社管理體制改革工作意見(jiàn)（國(guó)發(fā)199720號(hào)）要求堅(jiān)定不移地把農(nóng)村信用社辦成合作金融組織，按合作制原則改革農(nóng)村信用社管理體制，完善和加強(qiáng)縣聯(lián)社建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)督管理，在中國(guó)人民銀行內(nèi)部增設(shè)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門(mén)，專(zhuān)門(mén)承擔(dān)對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管工作。1998年11月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村信用社改革整頓規(guī)范管理工作意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)1998145號(hào)），要求對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行清產(chǎn)核資，按合作制進(jìn)行規(guī)范改造，中國(guó)人民銀行加強(qiáng)監(jiān)管，防范化解風(fēng)險(xiǎn)，組建農(nóng)村信用社縣以上行業(yè)自律組織，行使對(duì)農(nóng)村信用社管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的功能。1999年4月經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，中國(guó)人民銀行召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村信用社工作會(huì)議。會(huì)議提出，根據(jù)需要，逐步組建地（市）聯(lián)社，承擔(dān)行業(yè)管理和服務(wù)職能；在全國(guó)各省建立信用合作協(xié)會(huì)，主要職能是對(duì)信用社提供聯(lián)絡(luò)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、咨詢(xún)、培訓(xùn)等方面的服務(wù)。2000年7月經(jīng)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)同意，人民銀行和江蘇省政府在江蘇全省進(jìn)行了信用社改革試點(diǎn)。在明晰產(chǎn)權(quán)、完善經(jīng)營(yíng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，全省信用社實(shí)行以縣為單位統(tǒng)一法人；在常熟、江陰、張家港三個(gè)縣級(jí)市組建了農(nóng)村商業(yè)銀行；在縣（市）聯(lián)社入股基礎(chǔ)上，組建了江蘇省聯(lián)社。2002年3月中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)（中發(fā)20025號(hào)），提出農(nóng)村信用社改革的重點(diǎn)是明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理責(zé)任，強(qiáng)化內(nèi)部管理和自我約束機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)為“三農(nóng)”服務(wù)的功能，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用。農(nóng)村信用社改革要因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)。在人口稠密地區(qū)和部分糧棉主產(chǎn)區(qū)，具備條件的可在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，建立縣一級(jí)法人體制。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)、少數(shù)符合條件的農(nóng)村信用社可進(jìn)行股份制改造。全國(guó)農(nóng)村信用社的監(jiān)管由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。各省政府要按照國(guó)家有關(guān)法規(guī)指導(dǎo)本地區(qū)的農(nóng)村信用社加強(qiáng)自律性管理，并統(tǒng)一組織有關(guān)部門(mén)防范和處置農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)。2003年1月中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)（中發(fā)20033號(hào)），提出農(nóng)村信用社要進(jìn)一步深化改革，總的要求是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化約束機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)功能，國(guó)家適當(dāng)扶持，地方政府負(fù)責(zé)。2003年6月27日，國(guó)務(wù)院下發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案（國(guó)發(fā)200315號(hào)），文件主要包括兩方面的內(nèi)容：一是改革產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化，投資主體多元化。二是改革信用社管理體制，把信用社交由省級(jí)人民政府管理。為了解決信用社不良資產(chǎn)問(wèn)題的自有資本不足問(wèn)題，2003年深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案規(guī)定，中央政府按2002年底實(shí)際資不抵債的數(shù)額的50%發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)再貸款或?qū)ｍ?xiàng)中央銀行票據(jù)幫助試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社化解歷史包袱。央行準(zhǔn)備拿出一筆資金解決農(nóng)信社的5000多億不良資產(chǎn)和虧損掛賬的50%，另一半由地方政府承擔(dān)，然后將農(nóng)信社交給地方。為此，中國(guó)人民銀行擬定了農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)操作辦法和農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)借款管理辦法。專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)的兌換與信用社改革的效果掛鉤。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行負(fù)有發(fā)放、監(jiān)督和回收專(zhuān)項(xiàng)再貸款的義務(wù)。從1996年以來(lái)迄今為止的改革實(shí)踐看，以產(chǎn)權(quán)清晰為導(dǎo)向的農(nóng)村信用社改革模式，無(wú)外乎三種創(chuàng)新：一是江蘇模式，即以縣為單位統(tǒng)一信用社法人；二是江蘇蘇南組建農(nóng)村商業(yè)銀行模式；三是浙江寧波農(nóng)村合作銀行模式。但實(shí)踐證明這三種模式均難以徹底同時(shí)解決產(chǎn)權(quán)清晰和信貸支農(nóng)問(wèn)題。2003年的試點(diǎn)改革是按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化，投資主體多元化原則，根據(jù)不同地區(qū)的情況，分別進(jìn)行不同產(chǎn)權(quán)形式的試點(diǎn)。有條件的地區(qū)可以實(shí)行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，進(jìn)行股份合作制；股份制改造困難而又適合搞合作制的，也可以進(jìn)一步完善合作制。在組織形式方面也要多樣化，一是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度比較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的少數(shù)地區(qū)，可以組建股份銀行機(jī)構(gòu)；二是在人口比較稠密或糧棉基地縣（市），可以縣（市）為單位，將信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人；三是其它地區(qū)，可在完善合作制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人的體制。到目前，我國(guó)信用社有三種形式：農(nóng)村股份制商業(yè)銀行；農(nóng)村合作銀行；信用合作社。盡管農(nóng)村信用社經(jīng)過(guò)一系列改革，但無(wú)論是股份制商業(yè)銀行、合作制銀行，還是信用合作社，離完善的產(chǎn)權(quán)制度仍有一定距離?？h聯(lián)社統(tǒng)一法人形式，沿襲了原有的信用社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征，仍存在所有權(quán)缺位的問(wèn)題，民主管理有名無(wú)實(shí)，成立縣聯(lián)社統(tǒng)一法人，使信用社離農(nóng)民越來(lái)越遠(yuǎn)，對(duì)信用社的參與程度越來(lái)越低。在信用社擴(kuò)大規(guī)模和信貸業(yè)務(wù)高度專(zhuān)業(yè)化以后，信用社的民主管理更加難以實(shí)現(xiàn)。在省聯(lián)社與縣聯(lián)社之間，在組織形式上，省聯(lián)社是行業(yè)自律組織，承擔(dān)著規(guī)范與管理縣聯(lián)社的職責(zé)，而實(shí)際上，縣聯(lián)社是省聯(lián)社的股東，作為一級(jí)法人，它有合法經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，省聯(lián)社對(duì)縣聯(lián)社的管理成了法人管法人，會(huì)出現(xiàn)縣聯(lián)社不服管的局面。就股份制商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，募集的股本中，中小股東所占股本比例太小，而法人股東尤其是政府股份占較大比例，可能造成內(nèi)部人控制或者是政府對(duì)信用社的行政干預(yù)，為信用社偏離其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)埋下了隱患。合作制銀行的改革形式，也存在一定的問(wèn)題，合作制中，自然人股東多，股本小，農(nóng)民的無(wú)知和對(duì)合作社的不關(guān)心，使信用合作社的民主管理無(wú)法落實(shí)。而且，一人一票的表決方式，使大股東也沒(méi)有對(duì)合作銀行的實(shí)際支配權(quán)，而成了行長(zhǎng)說(shuō)了算。二、農(nóng)村信用社改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響（一）積極影響1、農(nóng)信社交由省級(jí)政府管理，使地方政府與信用社的關(guān)系從行政干預(yù)到對(duì)其負(fù)責(zé)。農(nóng)村信用社交由省級(jí)政府管理，一方面有利于落實(shí)管理責(zé)任，發(fā)揮地方政府的作用，幫助農(nóng)村信用社改善經(jīng)營(yíng)和發(fā)展業(yè)務(wù)；另一方面，地方政府管理信用社后，直接承擔(dān)了信用社的盈虧責(zé)任，這樣，地方政府會(huì)加大打擊逃廢信用社債務(wù)行為的力度。而不像過(guò)去，把信用社的資金當(dāng)作地方的第二財(cái)政，只要借到款，而不管是否有償還能力，也不管所投資的項(xiàng)目是否有可行性，為了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為了地方財(cái)政收入，盲目上馬，盲目投資，甚至為企業(yè)逃廢債務(wù)創(chuàng)造條件，提供保護(hù)。這樣，就能有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好環(huán)境。事實(shí)上，由于充分調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，地方政府更加重視和支持信用社的發(fā)展，各地紛紛出臺(tái)了支持本地信用社發(fā)展的政策措施，信用社的經(jīng)營(yíng)狀況開(kāi)始得到改善。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2003年及2004年的前兩個(gè)月，全國(guó)農(nóng)村信用社共增資擴(kuò)股203.7億元，其中，8個(gè)試點(diǎn)省（市）增加股金173.6億元。2003年全國(guó)農(nóng)村信用社軋差后增盈減虧49.7億元，其中，8個(gè)試點(diǎn)省市增盈減虧13.4億元。2004年前兩個(gè)月，全國(guó)農(nóng)村信用社連續(xù)出現(xiàn)當(dāng)月全行業(yè)盈利。2、利率市場(chǎng)化（存貸款利率上浮）有利于農(nóng)村信用社吸引資金，用于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村信用社率先實(shí)行利率市場(chǎng)化改革，在1998、1999年再次擴(kuò)大貸款利率浮動(dòng)幅度的基礎(chǔ)上，2002年，全國(guó)8個(gè)縣的信用社實(shí)行了利率市場(chǎng)化改革的試點(diǎn)，貸款利率浮動(dòng)幅度由50%擴(kuò)大到100%，存款利率最高可上浮50%。農(nóng)村信用社存款利率上浮后，一方面是吸引來(lái)自原來(lái)存在其它金融機(jī)構(gòu)的存款；另一方面是吸引來(lái)自民間的資金。我國(guó)的民間金融雖一直處于非法經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，但生生不息，生命力極頑強(qiáng)，其原因就在于它有市場(chǎng)?，F(xiàn)在，信用社的存貸款利率提高了，存款人可以得到更多的收益，借款人可以通過(guò)較高利率更便利地借到款，而其運(yùn)作形式合法化，這樣，民間資金可以以較少的利益損失換來(lái)較高安全性，民間資金自覺(jué)地走上了正規(guī)金融的軌道，納入了信用社的業(yè)務(wù)范圍。3、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行的建立有利于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，二三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)就業(yè)的比重都日趨下降，農(nóng)村信用社作為一種合作金融組織，逐漸失去了服務(wù)對(duì)象。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織及民營(yíng)企業(yè)發(fā)展所需資金量大，信用社已不能滿足其需要，所以，成立股份制商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。4、成立縣聯(lián)社統(tǒng)一法人后，能更好地支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村信用社成立縣級(jí)統(tǒng)一法人后，農(nóng)村信用社加強(qiáng)了管理，節(jié)約了成本和費(fèi)用，資金調(diào)節(jié)能力增強(qiáng)，業(yè)務(wù)范圍得到擴(kuò)展。同時(shí)，由于稅收減少及一些優(yōu)惠政策的實(shí)行（無(wú)息再貸款，呆壞賬分期進(jìn)入成本核銷(xiāo)，成立信用社風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金），使信用社的盈利能力增強(qiáng)了，信用社有更多的資金用來(lái)支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；成立縣級(jí)統(tǒng)一法人后，授信額度增大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)所需的較大額度的資金在更大程度上得到滿足；由于統(tǒng)一法人后，縣聯(lián)社統(tǒng)一提取準(zhǔn)備金，統(tǒng)一核銷(xiāo)呆壞賬，過(guò)去的風(fēng)險(xiǎn)社支付壓力減小，相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)更有可能得到金融支持。（二）不利影響1、農(nóng)村信用合作社自身發(fā)展的需要使其偏離合作金融方向。我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，資金投入不足，資金回報(bào)率低，農(nóng)村金融體制改革總的方向就是要增加農(nóng)村資金投入，建立為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完善的金融體系。信用社作為農(nóng)民的金融合作組織，農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍，承擔(dān)著為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村服務(wù)的義不容辭的責(zé)任。然而，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都很大，比較效益低，如果信用社的資金大量投入農(nóng)業(yè)，必然造成資金回報(bào)率低、回收難。信用社改革后，成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織，信用社自身的發(fā)展無(wú)論從其本身吸收股本、擴(kuò)大規(guī)模，還是從提高資金使用效率、降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，都不愿意把大量資金投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。所以，農(nóng)村信用社有著烈的離農(nóng)傾向。出現(xiàn)了中央要支農(nóng)、地方要發(fā)展、監(jiān)管部門(mén)要防范風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)信社要生存的矛盾。2、信用合作社資金非農(nóng)化傾向。目前，我國(guó)以合作制形式存在的農(nóng)信社大多有著大量不良資產(chǎn)，虧損嚴(yán)重，資不抵債。鑒于信用社經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)不良狀態(tài)，沒(méi)有人愿意入股。而且，落后地區(qū)的農(nóng)民相當(dāng)貧困，很少有貨幣財(cái)產(chǎn)，靠他們?nèi)牍杉Y，是達(dá)不到開(kāi)辦農(nóng)信社的標(biāo)準(zhǔn)的。落后地區(qū)，有錢(qián)的人不需貸款，不愿意入股信用合作社；無(wú)錢(qián)的人想貸款但沒(méi)有錢(qián)入股。這就決定了農(nóng)村信用社的資金籌集只有走股金資本化的道路，只有這樣才能不斷補(bǔ)充資本金，維持信用社的生存與發(fā)展。因此，出現(xiàn)了合作金融的性質(zhì)與股金資本化之間的矛盾。在資金的運(yùn)用上，成立縣級(jí)統(tǒng)一法人后，縣聯(lián)社與基層社的權(quán)力配置發(fā)生了變化，基層社的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)變小了，原來(lái)，基層社可以根據(jù)本地情況，確實(shí)貸款的對(duì)象、期限與額度，現(xiàn)在，受到縣聯(lián)社的制約，對(duì)要地急需資金的農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)組織難以及時(shí)給予支持?；鶎由绲馁J款授權(quán)一般在10萬(wàn)元以下，對(duì)農(nóng)戶小額信用貸款最多也不超過(guò)5萬(wàn)元，對(duì)最大的一宗客戶貸款余額不得超過(guò)信用社資本總額的30%。1那些最缺資金的農(nóng)戶和企業(yè)得不到及時(shí)的資金支持。所以，信用社資金籌集與使用都有非農(nóng)化傾向。3、利率市場(chǎng)化改革、信用社利率風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。農(nóng)村信用社率先實(shí)行的利率市場(chǎng)化改革，其正面效應(yīng)已經(jīng)表現(xiàn)出來(lái)，但其負(fù)面效應(yīng)有時(shí)滯，一是難以充分表現(xiàn)，將來(lái)的表現(xiàn)會(huì)更明顯。負(fù)面效應(yīng)將主要有以下幾個(gè)方面，一是不利于把資金投入農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。利率市場(chǎng)化后，存貸款利率提高（一般信用社都是一浮到頂），貸款利率提高后，增加了農(nóng)戶貸款和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織貸款的成本，降你低了農(nóng)村地區(qū)資金的收益率，形成了與城市經(jīng)濟(jì)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。本來(lái)，農(nóng)業(yè)就是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較效益低下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平趕不上城市，形成資金的抽水機(jī)效應(yīng)，信用社利率提高后，這一情況更加突出，不利于城鄉(xiāng)差距的縮小。二是信用社的經(jīng)營(yíng)管理水平低，人均存款低，成本費(fèi)用高，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中本來(lái)就處于劣勢(shì)，利率市場(chǎng)化后，其劣勢(shì)會(huì)顯性化。因?yàn)槲覈?guó)利率市場(chǎng)化實(shí)行的是先農(nóng)村后城市的原則，目前只有農(nóng)村信用社實(shí)行了浮動(dòng)利率，效果還不夠明顯，一旦利率完全市場(chǎng)化后，在競(jìng)爭(zhēng)性的資金市場(chǎng)中，會(huì)出現(xiàn)利率頻繁波動(dòng)，農(nóng)村信用社在資產(chǎn)與負(fù)債在總量與結(jié)構(gòu)上不完全匹配（信用社的經(jīng)營(yíng)管理水平很難達(dá)到這一要求）時(shí)，可能出現(xiàn)存款利率低于貸款利率，而蒙受損失；利率調(diào)整時(shí)，存款人或貸款人提前取款或提前還款，也可能使信用社遭受損失。三是信用社面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的農(nóng)村信用社大多經(jīng)營(yíng)水平較低，一般只有傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)，沒(méi)有開(kāi)展中間業(yè)務(wù)，其利潤(rùn)來(lái)源主要是存貸款利差。利率上浮，貸款量可能減少，利息收入的大幅減少，會(huì)使農(nóng)村信用社面臨巨大壓力，資金成本大幅提高，如果資金運(yùn)用得不好，或者貸不出去，都會(huì)造成虧本，存在著相當(dāng)大的利率風(fēng)險(xiǎn)，可能產(chǎn)生倒閉風(fēng)潮。四是一些信用社為了找到資金出路，減少虧損，不惜降低貸款條件放貸，而且，信用社的經(jīng)營(yíng)者可能擋不住高利率的誘惑，不顧風(fēng)險(xiǎn)放貸；借款者在預(yù)期有高收益的項(xiàng)目時(shí)，也愿意以高利率借款。相反，那些低風(fēng)險(xiǎn)借款人考慮到借款成本提高，可能減少借款額度。這樣，就會(huì)出現(xiàn)信用社貸款中的逆向選擇，即高風(fēng)險(xiǎn)貸款增加，低風(fēng)險(xiǎn)貸款減少，信用社的潛在風(fēng)險(xiǎn)增加，不良資產(chǎn)發(fā)生的概率增加。利率風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，危及農(nóng)村金融、經(jīng)濟(jì)安全。24、農(nóng)村信用社的商業(yè)性職能與政策性職能之間存在著矛盾。信用社改革的目標(biāo)，是信用社走出困境還是為“三農(nóng)”服務(wù)？深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案提出，“深化農(nóng)村信用社改革，改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)?！鄙罨r(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村信用社資金要大部分用于支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”，即使股份制金融機(jī)構(gòu)，也要“確定一定比例的資金用于支農(nóng)”。然而，信用社同時(shí)又是一個(gè)自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的法人組織，它必須以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向。事實(shí)一再證明，信貸機(jī)構(gòu)一旦承擔(dān)政策性信貸任務(wù)，就會(huì)變成經(jīng)營(yíng)虧損和財(cái)政補(bǔ)貼的無(wú)底洞。這種政策性金融與商業(yè)金融之間的矛盾是不可調(diào)和的。5、地方政府管理導(dǎo)致行政干預(yù)信用社發(fā)展。方案規(guī)定，省級(jí)人民政府要堅(jiān)持政企分開(kāi)的原則，對(duì)信用社依法管理，不干預(yù)信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不把對(duì)信用社的管理權(quán)下放給地（市）、縣、鄉(xiāng)政府。實(shí)際上，在地方政府有管理權(quán)的情況下，信用社的人事權(quán)掌握在地方政府手中，要保證其不對(duì)信用社進(jìn)行干預(yù)是非常困難的，農(nóng)村信用社很容易成為地方政府的第二財(cái)政。因此，信用社的新一輪虧損及金融風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法避免。目前，我國(guó)各級(jí)地方政府財(cái)政吃緊，債務(wù)纏身，所以，大有挖東墻補(bǔ)西墻之勢(shì)，盡管他們也知道信用社的虧損再也不可能再由中央政府埋單，但在情急之下，也管不了那么多，畢竟發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，不投資哪來(lái)發(fā)展？哪來(lái)GDP增長(zhǎng)？而且，在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題時(shí)，就更管不了將來(lái)的虧損，將來(lái)的問(wèn)題只有留待將來(lái)慢慢去解決，他們必須利用手中的權(quán)力來(lái)解決目前的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政狀況要好些，籌集資金也相對(duì)容易，這些問(wèn)題還不明顯，但在落后地區(qū)、貧困地區(qū)就十分嚴(yán)重，因?yàn)槌诵庞蒙缬锌膳灿玫馁Y金外，地方政府沒(méi)有別的渠道來(lái)解決燃眉之急。三、以服務(wù)“三農(nóng)”為導(dǎo)向，深化農(nóng)村信用社改革農(nóng)村信用社作為由廣大農(nóng)民群眾自愿入股組成的金融組織,根在農(nóng)村,在農(nóng)民。解決好“三農(nóng)”問(wèn)題,既是農(nóng)村信用社生存和發(fā)展的需要,又是黨和國(guó)家賦予農(nóng)村信用社的重要社會(huì)職責(zé)。50多年來(lái),農(nóng)村信用社對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了突出的貢獻(xiàn),而今已成為農(nóng)村金融的主力軍和聯(lián)系農(nóng)民最好的金融紐帶,成為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要支持力量,因此,在全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)下,農(nóng)村信用社必須把自身發(fā)展同做好支農(nóng)工作、推動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村居民非農(nóng)化、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等新情況結(jié)合起來(lái),依托政府組織,發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),找準(zhǔn)支農(nóng)著力點(diǎn),創(chuàng)造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐點(diǎn)。（一）正確把握農(nóng)村信用社改革的功能和制度特征。農(nóng)村信用社的存在是以能否促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提的。有利于農(nóng)戶增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的金融需求的滿足，是應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村信用社的基本功能。農(nóng)村信用社作為支農(nóng)的主力軍，無(wú)論怎么進(jìn)行改革，都應(yīng)當(dāng)有利于實(shí)現(xiàn)上述功能。只要是有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度和組織形式，都是信用社發(fā)展的可行方向。例如，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)組織形式的多樣化，投資主體多元化，甚至其它戰(zhàn)略投資者愿意進(jìn)入農(nóng)村信用社，如商業(yè)銀行的入股、收購(gòu)兼并等，只要能改善信用社的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都不失為一種好的形式。在農(nóng)村貧困地區(qū)，現(xiàn)存的信用社組織形式如果不適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也可突破現(xiàn)有的各種形式，進(jìn)行有益的探索。因此，改革不能在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)與組織既定的前提下推行，首先要確定其功能，然后據(jù)此考慮來(lái)設(shè)置或建立可以最好地行使這些功能的機(jī)構(gòu)與組織。構(gòu)造農(nóng)村信用社改革后的制度框架，主要和首要考慮的應(yīng)該是其功能作用，而不是其“出身”。民間借貸和合作基金會(huì)，從制度安排的角度來(lái)說(shuō)，不是正規(guī)的安排，特別是缺乏有效的約束機(jī)制和監(jiān)管保證，風(fēng)險(xiǎn)性大。但從功能角度來(lái)說(shuō)，其生命力恰恰在于替代了正規(guī)金融制度安排所欠缺的功能。一方面要求農(nóng)村信用社改革的制度安排，必須首要考慮功能因素，特別是通過(guò)改革要能夠提供目前被非正規(guī)制度安排金融所替代的功能供給；另一方面，把正規(guī)安排之外的金融行為，通過(guò)引導(dǎo)和規(guī)范納入到正式制度安排中來(lái)，揚(yáng)其功而避其險(xiǎn)，這是考慮農(nóng)村信用社改革的制度安排應(yīng)當(dāng)具備的視野。農(nóng)村信用社的改革中，難免會(huì)產(chǎn)生各種矛盾和問(wèn)題，甚至在短期內(nèi)會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與穩(wěn)定，我們必須堅(jiān)持農(nóng)村信用社支持和服務(wù)“三農(nóng)”的制度特征，并通過(guò)相應(yīng)的制度約束，保證其功能實(shí)現(xiàn)。這些制度特征和約束至少應(yīng)當(dāng)包括：(1)是立足于農(nóng)村社區(qū)的金融組織；(2)這個(gè)組織的功能是聚集農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)戶的資金，并通過(guò)金融手段在“三農(nóng)”發(fā)展中進(jìn)行配置；(3)這個(gè)組織應(yīng)當(dāng)使農(nóng)民貸款盡可能地方便，并有內(nèi)在動(dòng)力自覺(jué)并不可選擇地在“三農(nóng)”中尋求資金出路；(4)這是個(gè)能夠自動(dòng)進(jìn)化的、開(kāi)放的和動(dòng)態(tài)的制度安排，隨著各地“三農(nóng)”需求的變化而調(diào)整自己的組織結(jié)構(gòu)和功能方向；(5)這個(gè)組織體系應(yīng)當(dāng)具備自我風(fēng)險(xiǎn)控制能力，并受相應(yīng)必須的監(jiān)管約束。3（二）突破信用社就是合作制的理念，采取多種模式改造農(nóng)村信用社，在農(nóng)村形成多種產(chǎn)權(quán)形式相互競(jìng)爭(zhēng)和功能互補(bǔ)的金融機(jī)構(gòu)體系。這些改造農(nóng)村信用社的模式包括：（）在城鄉(xiāng)一體化程度高的大城市郊區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)組建縣市農(nóng)村商業(yè)銀行，同時(shí)制定合作金融法，允許組建縣市農(nóng)村商業(yè)銀行的地區(qū)居民依法自愿組建新的合作金融機(jī)構(gòu)，以滿足弱勢(shì)群體對(duì)合作金融的需要。（）順應(yīng)國(guó)際上信用合作社發(fā)展的潮流，積極探討將股份制和合作制相結(jié)合的農(nóng)村信用社改革道路。從國(guó)際合作社運(yùn)動(dòng)的發(fā)展歷程來(lái)看：合作金融是以個(gè)人為主要金融服務(wù)對(duì)象、以增強(qiáng)個(gè)人消費(fèi)（而非生產(chǎn)）能力為主要目的的一種非主流、非商業(yè)的金融形式。合作金融組織是建立在私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上，純粹以自然人為主要股東和客戶的民營(yíng)銀行。政府對(duì)合作金融組織給予一定的政策扶持，但不直接持股或干預(yù)經(jīng)營(yíng)。具體到我國(guó)的農(nóng)村信用社，可以考慮在清理現(xiàn)有信用社股份的基礎(chǔ)上，分清那些股份是合作性股份，那些股份是商業(yè)性股份，并在增加新股份時(shí)做同樣的劃分。商業(yè)性股份按入股數(shù)額決定投票權(quán)，參與經(jīng)營(yíng)管理和分紅。合作性股份作為一個(gè)整體來(lái)形成投票權(quán)，參與信用社的經(jīng)營(yíng)管理；合作股份的持有者按合作原則享受信用社提供的資金服務(wù)并享受合作資金產(chǎn)生的收益。（）對(duì)某些職工持股比例較高的農(nóng)村信用社，還可以進(jìn)行股份合作制改造，將其改造成規(guī)范的股份合作制金融機(jī)構(gòu)，即完全由信用社職工持股形成的金融機(jī)構(gòu)。（）允許城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、新興股份制商業(yè)銀行甚至外資銀行收購(gòu)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村信用社和大中城市郊區(qū)的農(nóng)村信用社，將這些農(nóng)村信用社變成他們的分支機(jī)構(gòu)。檢驗(yàn)其改造是否成功的標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該是看它能否更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足當(dāng)?shù)氐娜谫Y需要。4（三）轉(zhuǎn)換農(nóng)村信用社的營(yíng)銷(xiāo)理念，積極探索為“三農(nóng)”服務(wù)的新方式。近年來(lái)，農(nóng)村信用社發(fā)展較好的省份的共同點(diǎn)在于，在經(jīng)營(yíng)中能真正立足于“三農(nóng)”，端正經(jīng)營(yíng)方向，對(duì)支農(nóng)方式進(jìn)行創(chuàng)新，積極拓展農(nóng)村信用社的發(fā)展空間。各地區(qū)域發(fā)展不平衡的實(shí)際，要求選擇不同的服務(wù)方式，因地制宜地確定各地農(nóng)村信用社的貸款投向、貸款方式、對(duì)農(nóng)戶的授信額度，積極探索金融支持農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和為廣大群眾根本利益服務(wù)的新方式。首先，應(yīng)該準(zhǔn)確把握農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”的市場(chǎng)定位，按照優(yōu)先“三農(nóng)”的原則有效配置信貸資產(chǎn)。農(nóng)村信用社的貸款應(yīng)優(yōu)先用于滿足農(nóng)民種養(yǎng)業(yè)的有效資金需求，剩余資金主要用于支持農(nóng)民從事農(nóng)產(chǎn)品加工、流通等多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。確有富余的，可適度支持轄內(nèi)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)品有銷(xiāo)路、效益有保障的中小企業(yè)。其次，要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的新特點(diǎn)，制定分類(lèi)指導(dǎo)措施，創(chuàng)新支持方式。如對(duì)符合貸款條件的種養(yǎng)大戶、品牌農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)化組織、個(gè)私經(jīng)濟(jì)組織，可以分別實(shí)行支農(nóng)信貸卡、聯(lián)保貸款、一次性貸款授信、評(píng)優(yōu)授信等方式，確保信貸支農(nóng)。第三，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)變化的新需求，強(qiáng)化服務(wù)功能。如創(chuàng)新貸款品種、增加服務(wù)手段、轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、提供市場(chǎng)信息等。第四，加快改革步伐，突破機(jī)制障礙。通過(guò)加快管理體制和產(chǎn)權(quán)制度的改革，確保內(nèi)部機(jī)制改革和扶持政策逐步到位；通過(guò)建立約束與激勵(lì)機(jī)制、內(nèi)控機(jī)制、創(chuàng)新信貸管理機(jī)制等，提高農(nóng)村信用社的服務(wù)效益、管理效益和經(jīng)營(yíng)效益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”。5（四）適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村信用社的宏觀政策定位，加快其行業(yè)管理體制建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村信用社已處于加快分化的時(shí)期，合作金融、政策性金融和商業(yè)性金融的屬性都不同程度地存在，因此，不宜籠統(tǒng)地將其定位為合作金融。對(duì)于農(nóng)村信用社的政策定位問(wèn)題，可依據(jù)“少說(shuō)多看”的原則暫時(shí)擱置起來(lái)。農(nóng)村信用社點(diǎn)多面廣，具有服務(wù)“三農(nóng)”的比較優(yōu)勢(shì)和組織基礎(chǔ)，包括同農(nóng)戶的密切聯(lián)系。因此，農(nóng)村信用社以堅(jiān)持為“三農(nóng)”服務(wù)為宗旨有其必然性和合理性。全國(guó)的農(nóng)村信用社行業(yè)管理體制，必須基于以下考慮：第一，考慮到信用社松散、多特征、多樣化的現(xiàn)實(shí)條件，全國(guó)性縱向行業(yè)管理模式不可能管好信用社的經(jīng)營(yíng)行為。第二，權(quán)力集中的緊密型行業(yè)管理往往導(dǎo)致官僚主義、低行政效率和尋租行為。第三，行業(yè)管理實(shí)際上形成利益集團(tuán)。第四，如果信用社在機(jī)構(gòu)上多種模式并存，就不需要一個(gè)全國(guó)性行業(yè)管理部門(mén)來(lái)“抓經(jīng)營(yíng)管理”。因此，從行業(yè)管理來(lái)看，農(nóng)村信用社按照自下而上逐級(jí)入股、自上而下層層服務(wù)的方式，組建金字塔式的組織體系，不僅有利于建立覆蓋全國(guó)的資金清算系統(tǒng)和通存通兌系統(tǒng)，增加其行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和拓展業(yè)務(wù)的能力，也有利于信用社更好地在系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑資金頭寸、參與銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)，從而增加農(nóng)村資金供給，增強(qiáng)農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險(xiǎn)和適應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)發(fā)展的能力。6（五）立足于發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和內(nèi)部管理的突破。1、要繼續(xù)重點(diǎn)發(fā)展傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。充分發(fā)揮農(nóng)村信用社人緣、地緣、點(diǎn)多面廣的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行全員營(yíng)銷(xiāo)。狠抓存款，壯大資金實(shí)力。盤(pán)活貸款存量，創(chuàng)新貸款業(yè)務(wù)。堅(jiān)持走以“農(nóng)”為本，支持中、小企業(yè)和個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“特色”路線。2、要在拓展中間業(yè)務(wù)方面尋求突破。進(jìn)一步增強(qiáng)和完善信用社服務(wù)功能，充分發(fā)揮信用社在農(nóng)村和城區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)取開(kāi)辦政策性銀行、商業(yè)銀行委托業(yè)務(wù)和代收代付業(yè)務(wù)，有計(jì)劃、有系統(tǒng)地開(kāi)展宣傳營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)，向社會(huì)推介服務(wù)項(xiàng)目和業(yè)務(wù)品種。加快農(nóng)村信用社電子化建設(shè)，形成完備的支付交易結(jié)算系統(tǒng)和金融信息系統(tǒng)，為中間業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造技術(shù)和信息條件。3、要在加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行方面有質(zhì)的轉(zhuǎn)變。要強(qiáng)化內(nèi)部控制措施，使內(nèi)控真正成為農(nóng)信社內(nèi)部管理的重要環(huán)節(jié)。4、要培育有理性的