民主制度論文-家公務員制度與有效政府.doc

民主制度論文-家公務員制度與有效政府在當今世界，政府在經濟與社會發(fā)展中的中心地位正在越來越受到人重視。一個有效的政府，對于經濟、社會乃至政府發(fā)展都是必不可少的。世界各國的經驗表明，一個有效的政府，必定是政府職能有限的政府，政府行為依法作為的政府，政府權力多中心配置的政府，政府決策高度民主的政府，政務信息高度透明的政府，自然也是擁有一個精明強干、士氣高昂的公務員隊伍的政府。而這一切，都有賴于高度發(fā)達的現(xiàn)代化的公務員制度。因為有了高度發(fā)達的公務員制度，就可以從社會中吸收人才，并通過激勵和培訓，使人才在政府部門迅速成長。有效政府成功的先決條件就是要爭取一流的人才，并使人才能夠在政府組織內得以迅速成長。要發(fā)展政府的能力，首先在于建立現(xiàn)代化的公務員制度，培養(yǎng)積極主動和精明強干的公務員隊伍。因為，“無論是制定政策、提供服務還是管理合同，有效政府的生命力都在與公務員的精明強干和積極主動”。i現(xiàn)代化的公務員制度，起源于英國。19世紀中葉開始的文官制度改革，確立了以考任制為核心的任用制度和以工作實績?yōu)榛A的考核制度，奠定了英國公務員制度的制度基礎，也奠定了英國現(xiàn)代政府體制的基礎。這為英國在國際經濟和政治事務達到一個半世紀之久奠定了基礎。在英國之后，美國、法國、德國等西方發(fā)達國家，都開始了公務員制度建設，為其建立現(xiàn)代政府體制奠定了基礎，也促進了這些國家經濟、社會和政治發(fā)展。ii現(xiàn)代公務員制度有很多制度構件，包括錄用、晉升、退出、工資激勵、權利保障等機制。其在錄用方面的特征是，不基于個人關系，而基于個人的才干，通過競爭性的招聘考試?？荚嚳梢允侨珖缘?，也可以是地域性的或者部門性的。在晉升方面的特征是，不基于個人關系，而基于個人才干和業(yè)績，業(yè)績優(yōu)秀者得到適當?shù)莫剟?。這樣，公務員可以長期保持工作的激勵，不會過多地考慮取悅于上級或者有權優(yōu)勢的領導人。在工資制度方面的特征是，其工資一般在社會平均工資水平之上，并且上下級之間有相當?shù)牟罹?。高級公務員與低級公務員工資差別較大，可以吸引高質量的人員，并將重要人才集中到薪金較高并且具有戰(zhàn)略性的人員。其核心特征是不任人唯親，通過競爭性的錄用、晉升和富含激勵的制度確保用人唯賢。在中國，人事制度也是中國的核心制度。在1993年正式施行公務員制度之前，中國實行的是干部制度。干部制度基本上是一種身份制度，也就是說整個社會分成兩種人，一種是干部，處于治人者的位置；一種是群眾，處于治于人者的位置，包括工人和農民。一個人一旦取得干部身份，就擁有了與這一身份相關的名譽、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度還有如下特征：缺乏具體的管理制度。人員任命基本上實行委任制，單純依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯嚴重錯誤，就終身享受干部待遇。選拔任用由少數(shù)領導決策，組織部門負責實施，帶有很強的主觀性和隨意性，否則就是論資排輩。干部考核只有定性標準，缺乏定量化標準，重視政治標準，忽視業(yè)務考核。干部管理缺乏基本的法律規(guī)章制度。錄用、考核、退休、工資福利、公務員權利與義務等方面，缺乏具體的管理制度。干部外延廣泛。它不僅包含國家機關除工勤人員之外的工作人員、國有企業(yè)除工人之外的工作人員，還包括政黨、事業(yè)單位、人民團體等組織的工作人員，甚至還包括寺廟中的工作人員。這一制度狀況適應計劃經濟時代經濟、社會和政治高度一體化的需要，因為在計劃經濟條件下，政府與企業(yè)、政府與政黨、政府與事業(yè)單位、政府與社會組織，實際上都處于一體化的狀態(tài)，政府機關工作人員，與政黨機關工作人員、企事業(yè)單位工作人員和人民團體等社會組織工作人員都是一回事，都是由國家任命、其工資由國家統(tǒng)一支付，都在為國家工作。1979年末中共中央十一屆三中全會決定開始完善和發(fā)展干部的選拔、錄用、任免、考核、輪換等制度。自此開始，逐步建立了正常的離退休制度，打破了終身任職制，實現(xiàn)新老干部交替正常化；打破干部任用的單一委任制模式，實行委任、選任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的嘗試。這些實踐積累了很多寶貴的經驗，并且開始讓公開、公平、競爭、考核等觀念逐步深入人心，干部人事制度的封閉管理狀態(tài)有了很大的改變，開始向科學化、法制化、民主化方向發(fā)展。與此同時，鑒于粗放式、千篇一律的干部制度已經跟不上實際發(fā)展需要，因為隨著城市經濟改革、事業(yè)單位改革和社會發(fā)展的啟動和深化，對國有企業(yè)、人民團體、事業(yè)單位、政治組織和國家機關的工作人員有有必要進行分類管理。在分類管理的基礎上，可以針對國家行政管理效率的需要，建立現(xiàn)代化的公務員制度，從而保證國家行政管理的效率和活力。1992年中共中央十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制。為了適應市場經濟建設的需要，干部制度改革也遇到了一個新的發(fā)展機遇。因為市場經濟改革，必然要推動政企分開、政事分開，也必然要充分發(fā)展社會中介組織。在這種情況下，大一統(tǒng)的干部制度顯然已經難以適應新的形勢，改革干部人事制度，對干部進行分類管理，建立公務員制度，已經是大勢所趨。在這一背景之下，在改革開放以來積累的干部人事改革實踐經驗的基礎上，1993年4月24日國務院第二次常務會議通過、1993年8月14日國務院令第125號發(fā)布，1993年10月1日正式實施國家公務員暫行條例。自此開始，中國國家公務員制度正式建立。在此基礎上，國家人事部還進一步出臺了很多重要規(guī)章，其中重要的有國家公務員制度實施方案、國家公務員錄用暫行規(guī)定、國家公務員獎勵暫行規(guī)定、國家公務員辭職辭退暫行規(guī)定、國家公務員申訴控告暫行規(guī)定、國家公務員職務升降暫行規(guī)定、國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法、國家公務員培訓暫行規(guī)定、國家公務員職位輪換（輪崗）暫行辦法和公務員申訴案件辦案規(guī)則等。暫行條例和這些暫行規(guī)定，奠定了中國公務員制度錄用、考核、獎勵、晉升、培訓、交流、回避、辭職辭退、退休、申訴控告以及公務員權利、義務、工資保險福利、需要遵守的紀律等制度的法律基礎，國家公務員管理無法可依的局面基本得到了改變。中國公務員制度針對傳統(tǒng)干部制度的弊端，適應改革開放形勢，適應市場經濟發(fā)展需要，也適應有效政府發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：國家公務員暫行條例，規(guī)定了國家公務員的范圍，包括各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。這為進一步實行國有企業(yè)改革、事業(yè)單位改革，促進社會發(fā)展和政治發(fā)展，提供了人事制度的條件。因為在市場經濟條件下，企業(yè)單位將直接面向市場競爭，企業(yè)規(guī)模的大小，績效的好壞，投資的多少，主要取決于其自身的管理能力和市場狀況，而不再取決于其行政級別；在市場經濟條件下，政府將不再對文化、科學、教育、衛(wèi)生和體育等公共事業(yè)大包大攬，這些單位的投入狀況和產出績效，也將不取決于其行政級別和地位，而是取決于其自身的發(fā)展和社會的評價。隨著市場經濟的發(fā)展，社會中介組織，將大量發(fā)展，社會組織的發(fā)展，是市場經濟發(fā)展和政府職能轉變的必然趨勢，它們的發(fā)展，也將不再取決于其與政府組織之間的關系，也將不再取決于其特殊的行政級別與政治地位，而是取決于其自身的努力和社會的評價。為了實現(xiàn)政企分開、政事分開、政社分開，不僅要在組織上、職能上分開，更重要的是還需要在人事上分開。讓企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織自己根據(jù)管理效率和發(fā)展的需要，去確立其人事管理制度，去決定其人事管理決策，并自主地實施。國家公務員條例規(guī)定，國家公務員禁止經商、辦企業(yè)以及參與其他營利性的經營活動；國家公務員不得在企業(yè)和盈利性事業(yè)單位兼任職務。而且還規(guī)定，國家公務員辭職后，2年內到與原機關有隸屬關系的企業(yè)或者營利性的事業(yè)單位任職，須經原任免機關批準。這些規(guī)定有利于解決市場經濟時代公務員個人或者市場化的企業(yè)利用國家公共權力以權謀私的問題。在計劃經濟時代，國家直接投資、經營，政府與企業(yè)一體化，政府官員和企業(yè)經理都是國家干部，企業(yè)像政府機關那樣，根據(jù)其投資和經營規(guī)模大小擁有自己的行政級別，其管理人員也像政府機關官員那樣有部級、司局級、處級和科級等行政級別。企業(yè)管理人員和政府官員調動和交流頻繁。在那時，政府官員經商辦企業(yè)，都是國家的需要，是天經地義的事情。但在市場經濟時代，隨著經濟改革的深入發(fā)展，民營經濟和股份制經濟得到了大規(guī)模的發(fā)展，這時，政府官員如果經商辦企業(yè)，或者從事其他營利性的經營活動，很可能導致官員個人運用自己的國家公務員身份和與此相關的權力，在市場經濟中制造人為的競爭優(yōu)勢，進行不正當競爭，以權謀私。辭職的官員，雖然失去了公務員身份和權力，但其所掌握的公共資源在一定時期內還可以發(fā)揮作用，影響市場經濟的正當競爭。在這種情況下，禁止公務員經商辦企業(yè)以及從事各種營利性經營活動，辭職的公務員到與其任職機關有密切關系的企業(yè)或營利性事業(yè)單位任職需要經過批準，這都有助于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，也有利于減少腐敗問題。國家公務員條例規(guī)定，國家公務員必須遵守憲法、法律和法規(guī)，依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務，并且規(guī)定國家公務員非因法定事由和非經法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分，可以提出申訴和控告。這一規(guī)定，是建設法治國家，建設憲政法治的要求。法治國家要求確立憲法與法律至上，國家機關必須在憲法和法律的框架下活動，政府權力必須有法律授權，有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的政府行為是無效的。與此同時，公民有充分的自由，非經法定事由和非經法定程序不受任何處罰。這對國家公務員也是一樣的，國家公務員是依法在其崗位上行使公共權力的人員，它并不是國家的奴隸，國家公務員在其崗位上需要承擔法定義務，但其法定的權利也依法得到保護，不受任何非法侵害。國家公務員條例詳細規(guī)定了國家公務員的以公開考試、擇優(yōu)錄用的錄用制度，以德能勤績?yōu)槊?，重點考核工作實績的考核制度，以用人唯賢為原則的職務任免和晉升制度，以及公務員的權利和義務、公務員的紀律、公務員培訓、交流、回避、申訴控告以及辭職辭退退休等各項制度。這些制度，以及根據(jù)國家公務員暫行條例制定的具體實施辦法，為中國國家公務員制度提供了最基本的框架，使得國家公務員管理走上了專業(yè)化、制度化的道路，為現(xiàn)代化的政府體制奠定了制度基礎。到今年8月14日，國家公務員暫行條例已經頒布10周年。它為中國國家公務員制度建設發(fā)揮了積極的作用。經過10多年的實踐，可以說，已經為國家公務員制度的現(xiàn)代化確立了基本的制度框架。就如中國人事部部長張柏林先生所說的那樣，國家公務員暫行條例頒布十年來，中國公務員制度推行取得了十項顯著成績：管理法規(guī)體系初步形成。十年來，圍繞國家公務員暫行條例，制定了一系列與之相配套的規(guī)定、辦法以及實施方案和實施細則，公務員管理的主要環(huán)節(jié)實現(xiàn)了有章可循、有法可依。凡進必考機制基本建立。實行公開考試、擇優(yōu)進人，是對傳統(tǒng)機關進人方式的重大改革。中央國家行政機關及各地通過向社會公開招考，打破身份、地域限制，不拘一格選人才，一大批素質好、年紀輕、學歷高的優(yōu)秀人才脫穎而出。激勵機制開始運行。實行考核制度，對公務員的“德、能、勤、績”進行評價，并將考核結果同獎懲、工資、職務升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤，“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現(xiàn)象大大改變。獎勵制度發(fā)揮有效作用。幾年來，中組部等多個部門共同組織開展了做“人民滿意的公務員”活動，一大批優(yōu)秀公務員受到表彰，讓民眾看到了公務員勤政、廉政的新形象。競爭上崗制度逐步推開。這一制度打破了職務晉升中的“論資排輩”現(xiàn)象，使諸多優(yōu)秀人才脫穎而出。輪崗、回避初見成效。對領導崗位和“熱點”職位有計劃輪崗，激發(fā)了公務員學習和工作熱情，加強了監(jiān)督；對公務員任職和執(zhí)行公務時實行回避制度，打破了親情關系網(wǎng)，改善了公務員工作環(huán)境。出口初步暢通。實行辭職辭退制度，機關告別了“鐵飯碗”，開始打破“能進不能出”的局面。對于不愿在機關工作的公務員，允許辭職另謀他業(yè)；對于那些不干事、不盡職、大錯不犯、小錯不斷的，通過辭退清理出公務員隊伍。培訓開始進入軌道。據(jù)不完全統(tǒng)計，十年來中國開展各類公務員培訓超過一千七百萬人次，公務員的知識結構進一步優(yōu)化，工作能力得到提升，保證了政府機關的高效運轉。廉政約束機制發(fā)揮作用。公務員紀律、處分制度的實行和國家公務員行為規(guī)范的頒布實施，加強了對公務員的有效監(jiān)督和約束。據(jù)統(tǒng)計，近五年來，有六萬多人受到了各種行政處分。公務員權利有了保障。通過實施申訴控告制度，不公正的人事處理得到及時糾正，維護了公務員的合法權益。iii當然，現(xiàn)行公務員體制在實踐中也產生了一系列的問題，這些問題的探討和思考，有助于進一步完善和發(fā)展公務員制度，并為在此基礎上為進一步制定國家公務員法提供經驗和教訓。當前新的公務員條例正在起草過程中，這一法律將為中國現(xiàn)代化的國家公務員制度提供基本的法律基礎。新的國家公務員法只要應該考慮如下幾個方面：進一步建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機制。現(xiàn)在的國家公務員暫行條例確立了管理與監(jiān)督制度，第86條規(guī)定，