農(nóng)村研究論文-積極探索農(nóng)村水利工程管理體制新路.doc

農(nóng)村研究論文-積極探索農(nóng)村水利工程管理體制新路百加鎮(zhèn)是贛江流域上一個(gè)具有悠久歷史的重要商埠。土地面積103.33平方公里，轄有9個(gè)行政村，1個(gè)居委會(huì)，129個(gè)村小組，3996戶，總?cè)丝?8630人，全鎮(zhèn)各類水利工程273座，其中小(二)型水庫(kù)6座。傳統(tǒng)的水管模式建管用脫節(jié)，責(zé)權(quán)利分離，形成了“國(guó)家無(wú)力管，集體管不好，群眾管不了”的局面，維修資金難籌措，群眾投勞難組織，防汛經(jīng)費(fèi)難保障，絕大部分?。ǘ┬退畮?kù)得不到有效維護(hù)，年久失修積病成險(xiǎn)，灌溉與防洪矛盾突出，渠系配套年久荒蕪，灌溉功能日益衰退，面對(duì)現(xiàn)狀，2003年5月我鎮(zhèn)提出改革小型水利工程經(jīng)營(yíng)管理體制的新理念，在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我們克服了重重困難，對(duì)構(gòu)建新的農(nóng)村水資源管理體制進(jìn)行了艱苦細(xì)致的探索，初步形成了農(nóng)村水資源管理的新格局，取得了顯著成效。一、改革舊的水管體制改革的基本思路：走以水養(yǎng)水，以水保灌，綜合利用，持續(xù)發(fā)展之路，目標(biāo)是建立水庫(kù)防汛保安長(zhǎng)效機(jī)制，手段是改革傳統(tǒng)的管理制度，通過(guò)公開競(jìng)賣確立新的水庫(kù)水體經(jīng)營(yíng)權(quán)人，用水庫(kù)水體經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)?yè)Q取水庫(kù)的維修資金，明確政府及村委會(huì)與經(jīng)營(yíng)權(quán)人的職責(zé)，建立水庫(kù)管理長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，保證水庫(kù)安全和農(nóng)業(yè)用水的需要。改革的主要做法：一是廣泛宣傳水庫(kù)改制的目的和意義，消除廣大干部群眾的疑慮，特別是原承包經(jīng)營(yíng)者的抵觸情緒。2004年春節(jié)過(guò)后，我們邀請(qǐng)本鎮(zhèn)在外工作人員、有影響的群眾代表、老黨員老干部、部分縣鄉(xiāng)人大代表和政協(xié)委員，召開座談會(huì)征求意見；召開三級(jí)干部大會(huì)和水庫(kù)受益村組村民會(huì)議，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，形成合力，使廣大干部群眾真正從思想上認(rèn)識(shí)到水改事關(guān)切身利益；召開人民代表大會(huì)審議通過(guò)水庫(kù)改制資金使用管理辦法，明確了資金使用原則。二是多角度全方位進(jìn)行科學(xué)論證，組織干部和水利技術(shù)人員對(duì)6座小(二)型水庫(kù)的運(yùn)行狀況、病險(xiǎn)程度、經(jīng)營(yíng)狀況以及下游群眾對(duì)水庫(kù)歷年來(lái)防洪灌溉情況，進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，邀請(qǐng)物價(jià)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、水利等部門對(duì)水庫(kù)的經(jīng)營(yíng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，邀請(qǐng)縣水務(wù)局的技術(shù)人員對(duì)水庫(kù)進(jìn)行病險(xiǎn)鑒定，提出水庫(kù)防汛抗旱技術(shù)指標(biāo)，設(shè)計(jì)水庫(kù)除險(xiǎn)加固方案。三是平等協(xié)商妥善中斷經(jīng)營(yíng)合同。根據(jù)國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)踐，依照“租不破賣”的政策和“情形事變”的法律規(guī)定，曉之以政策，動(dòng)之以大義，本著既照顧原承包人利益，又節(jié)約改制成本的原則，做到合理賠償，穩(wěn)妥推進(jìn)?？紤]到無(wú)形資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)難以補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，我們提出了三個(gè)原則：一經(jīng)營(yíng)權(quán)未到期不予補(bǔ)償?shù)脑瓌t，二原經(jīng)營(yíng)權(quán)人固定資產(chǎn)及物質(zhì)據(jù)實(shí)轉(zhuǎn)讓的原則，三經(jīng)營(yíng)權(quán)人預(yù)期收益適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，即按水庫(kù)競(jìng)賣成交價(jià)的10%予以補(bǔ)償。逐座終止原承包合同。四是規(guī)范權(quán)責(zé)科學(xué)制定新合同條款。針對(duì)原承包合同責(zé)權(quán)利不明確等問(wèn)題，根據(jù)水法、防洪法、合同法的有關(guān)規(guī)定，新的水庫(kù)經(jīng)營(yíng)合同進(jìn)一步明確了鎮(zhèn)、村和經(jīng)營(yíng)者在水庫(kù)工程建設(shè)、管理、維護(hù)以及防洪、抗旱等方面的責(zé)任和義務(wù)。在保證灌溉需要的前提下，照顧到各方利益，考慮到水庫(kù)的長(zhǎng)期維護(hù)和安全運(yùn)行。五是依法進(jìn)行公開拍賣，將6座水庫(kù)現(xiàn)狀、起拍價(jià)及報(bào)名條件等在新聞媒體公告，并將競(jìng)賣須知、競(jìng)賣規(guī)則和水庫(kù)經(jīng)營(yíng)合同文本提供給競(jìng)賣者。競(jìng)拍會(huì)邀請(qǐng)縣紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察院、水務(wù)局、農(nóng)業(yè)局、公安局等部門同志到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督指導(dǎo)，聘請(qǐng)有競(jìng)賣知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人為主競(jìng)?cè)?，使整個(gè)競(jìng)賣活動(dòng)有序進(jìn)行。六是從實(shí)際出發(fā)對(duì)水庫(kù)進(jìn)行除險(xiǎn)加固，縣水務(wù)局設(shè)計(jì)安排工程項(xiàng)目22個(gè)，設(shè)計(jì)總投資達(dá)174萬(wàn)元，依照設(shè)計(jì)，結(jié)合當(dāng)?shù)夭牧蠁蝺r(jià)、勞動(dòng)力價(jià)格以及各水庫(kù)的實(shí)際情況，我們對(duì)各水庫(kù)的維修項(xiàng)目及工程量進(jìn)行了再次測(cè)定，按照水庫(kù)改制資金使用管理辦法，區(qū)別輕重緩急，確定25個(gè)項(xiàng)目，首期安排70萬(wàn)元，二期安排20萬(wàn)元，這些項(xiàng)目基本與水務(wù)局設(shè)計(jì)吻合。同時(shí)，成立“水庫(kù)改制交接及冬修指揮部”、“水庫(kù)冬修工程質(zhì)量監(jiān)理小組”等機(jī)構(gòu)。明確責(zé)任，制定措施，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度。所有工程采取以新承包人為業(yè)主，由其聘請(qǐng)有資質(zhì)的施工隊(duì)伍，經(jīng)鎮(zhèn)政府鑒證后組織施工。工程質(zhì)量監(jiān)理小組對(duì)工程實(shí)行全程跟蹤監(jiān)督。依據(jù)監(jiān)理小組提供的質(zhì)量監(jiān)督日記所記錄的實(shí)際工程量和工程質(zhì)量予以驗(yàn)收和決算。七是穩(wěn)妥辦理水庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)交接，及時(shí)到位對(duì)原承包人的補(bǔ)償，對(duì)原承包人拒不接受協(xié)議規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)模J(rèn)真做好思想工作，化解矛盾，協(xié)調(diào)新承包人山場(chǎng)使用和周邊群眾的關(guān)系，確保安全穩(wěn)定。在協(xié)調(diào)辦理水庫(kù)接交工作過(guò)程中，注意工作方法，做到依法、有序、公正，加強(qiáng)工作的預(yù)見性，保證了接交工作穩(wěn)妥按時(shí)到位。改革的主要成效：一是水體經(jīng)營(yíng)權(quán)效益得到提高。改革前，6座水庫(kù)年獲租金2萬(wàn)元，30年可獲得60萬(wàn)元，由于這些租金不是一次獲得，每年2萬(wàn)元起不到什么大作用，而被鎮(zhèn)里作為預(yù)算外收入列支了。拍賣后一次性獲得139.1萬(wàn)元，加上利息，應(yīng)是改革前獲得租金的3倍以上。從投入看，6座水庫(kù)建成后三十年，年投入不足8000元，30年累計(jì)投入不足25萬(wàn)元，改制后兩年投入接近100萬(wàn)元，相當(dāng)于改制前30年總投入的4倍，同時(shí)積累了一筆可觀的長(zhǎng)期可以支配的防洪保安基金。二是解決了水庫(kù)維修資金籌措難的問(wèn)題。按照資金管理使用辦法，10%用于水庫(kù)改制工作經(jīng)費(fèi)，10%用于合同理賠，5%用于縣水庫(kù)保安基金，60%用于水庫(kù)一次性維修加固，25%用于建立水庫(kù)長(zhǎng)期保安基金。改制后鎮(zhèn)里兩年安排了近100萬(wàn)元用于水庫(kù)除險(xiǎn)加固，星塘水庫(kù)大壩滲漏嚴(yán)重，多年來(lái)被市里列為病險(xiǎn)水庫(kù)，由于資金投入不足，對(duì)存在的問(wèn)題只能簡(jiǎn)單處理。拍賣后，2004年安排了14萬(wàn)元資金對(duì)水庫(kù)大壩沖抓、溢洪道整治和斜管翻修，2005年安排了3萬(wàn)元資金修建導(dǎo)滲溝，徹底解決了水庫(kù)的安全問(wèn)題。山吾陂集雨面積45平方公里，壩體單薄，一到汛期就是重點(diǎn)防汛對(duì)象，水庫(kù)改制后安排了15萬(wàn)元進(jìn)行內(nèi)坡加厚和鋪設(shè)預(yù)制塊，今年又安排了5.4萬(wàn)元修建導(dǎo)滲溝，大大提高了水庫(kù)的安全系數(shù)。三是解決了水庫(kù)日常維護(hù)與管理難的問(wèn)題。過(guò)去，由于水庫(kù)管理責(zé)權(quán)利不明確，村委會(huì)有防洪責(zé)任，但無(wú)法落實(shí)防洪措施，水庫(kù)承包者因是短期經(jīng)營(yíng)，對(duì)日常維修沒(méi)有積極性。改制后，水庫(kù)的日常維修及經(jīng)費(fèi)均由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)，保證水庫(kù)蓄得起、保得住、管理好、用得上，經(jīng)營(yíng)期滿后，水庫(kù)應(yīng)完好無(wú)損地移交鎮(zhèn)政府。四是拉動(dòng)了投資，促進(jìn)了民辦水利的發(fā)展。過(guò)去由于水庫(kù)承包期相對(duì)較短，租金又低，承包者隨意經(jīng)營(yíng)，都可收到不錯(cuò)的效益。改制后水庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)年限長(zhǎng)，租金高，經(jīng)營(yíng)者必須要作長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，以大投入獲得大收益。受改制的影響，群眾興起了民辦水利的高潮，2004年下半年全鎮(zhèn)興建小山塘水庫(kù)37座，新增養(yǎng)殖面積800畝，新增灌溉面積2100多畝，拉動(dòng)民間投資1200余萬(wàn)元，初步形成了三吾流域水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)圈，水產(chǎn)業(yè)成為我鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。五是解決了農(nóng)業(yè)灌溉用水調(diào)度難的問(wèn)題。2003年大旱時(shí)期，水庫(kù)蓄水與農(nóng)業(yè)灌溉的矛盾非常突出，群眾意見很大。改制后管用水權(quán)責(zé)明確，實(shí)踐證明新的體制有利于解決這些矛盾。二、構(gòu)建新的水管體制推行水資源市場(chǎng)化管理。水庫(kù)改制取得了“政府滿意，群眾受益，經(jīng)營(yíng)者得益”三贏效果。我們因勢(shì)利導(dǎo)，將水庫(kù)改制的成功經(jīng)驗(yàn)向村組延伸，構(gòu)建農(nóng)村水資源管理新格局。在所有權(quán)不變的前提下，將集體所有的小微型水利工程全面推向社會(huì)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作管理，真正走出一條民決策、民建、民管、民用、民受益的新路。今年6月，我們根據(jù)中央1號(hào)文件精神，出臺(tái)了村組小微型水利工程管理體制改革實(shí)施辦法，在鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，百加和慕塘兩個(gè)村對(duì)村集體所有的小型水利工程進(jìn)行了機(jī)制轉(zhuǎn)換，其他村也在積極做好轉(zhuǎn)制前的準(zhǔn)備工作，年底可全部轉(zhuǎn)換成功并發(fā)證。加強(qiáng)水資源產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)管理。今年6月30日，我們召開三級(jí)干部大會(huì)向6座小（二）型水庫(kù)的經(jīng)營(yíng)人頒發(fā)了水庫(kù)水體經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，明確了經(jīng)營(yíng)期限和經(jīng)營(yíng)范圍及水體容積，包括保壩水位、最高水位等，設(shè)置了四至界樁。對(duì)原有個(gè)人及個(gè)人和集體共同投資的小微型水利工程要區(qū)別不同情況厘清產(chǎn)權(quán)，核權(quán)發(fā)證，占用耕地和林地的，需由所有權(quán)人簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，辦理權(quán)屬變更手續(xù)。2006年起新建小微型水利工程，在履行申請(qǐng)、設(shè)計(jì)、審批、驗(yàn)收程序后，由鎮(zhèn)政府核發(fā)水利工程產(chǎn)權(quán)證書。建立規(guī)范的防汛抗旱新機(jī)制。水庫(kù)改制一個(gè)基本考慮就是確保水庫(kù)汛期安全，提高抗旱灌溉能力。防汛抗旱關(guān)鍵是合理科學(xué)準(zhǔn)確的界定水庫(kù)的水位，根據(jù)水庫(kù)歷史蓄水情況和縣防汛抗旱指揮部的要求，水庫(kù)改制后，我們規(guī)定了最高蓄水位和最低保壩水位，設(shè)制了水庫(kù)防汛水位標(biāo)尺，方便經(jīng)營(yíng)者在防汛抗旱時(shí)按照鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部的要求準(zhǔn)確控制水位。改制后的經(jīng)營(yíng)合同明確規(guī)定了鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、經(jīng)營(yíng)者在防汛抗旱中的職責(zé)、相互關(guān)系，依照這些規(guī)定我們出臺(tái)了防汛工作四項(xiàng)制度，即班子成員汛期值班制度、汛期值班制度、汛期報(bào)告制度和防汛行政指令制度，形成了“統(tǒng)一指揮，分級(jí)負(fù)責(zé)，各司其職，共同配合”的防汛機(jī)制。探索水費(fèi)糧征收新機(jī)制。歷年來(lái)，水費(fèi)糧征收是按田畝分?jǐn)偟?，這一政府行為違背了“誰(shuí)用水，誰(shuí)出錢”的原則，引起了群眾的不滿。水庫(kù)改制后，我鎮(zhèn)積極探索水費(fèi)糧征收新機(jī)制，基本思路是把水費(fèi)糧征收由政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)行為。根據(jù)每座水庫(kù)的灌溉面積，確定每座水庫(kù)水費(fèi)糧基數(shù)，政府規(guī)定用水價(jià)格，并委托水庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)人與受益群眾簽訂用水供需合同，水庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)人收取水費(fèi)后按合理的比例上交政府。謀求水資源利用最佳效益。建立新建微小水利工程審批制度，履行申請(qǐng)、設(shè)計(jì)、審批、驗(yàn)收程序，嚴(yán)禁未批先建，確保新建水利工程安全，提高水利工程的灌溉效益。積極完善灌溉的配套設(shè)施，今年我們通過(guò)實(shí)施九賢國(guó)土整治項(xiàng)目，全面完善山下沅渠系建設(shè)，10000畝農(nóng)田實(shí)現(xiàn)旱澇保收。加大力度向上級(jí)爭(zhēng)取資金扶持，盡快解決三吾渠系配套問(wèn)題，解決三吾流域12000畝農(nóng)田灌溉問(wèn)題，形成水庫(kù)高效灌溉網(wǎng)絡(luò)，最大限度地發(fā)揮水資源的利用效益。三、對(duì)農(nóng)村水資源管理的現(xiàn)實(shí)思考拍賣水庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)是水庫(kù)經(jīng)營(yíng)與管理體制的一次重大改革，涉及到方方面面的利益調(diào)整，涉及到未來(lái)水庫(kù)管理體制的重建，在實(shí)施過(guò)程中仍然存在理論與政策，政策與實(shí)踐的諸多困惑和困難。理論上面臨的突出問(wèn)題是水庫(kù)的產(chǎn)權(quán)歸屬。農(nóng)村小（二）型以上水庫(kù)大都是人民公社平調(diào)勞動(dòng)力的產(chǎn)物，其所有權(quán)性質(zhì)應(yīng)該屬于集體，本著尊重歷史的原則，所有權(quán)歸屬應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。因此，水庫(kù)改制的主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。政策上面臨的突出問(wèn)題是拍賣水庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)尚無(wú)明確依據(jù)。03年前，水利部小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革試行辦法，江西省人民政府批轉(zhuǎn)省水利廳關(guān)于加快推進(jìn)全省水利工程管理體制改革的通知等文件，對(duì)農(nóng)村?。ǘ┬鸵陨纤畮?kù)的改革沒(méi)有明確提出拍賣水庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是政策的精神應(yīng)該允許探索水庫(kù)產(chǎn)權(quán)制度改革的形式。實(shí)踐中面臨的突出問(wèn)題，一是如何終止水庫(kù)前承包合同。我鎮(zhèn)6座水庫(kù)有5座經(jīng)營(yíng)權(quán)未到期，到改革時(shí)最長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)仍有8年，最短的也有2年，水庫(kù)要改制，前提是終止承包合同，否則后面的工作無(wú)從談起。二是除險(xiǎn)加固怎么搞？水利主管部門對(duì)水庫(kù)除險(xiǎn)加固的設(shè)計(jì)有規(guī)定，在設(shè)計(jì)資金多，投入資金少的情況下，如何面對(duì)現(xiàn)實(shí)來(lái)搞除險(xiǎn)加固？水是農(nóng)業(yè)的命脈，水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常重要的要素之一。實(shí)現(xiàn)水資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中的最佳配置是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，是完善農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的要求。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的實(shí)施極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，但是農(nóng)村土地的問(wèn)題、農(nóng)村水資源管理的問(wèn)題，這些影響農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的重要因素并沒(méi)有得到很好的解決，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力要素的有效配置，也是未來(lái)三農(nóng)問(wèn)題求得根本解決的癥結(jié)所在。十六大提出要