民主制度論文- 村民自治權利的法律保障——以村民選舉糾紛的法律解決為視角.doc

民主制度論文-村民自治權利的法律保障以村民選舉糾紛的法律解決為視角內容提要:村民選舉糾紛是指在相關村民選舉主體之間發(fā)生的，圍繞依照村民委員會組織法而進行的村委會及其它相關組織選舉過程中的實體性或者程序性問題而產生的爭議。村民選舉糾紛影響村民選舉權利的實現(xiàn)，嚴重制約村民自治事業(yè)的發(fā)展。應當分別構建和完善村民選舉糾紛的行政權解決機制、司法權解決機制以及立法權解決機制，并加強它們之間的協(xié)調使之形成內在統(tǒng)一的體系，推動村民選舉糾紛的解決、保障村民選舉權利的實現(xiàn)、促進村民自治事業(yè)的發(fā)展。關鍵詞村民選舉糾紛行政權解決機制司法權解決機制立法權解決機制從1987年我國開始試行第一部村民委員會組織法開始，村民自治作為一項重要的基層民主制度就在中國大地廣泛建立。到1998年，我國總結了過去十多年的村民自治實踐，出臺了正式的村民委員會組織法，這標志著村民自治制度在我國的正式確立。由此，已經獲得廣泛推進的村民自治事業(yè)發(fā)展更加迅速，村民直選村委會成為我國民主法制建設中的一道亮麗風景線。但是，在這些蓬勃展開的鄉(xiāng)村直選景觀中，一些毒瘤現(xiàn)象必須引起我們的足夠重視，那就是對于鄉(xiāng)村直選的破壞行為以及在選舉過程中衍生的糾紛。因為如同選舉制度是整個民主政治的基礎一樣，鄉(xiāng)村直選是整個村民自治事業(yè)的基石，因此是否能夠解決好這些糾紛，成為我們能否保證村民自治權利落到實處從而攸關村民自治大業(yè)，進而能否發(fā)揮該制度推進和加強我國民主政治建設的作用的關鍵。一、村民選舉糾紛的概念廓定通過對我國村民選舉實踐的實證調查以及有關理論文獻的梳理，我們發(fā)現(xiàn)，村民選舉糾紛存在著以下方面的特征：首先從糾紛的主體角度看，村民選舉糾紛主要發(fā)生在作為選民的村民、村委會競選人以及與村民選舉有關的國家機關之間。這里所說的與村民選舉有關的國家機關，主要包括基層人大和基層人民政府。依照我國村民委員會組織法的規(guī)定，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會保證村民委員會組織法在其行政區(qū)域內的實施，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對于村民自治工作進行指導。但是，根據(jù)地方人大及其常委會的職能，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對于村民自治事業(yè)的規(guī)制主要是通過制定規(guī)范性文件的方式進行，他們一般不直接介入到村民選舉過程中，因而也就不會與其它主體之間產生村民選舉爭議。因此，可能與村民選舉糾紛有涉，成為村民選舉糾紛主體的國家機關主要表現(xiàn)為基層人民政府。由于涉及主體的不同，村民選舉糾紛就可以被分為兩大類：第一類是基層人民政府與作為選民的村民或者與競選人之間產生的糾紛，比如因為基層人民政府不經選舉而指定、委派村委會組成人員產生的糾紛等；另一類糾紛發(fā)生在村民以及候選人等平等的主體之間。一般來說，作為村民的選民之間很少會產生選舉糾紛，他們可以通過制度化的選舉程序來實現(xiàn)自己意志的表達。部分村民和候選人之間則有可能因為候選人的行為違法而產生爭議，候選人之間更可能因為涉及到是否能當選的利益而產生糾紛。所以，平等主體之間的村民選舉糾紛只要表現(xiàn)在部分村民和候選人之間以及候選人和候選人之間的糾紛。從村民選舉糾紛的客體來看，村民選舉糾紛是針對依照村民委員會組織法進行的村民選舉活動而起，這意味著村民選舉的爭議客體有著特定的指向。這包含兩層意思，第一，只有因為依照村委會組織法而進行的選舉事項而產生的糾紛才屬于我們這里所論的村民選舉爭議，那些對于因非村委會組織法規(guī)制范圍之內的其它選舉事項而產生的糾紛不屬于我們這里的討論范圍。換句話說，村委會組織法是我們在此界定何為村民選舉糾紛的法律標準，而且從后面的論述我們還會發(fā)現(xiàn)，村委會組織法也是我們解決這些村民選舉糾紛的主要法律依據(jù)。第二，我們這里討論的村民選舉糾紛僅指圍繞村民選舉事項而產生的糾紛，針對已經獲選組成的村委會之施政行為而產生的糾紛不屬于我們在這里的研究范圍之列。依照村民選舉糾紛的客體可以把村民選舉糾紛分為兩類，一類是選舉資格爭議，依照我國村民委員會組織法的規(guī)定，享有選舉資格的主體是實行選舉村的“村民”，由此，選舉資格爭議就進而表現(xiàn)為對于村民身份認定而產生的糾紛；第二類是針對選舉效力的糾紛，即有關選舉主體對于正在進行或者已經結束的選舉的有效性產生爭議。從另外一個角度考察村民選舉爭議的客體，我們會發(fā)現(xiàn)，村民選舉爭議的客體既包括對實體問題的爭議也包括對程序性問題的爭議。而所有這些爭議的焦點在于，已經完成或者正在進行的村民選舉活動是否違反了以村委員會組織法為核心的村民自治法律體系的規(guī)定。這其中既包括是否構成對于這些法律體系中實體規(guī)定的違犯以及是否構成對于這些法律體系中程序規(guī)定的違犯等。另外，村民選舉糾紛的發(fā)生沒有特定的時間限制，雖然村民選舉主要發(fā)生在選舉活動進行過程中，但是這并不排除在選舉結束之后，有人對于選舉的結果以及選舉程序的正當性提出疑義，由此引發(fā)選舉糾紛。這一點需要和罷免爭議區(qū)別開來。罷免爭議是指合法產生的村委會以及相關組織在施政過程中，由于違犯村委會組織法的規(guī)定，或者由于其它原因導致絕村民對之的不信任，從而啟動罷免程序產生的罷免爭議。罷免爭議的焦點問題在于被提出罷免的主體是否構成了應當被罷免的條件。因此，罷免爭議主要是對于合法當選的村委會的施政行為產生爭議，根本不同于由于先前選舉事項而產生爭議的選舉糾紛。我們這里討論的村民選舉糾紛不包括罷免糾紛。綜上，我們認為，所謂村民選舉糾紛，指的是在相關村民選舉主體之間發(fā)生的，圍繞依照村民委員會組織法而進行的村委會及其它相關組織選舉過程中的實體性或者程序性問題而產生的爭議。二、村民選舉糾紛的法律解決上面我們界定了村民選舉糾紛的內涵并且從分類的角度考察了其外延，并且我們也知道，如果這些選舉糾紛不能得到順利的解決，那幺整個村民自治大業(yè)都會受到損害。因此，通過法律的途徑解決村民選舉糾紛，是進一步推進村民自治事業(yè)發(fā)展的重要保障。所謂糾紛的法律解決，無非就是指通過一系列手段使法律得以實施，出現(xiàn)的糾紛得以化解，亦即在某種程度上，法律的實施和糾紛的解決是一個硬幣上的兩個方面。根據(jù)法理學中關于法律實施的一般論述，糾紛的法律解決也就可以被分劃為兩類，一是糾紛的行政權力解決，二是糾紛的司法權力解決。在此之上，可能會由于法律的滯后或疏漏，使得產生出來的糾紛無法在既定的法律框架下通過行政權力運作和司法權力運作的方式加以解決。此時，呼喚更高層次的立法權通過完善和修改法律的形式在規(guī)范層面上解決糾紛就是非常必要的了。無論如何，首先通過行政權力的運作來解決糾紛應當是我們的第一選擇，這是由行政權自身的特點所決定。首先，現(xiàn)代社會發(fā)展至今，行政權已經全面的滲透到社會生活的每一個方面，一個行政國家的時代正在到來，英國行政法學家韋德更是用形象的例子說明了這一趨勢。行政國家時代必然要求行政權在調解社會關系方面發(fā)揮更大的作用。第二，行政權有著對社會具有直接影響力、強制性、富有擴展性等方面的特征。這些特征便于行政權主動及時的應對出現(xiàn)的糾紛，防止糾紛的擴大化。另外，行政權還有著非常強的專業(yè)性特征，這一特征使得行政權在解決一些專業(yè)性糾紛上具有特定的優(yōu)勢。因此，秉持先窮盡行政解決方案后再尋求司法解決的道路是我們解決村民選舉糾紛的一個重要原則。村委會組織法以及其相關配套法律法規(guī)為通過行政權的行使來解決村民選舉糾紛提供了法律依據(jù)。該法第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。這一規(guī)定不應被理解為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府僅僅負有對于獲選的村委會給予其指導、支持和幫助的職責，在更廣泛的意義上，此規(guī)定體現(xiàn)了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府應當指導、支持和幫助村民自治事業(yè)的立法原意，這其中當然包括對于村委會選舉過程中的指導、支持和幫助。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知中進一步明確了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府對于村民選舉工作的指導和組織職責。由此可見，通過行政權的運作來解決村民選舉糾紛存在著相應的法律依據(jù)。那幺，如何通過行政權力的運作來解決村民選舉糾紛呢？村委會組織法上明確規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府介入村民自治事務的方式，那就是行政指導。但是需要注意的是，這里所謂的行政指導不是我們在行政法學中所講到的狹義行政指導。所謂狹義行政指導，指的是行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現(xiàn)行政管理目標的一種非職權行為。村委會組織法中的行政指導是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府的法定職責，是一種包含狹義行政指導行為在內的不具有強制執(zhí)行力行為的總稱。之所以采用行政指導這一表達方式的目的，主要在于表現(xiàn)排除國家行政權力的強干預，維持村民自治的立法姿態(tài)。由狹義行政指導的概念可以看出，狹義行政指導是在一項事務進行之前或者之中，由行政主體給予相對人的一種指導的行為。表現(xiàn)在村委會選舉中，就是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府對于村委會選舉工作的事先組織工作和進程情況給予指導的行為，因此其對于事后選舉糾紛的解決并無太大用武之地。在選舉糾紛的解決上，非強制力的行政權力運作方式主要表現(xiàn)為行政調解。所謂行政調解，是一種準司法性質的行為，指的是行政機關采取的居間對雙方當事人發(fā)生的糾紛進行調停，所達成的調解協(xié)議一般不具有法律效力和執(zhí)行力，靠當事人自覺履行的行為。行政調解適用于村民選舉糾紛，表現(xiàn)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府居于發(fā)生選舉爭議的平等主體之間，運用調解手段，促成糾紛解決。采用行政調解的方式解決村民選舉糾紛，可以發(fā)揮調解作為一種糾紛解決方式的天然優(yōu)勢，即可以照顧到糾紛當事人在過去和將來的感情基礎以及合作關系。畢竟，作為村民自治中發(fā)生糾紛的當事人是生活在同一個比較小范圍內的鄉(xiāng)村之中，“低頭不見抬頭見”，采用調解的方式解決糾紛便于實現(xiàn)團結相處的局面。但是必須注意的是，采用調解的方式解決村民選舉糾紛與采用調解的方式解決民事糾紛還不完全相同。采用調解的方式解決民事糾紛，對于合法性的要求并不是非常高。盡管我們民事訴訟法第9條也要求調解的合法性，但是這一合法性主要體現(xiàn)在對于調解程序的要求上。只要民事調解的程序是合法的，不存在強迫等導致當事人意思表達不真實的行為，那幺該調解的結果就應當在很大的程度上被尊重，因為所有的民事調解協(xié)議都是一種當事人對于自己私權利進行處分的結果。在村民選舉糾紛中，糾紛當事人所爭議的權利已經超越了私權利的范圍，而進入國家憲法性法律村委會組織法所保障的公權利范疇，從整個社會范圍來看，這些爭議還涉及到社會公共利益的實現(xiàn)。公權利和公共利益是不可以被任意代表者所處分的，這一點通過我國行政訴訟制度中不采用調解制度可見一斑。由此決定，用行政調解制度來解決村民選舉糾紛仍然有著非常大的局限性，其只能適用于那些普通性的爭議解決。在行政制度框架內部，還有一種可資利用的糾紛解決制度，那就是行政裁決制度。行政裁決是指，行政機關按照準司法程序裁定特定爭議的活動，是行政司法的典型形式。雖然同為行政司法制度，但是與行政調解制度不同的是，在行政裁決制度中，行政機關處于居中裁判者的地位，而不是調解制度下的斡旋者。這使得行政機關掌握了更大的主動權、可以更多的考慮爭議客體的合法性問題，從合法和社會公共利益的角度作出裁決。因此，運用行政裁決的方式來解決村民選舉糾紛，可以避免行政調解制度運作過程中可能發(fā)生的以公共利益做交換的現(xiàn)象，確保村委會組織法的實施。另一方面，行政裁定制度與其它行政制度不同，其準司法性決定了其被動性，因而成為一種依申請的行政行為，這樣我們也就不必擔心由于行政權的主動干預而給村民自治選舉帶來的危害。綜合上面的論述，我們認為行政調解和行政裁決相配合的制度體系對于運用行政權來解決村民選舉糾紛是比較理想的方式。但是依據(jù)司法最終解決原則，除了極個別的行政處理可以不受司法審查之外，大多數(shù)的行政行為都應當可以受到法院的司法審查，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府對于村民選舉糾紛所做的行政裁決當然也應當屬于此列。因此，通過行政訴訟的方式來解決經過行政處理之后的村民選舉糾紛應當是法治的應有之義。特別是，在另外一個層面上，雖然村委會組織法明確規(guī)定任何組織或者個人不得指定、委派村委會組成人員，但是在村民選舉過程中，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府干預村民選舉的現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。甚至在某種程度上，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府已經成為引發(fā)村民選舉糾紛的一個主要源泉。通過司法權的運作來加強對于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層人民政府行為的監(jiān)督已經刻不容緩。但是，由于我國行政訴訟法僅僅規(guī)定當公民人身權、財產權受到侵害時才可以提起行政訴訟，而公民在村委會選舉中的權利屬于民主權利的范疇，在目前的訴訟框架下尚難納入。鑒于行政訴訟法第11條末款規(guī)定：“除前款外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其它行政案件”，因此，立法機關可以在出臺村民委員會選舉法的時候，通過規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關及其工作人員非法干預村民選舉的，村民可以提起行政訴訟的方式來解決選舉糾紛、保障村民選舉權的實現(xiàn)。上面我們都是在有行政權參與的情況下討論村民選舉糾紛的解決方式。但是，發(fā)生于平等主體之間的村民選舉糾紛是否可以繞開行政權的運作而直接進入司法救濟的軌道呢？譬如有學者就提議，可以通過選舉訴訟的方式來解決村民選舉糾紛，甚至還建議為此設立專門的選舉糾紛裁判機構。在目前的制度框架下，我國的選舉糾紛被歸入民事訴訟的范圍之內，而且訴訟的范圍也僅僅限于選民資格案件。隨著民主的發(fā)展和法治的進一步健全，建立一個包含選舉效力的、由專門機構加以裁判的選舉訴訟框架是一種必然的趨勢。屆時，村民選舉糾紛也就可以獲得除行政解決方式之