農(nóng)村研究論文-試論我國農(nóng)村土地征用制度改革.doc

農(nóng)村研究論文-試論我國農(nóng)村土地征用制度改革我國人多地少，土地資源稀缺，伴隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村土地被征用作非農(nóng)建設(shè)。而現(xiàn)行征地制度存在的弊端制約了經(jīng)濟(jì)、社會的和諧發(fā)展，改革現(xiàn)行征地制度迫在眉睫。本文從我國征地制度的源流和現(xiàn)狀入手，從法理角度分析了現(xiàn)行征地制度存在的弊端，并提出了完善我國農(nóng)地征用制度的建議。一、我國現(xiàn)行土地征用制度改革的必要性隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地的需求越來越大，在現(xiàn)行制度體制條件下，政府只有通過加大征地規(guī)模來保障用地需求。但是，由于現(xiàn)行土地征地制度本身的設(shè)計缺陷，加之地方政府部門在征地過程中的粗放式操作，一方面造成越來越多的失地農(nóng)民，另一方面由于土地收益分配嚴(yán)重失衡，失地失業(yè)農(nóng)民又失去生產(chǎn)、生活保障，由此引發(fā)了大量群體性沖突事件。要解決征用農(nóng)民土地引發(fā)的矛盾，最終必須逐步推行征地制度改革。當(dāng)前，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，黨中央作出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，將失地農(nóng)民問題納入解決“三農(nóng)”問題的統(tǒng)一框架下。2006年中央一號文件明確指出，必須“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗。完善對被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對被征地農(nóng)民的社會保障?！倍⑽覈r(nóng)地征用制度的現(xiàn)狀我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用程序一般包括：（一）征地方案的擬定。需要征地的市縣政府?dāng)M定有關(guān)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地征地方案。具體做法是，用地單位向擬定機(jī)關(guān)所屬的土地行政主管部門報建設(shè)項目說明書和有關(guān)方案，有關(guān)土地行政主管部門收到上報的建設(shè)項目呈報說明書和有關(guān)方案后，認(rèn)為所報材料齊全、符合法定條件的，在5日內(nèi)上報本級政府審核。本級政府審核同意的，征地方案即為擬定。（二）批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審批。有關(guān)市縣政府對其審核同意的征地方案，連同其他有關(guān)材料，逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)。有批準(zhǔn)權(quán)的政府所屬土地行政主管部門對該材料進(jìn)行審查后作出決定。再由有批準(zhǔn)權(quán)政府的有關(guān)負(fù)責(zé)人作出是否同意的決定。（三）批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的內(nèi)部批復(fù)。批準(zhǔn)征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門代為行文向下一級政府作出內(nèi)部批復(fù)，告知批準(zhǔn)征地的情形。（四）征地決定的外部送達(dá)。土地管理法及實施條例規(guī)定，“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！比⑽覈r(nóng)村土地征用制度存在的弊端（一）公共利益的范圍模糊，導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。雖然憲法第十條及土地管理法第二條均規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國家的土地征用權(quán)事實上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。（二）土地征用程序不規(guī)范、限制了農(nóng)民的參與權(quán)上文已述我國土地征用的程序，這些程序的規(guī)定僅是針對土地的保護(hù)，沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。政府在征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。從中我們可以看出在土地被征用的過程中農(nóng)民和集體被剝奪了一切權(quán)利，完全處于任人宰割的地位，從土地征用的決定到爭議的解決完全聽任行政部門的命令，土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告，這時農(nóng)民不管有何理由，都不會影響征地方案的實施。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟(jì)途徑，土地管理法第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征用補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，征用各方不能對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征用部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征用方以過大的權(quán)力，而被征用方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。（三）征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理土地管理法規(guī)定的征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。而土地管理法實施條例又規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)才歸地上附著物及青苗的所有者所有。對農(nóng)民來說得到的補(bǔ)償僅僅是土地補(bǔ)償，安置補(bǔ)償，地上附著物和青苗的補(bǔ)償而對于鄰接地補(bǔ)償，殘存地補(bǔ)償，通損地的補(bǔ)償均未列入補(bǔ)償范圍。而土地管理法規(guī)定的征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件如光、溫、水、土和社會經(jīng)濟(jì)條件如農(nóng)產(chǎn)品價格、耕作制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，而與被征地的區(qū)位等地價因素?zé)o關(guān)。事實上土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。這種標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實際產(chǎn)出價值而言往往失真，而且法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價格之外，這就決定在分配補(bǔ)償時農(nóng)民和集體不可能分享土地從被征用時的廉價到商業(yè)性用地所帶來的巨大利潤之間的差價。（四）補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重我國相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出。自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度后，農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、村民小組三級所有。法律在設(shè)定土地權(quán)屬時，兼顧了這三者的地位。然而，現(xiàn)行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴(yán)格界定，對集體土地所有權(quán)主體的多元化和不確定性的規(guī)定，造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。在土地未被征用時這種潛在的權(quán)屬不清問題一般不太引人注意，但是當(dāng)面臨分配補(bǔ)償金的時候，潛在的問題就充分暴露出來。由于產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，導(dǎo)致真正所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。在實際分配征地補(bǔ)償過程中，爭議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，如果土地出讓成本價為100%，則農(nóng)民只得5%10%，村級集體經(jīng)濟(jì)組織得25%30%，60%70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級地方政府所得。其次是安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，安置補(bǔ)助費(fèi)的目的主要是用來安置征地后剩余勞動力的，由安置單位享有，但由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費(fèi)用在沒有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應(yīng)由農(nóng)民個人所享有，但許多地方并未按照國家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層的截留。（五）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國農(nóng)村土地征用補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動力安置兩種方式。只在國土資源部關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知這一部門規(guī)章中規(guī)定了預(yù)留地和土地使用權(quán)入股補(bǔ)償?shù)姆绞?。由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補(bǔ)償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。農(nóng)民失地后大量涌入城市，而農(nóng)民由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。待僅有的一點補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒有明確規(guī)定哪個組織來負(fù)責(zé)對失地農(nóng)民的安置。四、現(xiàn)行土地征用制度引起的問題和原因分析我國現(xiàn)行土地征用制度由于征地權(quán)濫用以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等問題，引起了一系列問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地黑市。在城鄉(xiāng)接合部，土地交易多數(shù)是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓過程。然而，在缺乏相對完善和公平的市場機(jī)制的情況下，大量集體所有制的土地透過黑市交易由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市土地，而由于土地利用的外部性十分明顯，在缺乏城市規(guī)劃引導(dǎo)下，通過黑市交易的土地利用不可避免地引起環(huán)境污染、布局混亂等問題。2帶來了大量失地農(nóng)民，直接造成了他們的生存危機(jī)。由于征地補(bǔ)償不公平導(dǎo)致大量失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化成城市貧民，而這些失地農(nóng)民由于自身的文化程度較低，在城鎮(zhèn)生存能力較差，只能從事一些低地位、低技術(shù)勞動、低工資、高強(qiáng)度或者臟亂的職業(yè)，生活水平大大降低。3影響了社會穩(wěn)定，損害了政府形象。在最近幾年各地農(nóng)民上訪案件中，征地導(dǎo)致的案件占到很大的比重，這無疑嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。另外，失去土地并找不到一份合適工作的農(nóng)民群體必將成為社會治安的隱患，如不及時加以解決，將演變?yōu)閲?yán)重的社會問題。4損害了我國法律法規(guī)和政府規(guī)章的公信力。現(xiàn)階段出現(xiàn)的這些征地問題絕大多數(shù)是不符合現(xiàn)行法律法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定的，如果不能加以及時制止，無疑將損害我國法律法規(guī)和政府規(guī)章的公信力。5嚴(yán)重浪費(fèi)寶貴稀缺的耕地資源。分布在城市周邊地區(qū)的農(nóng)地多數(shù)是上等良田，這些土地被大規(guī)模圈占并開發(fā)后，就很難再恢復(fù)原有的土地肥力，對于耕地資源極度匱乏的中國而言，這種行為無疑是“殺雞取卵”、“竭譯而漁”！由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致土地征用后的利用效率低下，出現(xiàn)“征而不用”、“多征少用”以及“征而遲用”現(xiàn)象。另外，近些年來，在我國一些地區(qū)為了人為地加速城市化進(jìn)程，出現(xiàn)了大量違法圈占城鎮(zhèn)周邊農(nóng)地的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象有幾個特點：1)絕大多數(shù)是政府行為，即由政府或者相關(guān)政府部門直接介入征地活動；2)圈占農(nóng)地的目的是很多地區(qū)為了搞開發(fā)區(qū)、引進(jìn)外資，人為地加速城市化的進(jìn)程；3)為了降低征地成本，吸引外資，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很低；4)征地行為均具有強(qiáng)制性；5)很多征地活動不合法；6)征地面積面廣量大，涉及農(nóng)民很多。上述問題的出現(xiàn)跟我國現(xiàn)行土地征用制度的弊端有關(guān)。現(xiàn)行農(nóng)地征用制度形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，自50年代以來沒有進(jìn)行過實質(zhì)性的改革，這與我國實行市場經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程很不適應(yīng)?，F(xiàn)階段產(chǎn)生的主要原因包括：1公共利益目的和征地范圍界定模糊，相關(guān)法律條文相互矛盾。2征地補(bǔ)償辦法不合理。3非公共利益性質(zhì)的征地行為導(dǎo)致農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)被無償剝奪。4多頭違法征地現(xiàn)象屢禁不止。五、完善我國農(nóng)村土地改革制度的政策建議(一)在法律和相關(guān)政策中清晰界定公共利益用途的含義考慮到我國還是一個資本短缺的發(fā)展中國家，在土地征用制度改革設(shè)計中應(yīng)該增加一項?！肮怖嬗猛尽钡膶徍谁h(huán)節(jié)，即在中報征地過程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)是否具有明顯的盈利性質(zhì)；將“公共利益用途”分為純公共利益、準(zhǔn)公共利益和非公共利益，從而在征地補(bǔ)償方面適當(dāng)區(qū)別對待。(二)明確劃分征地范圍并制定相應(yīng)的合理的公平補(bǔ)償辦法在劃分征地范圍、改革現(xiàn)行土地征用制度之時，必須考慮我國的國情，即我國是一個資本短缺的國家。另一方面由于涉及征地方面的法律問題，改革方案須具有漸進(jìn)性。為此，建議分兩個階段對征地范圍進(jìn)行劃分：第一階段：在現(xiàn)行法律框架下，承認(rèn)現(xiàn)行所有征地范圍的合法性，但是嚴(yán)格區(qū)別三種類型的征地行為，并分別來用不同的征地程序和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：1純公共利益用途：具有最高的強(qiáng)制力，在公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，適當(dāng)考慮建設(shè)項目的成木。但應(yīng)充分考慮農(nóng)民的出路，不應(yīng)威脅到農(nóng)民的生存。2準(zhǔn)公共利益用途：仍具有較高強(qiáng)制力，但是在公平補(bǔ)償原則下，鼓勵多種模式的補(bǔ)償辦法，充分考慮被征地者的損失。3非公共利益用途：如房地產(chǎn)開發(fā)等，這類征地項目不應(yīng)具有強(qiáng)制力，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該由用地單位和農(nóng)民自行談判。因社會進(jìn)步帶來的土地增值收益可以通過土地增值稅來加以調(diào)節(jié)。第二階段：修正現(xiàn)行有關(guān)征地方面的法律條款，規(guī)定只有符合公共利益用途的土地方可行使征地權(quán)。其余用途