農(nóng)村研究論文-當(dāng)前村民自治面臨的挑戰(zhàn).doc

農(nóng)村研究論文-當(dāng)前村民自治面臨的挑戰(zhàn)內(nèi)部制度建設(shè)的不平衡和外部因素的滯后編者按新事物的發(fā)展并不總是帆風(fēng)順的，基層民主建設(shè)這一由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民所進(jìn)行的偉大創(chuàng)舉，經(jīng)過10多年的風(fēng)風(fēng)雨雨，暴露的問題與取得的成績可能同樣令人矚目。困惑與希望同在。前不久，中國社會報(bào)社、中國社會導(dǎo)刊在云南召開了“中國城市社區(qū)建設(shè)體制及農(nóng)村基層民主建設(shè)研討會”。民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司、部分省市民政廳局等單位的同志和中國社科院、世界與中國研究所、中央黨校、中國人民大學(xué)、中山大學(xué)等單位的專家學(xué)者參加了這次會議。與會者各抒己見，提出了許多很有價值的觀點(diǎn)。在此摘編的部分文章，就很具有啟發(fā)性?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)取得了引人矚目的成績，但現(xiàn)存問題也不容忽視：法規(guī)制度不配套，工作指導(dǎo)不規(guī)范，程序設(shè)計(jì)不合理，以及地區(qū)發(fā)展不平衡等。但真正有礙于基層民主建設(shè)的，恐怕還是一種實(shí)體性力量。在根本利益一致的前提下，村支部與村委會卻難免不發(fā)生矛盾與之相比，宗族勢力的影響倒在其次。對此，人們提出兩種便捷的解決方案：即“一肩挑”和“兩票制”。到底這兩種辦法哪一種更有效呢?或者在此之外是否還有更好的辦法?這還得在實(shí)踐當(dāng)中來檢驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)。如果這些辦法是村民的自主創(chuàng)新，那么他們心里可能有一個小算盤，或許終究會把各種關(guān)系處理好的。問題是，為確保政令的執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常在執(zhí)行村委會組織法的過程中，對村民的選舉活動施加某種影響?；蛘撸谶@種外力作用下，一些由民主選舉產(chǎn)生的村委會，后來可能也不再代表民意；不能說這些現(xiàn)象是必然的，但事實(shí)上的確存在。基層民主是大勢所趨，但道路則是曲折而漫長的；有沒有一種完善的解決辦法呢?肯定會有的，只是目前還處于探索階段。在這樣的情況下，能不能把這些問題交給村民自己去嘗試解決，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)真理呢？應(yīng)該相信群眾的創(chuàng)造力量。10多年大規(guī)模的村民自治活動，是中國五千年歷史上第一次在基層進(jìn)行的民主實(shí)踐，已展現(xiàn)出良好的發(fā)展前景。但由于缺乏制度方面的本國歷史經(jīng)驗(yàn)可資借鑒以及傳統(tǒng)管理體制慣性的延宕，更由于村民自治所引發(fā)的一系列帶有根本性的利益調(diào)整，因此必然面臨著一系列的重大挑戰(zhàn)和困難。村民自治制度建設(shè)中的內(nèi)部問題首先是村民自治制度中各項(xiàng)子制度建設(shè)的不平衡。目前，從全國情況來看，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四項(xiàng)制度建設(shè)中，民主選舉制度發(fā)展較快，而其他三個方面相對滯后，有些甚至是空白。比如在村務(wù)公開和村委成員罷免問題上，目前尚缺乏剛性的統(tǒng)一規(guī)范。其次是制度的總體指導(dǎo)框架建設(shè)與程序性設(shè)計(jì)發(fā)展不平衡。從目前的總體情況看，村民自治制度的技術(shù)性和程序性依然十分薄弱，如選舉日的規(guī)范；競選的規(guī)則；選票的制作程序；預(yù)選的規(guī)則；委托投票的規(guī)則；唱票和計(jì)票的規(guī)則等。最后是地區(qū)發(fā)展不平衡。有些省村民自治制度建設(shè)，特別是民主選舉制度建設(shè)已達(dá)到了相當(dāng)高的水準(zhǔn)，為國際社會所認(rèn)可，而有些省或有些省的有些地區(qū)則基本沒有建立起來。村民自治制度建設(shè)面臨的外部挑戰(zhàn)第一，來自縣鄉(xiāng)人民代表選舉制度方面的影響。到目前為止，我國縣鄉(xiāng)人民代表的選舉，代表提名的決定權(quán)不在選民手中，具有派選的特點(diǎn)；選民對候選人的情況一無所知，投票具有很大的隨意性和盲目性；縣鄉(xiāng)人民代表的選舉沒有嚴(yán)格的秘密劃票的措施，大都實(shí)行秘密計(jì)票，不受選民的監(jiān)督。所有這些問題的存在都大大降低了民主選舉的質(zhì)量，一方面誤導(dǎo)了人們對選舉的認(rèn)識，另一方面也影響了村委會民主選舉的制度建設(shè)和操作實(shí)踐。第二，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革滯后的影響。從領(lǐng)導(dǎo)體制而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)長期以來實(shí)際上一直是由縣委委任的。這種權(quán)力的來源渠道在很大程度上導(dǎo)致了只對上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制。由此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇村干部的主要標(biāo)準(zhǔn)就是聽話，服從指揮，能保證上級任務(wù)的完成，至于是否符合老百姓的心愿則是次要的了。這就使得相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對民主選舉一直抱著不理解、不支持，甚至抵觸的態(tài)度，并使得一些村的原任命的受益者以此為依據(jù)拖延甚至抵制民主選舉。從管理體制而言，長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系實(shí)際上一直是一種上下級關(guān)系，而村則具體承擔(dān)政策的落實(shí)和任務(wù)的完成，實(shí)際成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的一個支點(diǎn)。這一方面使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然要在很多方面插手和干預(yù)村務(wù)；另一方面也削弱了村委會行使自治職能的能力。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要收繳各類款項(xiàng)就會與村民和經(jīng)村民選舉產(chǎn)生的村委會發(fā)生矛盾。第三，來自村委會與村黨支部關(guān)系的影響。黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實(shí)體，而選舉產(chǎn)生的村委會要依法行使村務(wù)決策權(quán)力。于是便出現(xiàn)了村務(wù)決策二元化的格局。在現(xiàn)實(shí)生活中，村務(wù)決策權(quán)的行使往往取決于支書和村主任個性和能力的強(qiáng)弱，強(qiáng)者便擁有了實(shí)際決策權(quán)。倘若兩人的個性和能力相近，處理不好，則會形成對立，帶來許多意想不到的問題和矛盾，影響村務(wù)的治理。第四，來自利益驅(qū)動的影響。農(nóng)村政治關(guān)系的根本變更，必然導(dǎo)致利益關(guān)系方面的重大調(diào)整。在委任制下，擁有委任權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與被委任的村干部實(shí)際上形成了較強(qiáng)的利益關(guān)系。實(shí)行村民自治后，村干部的合法性來自于村民，他們必須對村民負(fù)責(zé)。這就大大削弱乃至從根本上斬?cái)嗔藗鹘y(tǒng)的村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利益關(guān)系，因此遭到了原受益者制的強(qiáng)烈反對和抵制。第五，理論研究滯后和行政指導(dǎo)不夠規(guī)范帶來的影響。村民自治的理論指導(dǎo)框架基本沒有形成，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的許多問題在理論上尋找不到解決的方案。另一方面，行政指導(dǎo)也存在一些不完善之處。首先是政策指導(dǎo)跟不上，其次是行政指導(dǎo)不夠規(guī)范，最后是培訓(xùn)工作滯后?？傊?，在村民自治取得了偉大的歷史性進(jìn)展之后，這一民主自治的制度性建設(shè)所提出的問題和面臨的挑戰(zhàn)遠(yuǎn)比已經(jīng)