農(nóng)村研究論文-淺談基于土地換保障模式的農(nóng)村居民養(yǎng)老問題研究.doc

農(nóng)村研究論文-淺談基于土地換保障模式的農(nóng)村居民養(yǎng)老問題研究論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村人口老齡化家庭養(yǎng)老社會養(yǎng)老土地流轉(zhuǎn)土地換保障論文摘要：通過介紹農(nóng)村人口老齡化形勢和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能變化說明了農(nóng)村養(yǎng)老形勢的日趨嚴峻，并結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來對實施土地換保障的典型模式進行分析。通過分析土地換保障的優(yōu)點和不足，對基于土地換保障模式下農(nóng)村居民養(yǎng)老提出了針對性的建議，以期使土地換保障起到公平和效率、緩解農(nóng)村養(yǎng)老負擔(dān)、維護農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益的作用。1問題提出2008年底，我國60歲及以上的人口約為15989萬人，占全國總?cè)丝诘?20，65歲及以上的老年人約為109546萬人，占總?cè)丝诘?3，這表明我國的人口老齡化現(xiàn)象已經(jīng)十分嚴重。其中，農(nóng)村人口老齡化的形勢更加不容樂觀。我國80以上的老年人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村人口的老齡化水平(735)已經(jīng)超過了城鎮(zhèn)的老齡化水平(630)，高出124，這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將一直持續(xù)到2040年。同時，由于城市化進程的加快和人口的流動性，農(nóng)村有較高文化程度的青壯年勞動力越來越多地進入城市。這在給城市帶來新的活力的同時，也加重了農(nóng)村人口的老齡化程度。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老一直是農(nóng)村養(yǎng)老的最主要的方式，而土地則是我國歷來傳承的家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎(chǔ)和依靠。建國以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老的歷史同時也是一部土地制度改革變遷的歷史。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，我國不僅大量農(nóng)村土地被征用，而且農(nóng)民取得的土地收入也日益減少，家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎(chǔ)越來越薄弱，再加上嚴重的人口老齡化，使得農(nóng)村養(yǎng)老形勢日益嚴峻。雖然國家沒有統(tǒng)一的政策，但是在很多地方，尤其是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)逐漸改變過去對農(nóng)民失去土地后單純進行貨幣安置的做法，開始探索社會保障安置的方式，即“土地換保障”。土地換保障是伴隨著土地征用的擴大而產(chǎn)生的一種制度創(chuàng)新，即農(nóng)民在自己承包的土地被征用后，得到的經(jīng)濟補償不再是貨幣，而是以這些經(jīng)濟補償為基金建立的社會保險。十七屆三中全會通過的中央推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定正式規(guī)定我國允許土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，這為土地換保障的進一步發(fā)展提供了平臺和條件。在土地流轉(zhuǎn)的背景下，可以考慮在有條件的地區(qū)因地制宜地探索實施土地換保障，并配合新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，利用土地的重要作用來為農(nóng)村養(yǎng)老問題的緩解提供可行性途徑，從而維護農(nóng)村老人的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平。2我國農(nóng)村養(yǎng)老存在的問題21傳統(tǒng)代際養(yǎng)老形勢嚴峻，農(nóng)村老人缺乏照料我國農(nóng)村歷來以家庭代際養(yǎng)老為主，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老有著深厚的經(jīng)濟和文化基礎(chǔ)，但隨著計劃生育政策的實施、城市化和現(xiàn)代化進程的發(fā)展，以及因此帶來的子女數(shù)減少、家庭規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能變遷、人口流動尤其是農(nóng)村外出務(wù)工青壯年勞動力的增加和人們思想價值觀念變化等，很多農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)難以為繼。在導(dǎo)致傳統(tǒng)代際養(yǎng)老功能衰退的因素中，農(nóng)村青壯年勞動力的大量外流尤其不容忽視。據(jù)統(tǒng)計，2006年農(nóng)村外出從業(yè)勞動力達到13181萬。由圖1可見，我國農(nóng)村外流勞動力多是2040歲之間的青壯年，而且以男性居多，這對農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老影響巨大，甚至很多地方已經(jīng)成為“空殼村”。在這種情況下，即使農(nóng)村老人仍然依靠家庭成員供養(yǎng)，也只能是物質(zhì)上的供養(yǎng)，他們在精神和日常生活方面仍然缺乏相應(yīng)照料，有的甚至成為“空巢”老人。由于子女不在身邊，很多農(nóng)村老年人的身體狀況并不理想，有些甚至不能自理，他們只能獨立生活，缺乏應(yīng)有的照料。據(jù)2005年1人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計，農(nóng)村60歲及以上的老年人口中生活不能自理的已達到1821，還有233的老人只能保證基本的工作生活。即使身體健康，大多數(shù)老人不得不照顧被留在家的孫子或?qū)O女。因此，在這種情況下，有相當一部分的老人并沒有能力在青壯年勞動力外出從業(yè)時負責(zé)家里的農(nóng)活，這也是導(dǎo)致很多農(nóng)村地區(qū)土地隱性拋荒現(xiàn)象非常嚴重的重要原因之一。22農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢，難以保障養(yǎng)老權(quán)益按照社會學(xué)來講，農(nóng)村傳統(tǒng)代際養(yǎng)老屬于初級群體功能的范疇，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險則屬于次級群體功能的范疇。根據(jù)社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，次級群體取代初級群體是歷史的必然。但是，在傳統(tǒng)代際養(yǎng)老功能衰退的情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的重要作用來解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。根據(jù)2008年我國城鄉(xiāng)居民社會保障狀況調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)，在1869歲的擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口中，有53的人參加了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(包含城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險和企業(yè)補充養(yǎng)老保險)，而在1869歲的擁有農(nóng)村戶籍的人口中，參加養(yǎng)老保險的僅有56。相對城鎮(zhèn)而言，依靠領(lǐng)取社會養(yǎng)老保險金養(yǎng)老的農(nóng)村老人所占比例非常小，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率低，覆蓋面小。當前，由于農(nóng)村老齡化愈加的日益嚴重和青壯年勞動力的大量外流，農(nóng)村養(yǎng)老負擔(dān)愈加沉重，耕地的隱性拋荒嚴重兩大問題日趨勢嚴峻。在我國人均耕地面積日益減少的背景下，農(nóng)村土地的拋荒更造成了土地資源的浪費，影響到了我國糧食安全。3土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)背景下土地換保障的典型模式土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和目前在農(nóng)村一些地區(qū)已經(jīng)實施的“土地換保障”政策可以相互促進、互相作用，從而為農(nóng)村養(yǎng)老和土地隱性拋荒問題的解決提供可行性途徑。因為現(xiàn)行農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險仍以個人和集體繳費為主，在集體經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，農(nóng)民個人繳費就要占大部分。但是農(nóng)民收入水平低，沒有能力繳納社保費用，使得農(nóng)村養(yǎng)老保險基金難以籌集。因此，農(nóng)民可以通過多種形式對土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，并將獲得的部分收入作為社?；?，這既是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種有效辦法，又可以減少土地流轉(zhuǎn)制度改革的壓力。土地是農(nóng)民的就業(yè)場所和生活保障，農(nóng)民出讓土地意味著失業(yè)和失去生活保障。為了維護社會穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)受到很多限制，流轉(zhuǎn)方式單一，農(nóng)民的土地大多只能通過征用的方式流轉(zhuǎn)出去。而一旦社會保障取代土地成為農(nóng)民的生活保障，土地對農(nóng)民的重要性就會降低，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就可以變得更為容易實施。目前，我國農(nóng)村地區(qū)實施土地換保障比較成功的模式較多，也各具特色，比較典型的有浙江嘉興模式和成都溫江等。31浙江嘉興模式浙江省嘉興市在推進城市化的過程中，采取以“土地換社保”的方式安置失地農(nóng)業(yè)人員，并在1998年出臺了以“土地換社保”的土地征用制度改革。在土地被征用以后，失地農(nóng)民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并進入社會養(yǎng)老保險體系，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。通過這一辦法，失地農(nóng)民的基本生活將得到長期保障。政策主要包括：16周歲以上人員補嘗費計算。繳納年限以征地時在農(nóng)村的勞動年限計算，最低從年滿l6周歲起算，每滿1年為其繳納1年的社會保險統(tǒng)籌費，最高為15年。嘉興市社保處為征地人員設(shè)立個人賬戶。繳費標準的計算公式：上一年浙江省職工平均工資X85X17基數(shù)(繳費比例)15年。16周歲以下人員補償費計算。按年齡計算一次性發(fā)給征地安置補償費(標準為3000+200年齡)。征地時已享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的人員安置補償費計算。對這些人發(fā)給一次性征地安置補償費12000元。養(yǎng)老保障安置方式。征地時達到退休年齡(男滿60周歲、女滿50周歲)的被征地人員，與勞動部門簽訂協(xié)議后從次月開始按月發(fā)放養(yǎng)老金(按當年最低社會養(yǎng)老金標準)；在征地時男45一60周歲、女35一50周歲的被征地人員，到退休年齡后按月發(fā)放養(yǎng)老金，退休前每月發(fā)放生活補助費和醫(yī)療包干費160元；對在征地時男16一45周歲、女16-35周歲的被征地人員，一次性發(fā)給自謀職業(yè)費8000元，達到退休年齡后按照實際繳費情況享受相應(yīng)養(yǎng)老待遇。3.2成都溫江模式在全國率先實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點改革的成都，在全市范圍內(nèi)把對失地農(nóng)民的一次性補償改成了以土地換社保。成都市溫江區(qū)由于當?shù)卦S多青壯年都在外打工，造成大量土地?zé)o人耕作與老人無人照料。因此，2006年成都在全國率先提出“雙放棄換社?！钡脑O(shè)想，即農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。通過推動農(nóng)民離開土地成為市民推進城市化進程，也實現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模效益。政策主要包括:農(nóng)民自愿實行雙放棄并經(jīng)有關(guān)部門批準后可購買安置房，按照“雙放棄”社保政策參加社會保險，實行個人交一點、集體出一點、財政補一點的“三個二點”的籌資機制。對男滿60周歲、女滿50周歲及以上的人員，個人和集體繳納9100元，政府補貼23000元，繳清次月按溫江當年城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員最低基本養(yǎng)老保險金標準領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時享受住院醫(yī)療保險待遇。對男50一59周歲、女4049周歲的，按城鎮(zhèn)個體人員參保繳費，政府補貼1800元(補10年)，同時按照城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險政策享受養(yǎng)老金待遇，并享受門診和住院醫(yī)療待遇。對男40一49周歲、女3039周歲的，按城鎮(zhèn)個體人員參保繳費，政府補貼1200元(補15年)，同時，按城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險政策享受養(yǎng)老金待遇，并享受門診和住院醫(yī)療待遇。男不滿40周歲、女不滿30周歲的，按城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度規(guī)定繳費，政府不補貼，同時按照城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險政策享受養(yǎng)老金待遇，并享受門診和住院醫(yī)療待遇。在大力推廣“雙放棄”的同時，溫江還在農(nóng)村試點“兩股一改”，即農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化，同時配套實施以轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份為目標的村改社區(qū)。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化和集體土地股權(quán)化后，交由村級股份經(jīng)濟合作社統(tǒng)一管理，合作社對全村的土地進行一次整理。有項目支撐的村(社區(qū))由合作社統(tǒng)一與項目業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，按股份和股權(quán)享有相應(yīng)的收益。暫時沒有項目的村，由村級股份經(jīng)濟合作社統(tǒng)一經(jīng)營。這對農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)?；?、現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供了條件，也為農(nóng)民日后的長期生活來源提供了保障。33兩種模式在農(nóng)村養(yǎng)老方面的比較浙江嘉興模式和成都溫江模式都是當?shù)卣鲗?dǎo)的在因地制宜的基礎(chǔ)上實施的解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新嘗試，但在具體實施等方面有所不同。331實施對象和前提不同。浙江嘉興模式主要是針對久地農(nóng)民提供的養(yǎng)老保障，只有農(nóng)民土地被征用后才能列入土地換保障范疇；而成都溫江的雙放棄換保障政策的對象范圍則更為廣泛，只要農(nóng)民自愿雙放棄(自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán))并且符合以下2個條件即可享受社保待遇：一是農(nóng)戶年人均純收入必須達到5000元以上，其中80以上來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；二是在政府規(guī)定區(qū)域內(nèi)居住的農(nóng)民優(yōu)先考慮。因此，溫江模式與嘉興模式相比，其實施范同更加廣泛，也更具有自愿性和主動性。332待遇標準不同。浙江嘉興規(guī)定農(nóng)民待遇標準按當年最低社會養(yǎng)老金標準，低于城鎮(zhèn)職T的基本養(yǎng)老保險待遇水平；而成都溫江在農(nóng)民雙放棄后將農(nóng)民集中安排在城區(qū)居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。據(jù)統(tǒng)計，雙放棄換社保政策實施下來，政府先期投在每位雙放棄農(nóng)民身上的資金多達l2萬。相比較而言，成都溫江模式的待遇水平更具公平性。333配套措施方面不同。溫江模式比嘉興模式更加靈活多樣，用“兩股一改”政策作為“雙放棄換保障”政策的配套，兩者相互結(jié)合，為農(nóng)民提供更多的選擇權(quán)，也為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了良好的平臺。4土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)背景下土地換保障的優(yōu)點與不足41土地換保障的優(yōu)點411緩解農(nóng)村養(yǎng)老負擔(dān)，健全城鄉(xiāng)社保體系。一個比較完備的、公平的社會保障體系應(yīng)該覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，在公平和效率之間尋找平衡。而當農(nóng)村社會保障體系缺乏尤其是農(nóng)村老人老無可依時，整個社會就難以實現(xiàn)公平，最終也會影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。從我國農(nóng)村發(fā)展和現(xiàn)代化的進程來看，社會養(yǎng)老保險的建立健全是鞏固計劃生育成果、迎接農(nóng)村人口老齡化挑戰(zhàn)、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。土地換保障通過土地制度和社會保障制度的創(chuàng)新填補了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和社會保障制度的空缺，使土地養(yǎng)老功能的延續(xù)成為了一種切實可行的制度安排，是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的新路徑。當然，我國農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟、文化等情況各不相同，因此土地換保障也并非具有普遍適用性，各農(nóng)村地區(qū)可以在因地制宜的基礎(chǔ)上采取靈活多樣的形式來解決當?shù)仞B(yǎng)老問題。412促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和城市化發(fā)展。我國人均耕地僅為0093hm2，不到世界平均水平的40，難以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，許多現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設(shè)施也無法使用。通過土地換保障，農(nóng)民可以通過多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，從而突破“一家一戶”小規(guī)模分散經(jīng)營的局限，推進土地的集約化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越；通過提高土地耕種效益來不斷增加農(nóng)民收入，從而有效地調(diào)動農(nóng)民的積極性。這樣既解決了農(nóng)民的養(yǎng)老問題，也為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供了契機。另外，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)促進了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換，通過逐步實現(xiàn)市民化來推動我國城市化的進程。政府也可以把人、土地等經(jīng)濟要素進一步整合起來，提高城鎮(zhèn)化程度，促進城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。413有助于解決土地征用和流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的問題，維護社會穩(wěn)定。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須考慮的一個問題是流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險，即流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障問題。以往對農(nóng)民征地后采用的補償方式多是一次性貨幣補償，這種方法適宜安置年輕人和已出外打工的農(nóng)民，不適宜安置老年人和勞動技能較低的農(nóng)民。因為在目前社會條件下，農(nóng)民失去土地后白謀職業(yè)一般比較困難。在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，由于第二、三產(chǎn)業(yè)的繁榮，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后還可以自謀路，但在一些經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民就很難再找到其他就業(yè)出路，這就容易導(dǎo)致很多農(nóng)民因為征地而產(chǎn)生的社會問題。土地換保障對農(nóng)民的保障并不是一次性和一時的，而是長期性的來保障農(nóng)民的養(yǎng)老等權(quán)益，這就避免了農(nóng)民失去土地后的后顧之憂，維護了社會的穩(wěn)定。42土地換保障存在的不足421現(xiàn)行政策大多只針對被征地農(nóng)民，實施對象范圍狹小。很多農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動力大量外出，老人無力耕種或者土地面積較小，無