農(nóng)村研究論文-中國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)：現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策.doc

農(nóng)村研究論文-中國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)：現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策一、我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀和績(jī)效分析80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平以平均每年0.625%的速度遞增，而19521977年均只提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。1998年，我國(guó)共有小城鎮(zhèn)45462個(gè)，其中建制鎮(zhèn)19060個(gè)。另?yè)?jù)1997年全國(guó)第一次農(nóng)業(yè)普查，截止到1996年底，全國(guó)共有建制鎮(zhèn)16126個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)戶數(shù)平均1221.1戶，鎮(zhèn)區(qū)人口平均4518.6人，其中，非農(nóng)業(yè)人口2071.5人，鎮(zhèn)區(qū)占地面積2.2平方公里。分地區(qū)看，東、中、西部地區(qū)的建制鎮(zhèn)數(shù)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈較明顯的正相關(guān)關(guān)系。三類地區(qū)分別擁有建制鎮(zhèn)7479個(gè)、4682個(gè)和3965個(gè)，分別占全國(guó)建制鎮(zhèn)總數(shù)的46.4%、29%和24.6%；從人口規(guī)模看，目前建制鎮(zhèn)大多屬于小規(guī)模之列。鎮(zhèn)區(qū)人口在4000人（全國(guó)平均數(shù)為4518.6人）以下的鎮(zhèn)達(dá)到10544個(gè)，占全國(guó)建制鎮(zhèn)總數(shù)的65%；中等規(guī)模的鎮(zhèn)（鎮(zhèn)區(qū)人口400010000人）4235個(gè)，占全國(guó)建制鎮(zhèn)總數(shù)的26%；鎮(zhèn)區(qū)人口10000人以上鎮(zhèn)1347個(gè)，占全國(guó)建制鎮(zhèn)總數(shù)的8.4%，這部分人口規(guī)模較大的建制鎮(zhèn)雖然數(shù)量較少，但卻擁有建制鎮(zhèn)人口總數(shù)的36%和非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的40%，屬于經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、發(fā)展勢(shì)頭最猛的鎮(zhèn)。盡管經(jīng)歷了改革后的高速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平仍然大大低于工業(yè)化和非農(nóng)化水平。19521978年，我國(guó)的人口城鎮(zhèn)化率只提高了5.4個(gè)百分點(diǎn)，但同期工業(yè)化率和非農(nóng)化率卻上升了26.7和22.4個(gè)百分點(diǎn)1。改革以來(lái)自下而上的城鎮(zhèn)化把中國(guó)城鎮(zhèn)化帶入了快速推進(jìn)的軌道，從一定程度上加速了中國(guó)整體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并逐漸彌合了城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化和非農(nóng)化進(jìn)程的差距。19781998年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率上升了12.5個(gè)百分點(diǎn)，年均上升0.625個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的幅度從26.4%下降到11.7%，下降了14.7個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化的幅度從54%僅下降到51.2%（見(jiàn)表1）。這說(shuō)明滯后程度仍然十分嚴(yán)重。而如果把中國(guó)城鎮(zhèn)化放在世界整體城鎮(zhèn)化進(jìn)程來(lái)考察，其落后程度更是極為明顯的。1997年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅比低收入國(guó)高1.9個(gè)百分點(diǎn)，比世界平均數(shù)低16.1個(gè)百分點(diǎn)，更不用說(shuō)與中等收入國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家相比了（見(jiàn)表2）。城鎮(zhèn)化的滯后帶來(lái)了一系列負(fù)面社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。首先，形成和固化了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)收入與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期失衡態(tài)勢(shì)。1978年，農(nóng)業(yè)部門(mén)以70.5%的從業(yè)人員創(chuàng)造了28.1%的生產(chǎn)總值，而非農(nóng)部門(mén)卻以29.5%的從業(yè)人員創(chuàng)造了71.8%的生產(chǎn)總值，農(nóng)業(yè)部門(mén)與非農(nóng)業(yè)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)總偏差為84.8%。1997年，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差雖然有所縮小，但仍保持在62.8%的較高水平。產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的過(guò)大偏差，使得農(nóng)業(yè)部門(mén)的回報(bào)率（農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比率除以勞動(dòng)力就業(yè)比率）相對(duì)過(guò)低，1978年為非農(nóng)部門(mén)的1/6.25，1997年雖有所上升，但也僅為非農(nóng)部門(mén)的1/4.41?；貓?bào)率的低下直接限制著農(nóng)民收入和消費(fèi)水平的提高，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村居民的收入水平一直維持在不到城鎮(zhèn)居民一半的較低水平，消費(fèi)水平只大體保表1我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化與非農(nóng)化的程度單位：%年份19521957196519781985199019971998工業(yè)化率17.625.431.844.338.537.043.542.1非農(nóng)化率49.559.762.171.971.672.981.381.6城鎮(zhèn)化率12.515.418.017.923.726.429.930.4城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化5.110.013.826.414.810.612.611.7城鎮(zhèn)化滯后于非農(nóng)化37.044.344.154.047.946.551.451.2注：工業(yè)化率和非農(nóng)化率按國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值基數(shù)（當(dāng)年現(xiàn)價(jià)）計(jì)算。資料來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（1999），56、111頁(yè)。表2我國(guó)城鎮(zhèn)化水平與世界城鎮(zhèn)化水平對(duì)比單位：%年份中國(guó)世界平均低收入國(guó)家中等收入國(guó)家高收入國(guó)家美國(guó)日本197017.4351846747471198019.4402238747476199729.9462849787778資料來(lái)源：1.世界銀行：1994年世界銀行發(fā)展報(bào)告，222-223頁(yè)，北京，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994。2.TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1998/1999,KnowledgeforDevelopment,P192193.OxfordUniversityPress,1998.3.中國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（1999），111頁(yè)，與上述世界銀行出版物有差距。持在城鎮(zhèn)居民的1/3左右。并且，從近幾年情況看，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平有擴(kuò)大的趨勢(shì)。其次，使我國(guó)在人均消費(fèi)水平很低的情況下過(guò)早地遭遇了工農(nóng)產(chǎn)品的買(mǎi)方市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)過(guò)剩。90年代中期以來(lái)出現(xiàn)的買(mǎi)方市場(chǎng)和產(chǎn)品過(guò)剩與城鎮(zhèn)化水平過(guò)低有著極強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，并且是農(nóng)民收入增速趨緩的最重要原因之一。再次，對(duì)農(nóng)業(yè)部門(mén)的發(fā)展造成了諸多方面的限制和約束。城鎮(zhèn)化水平過(guò)低使農(nóng)業(yè)市場(chǎng)難以有效啟動(dòng)，限制了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)擴(kuò)大的可能空間；農(nóng)業(yè)人口過(guò)多使農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)地位低下的狀況難以真正扭轉(zhuǎn)。最后，限制了農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，使農(nóng)業(yè)內(nèi)部積累了越來(lái)越多的剩余勞動(dòng)力，我們估計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力約有1/3處于隱性失業(yè)狀態(tài)，總量達(dá)到1.5億左右，今后每年還可能產(chǎn)生800萬(wàn)左右的剩余勞動(dòng)力。如此龐大的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，僅靠農(nóng)村內(nèi)部是不可能全部消化的，必須從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，實(shí)行異地轉(zhuǎn)移。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，城鎮(zhèn)化水平提高可以通過(guò)減少農(nóng)業(yè)人口、增加城鎮(zhèn)人口的方式有效解決工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)間的利益失衡問(wèn)題，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的空間范圍，提高農(nóng)民的相對(duì)和絕對(duì)收入水平。根據(jù)未來(lái)一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我們運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型估算出2010、2020、2030年我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平可能分別達(dá)到40%、50%和60%，實(shí)際上是前10年和后10年稍慢一些，中間10年稍快一些。如果按照我們估計(jì)的城鎮(zhèn)化水平每增加1個(gè)百分點(diǎn)每年可以多吸收100萬(wàn)剩余勞動(dòng)力，則2003年前后由于城鎮(zhèn)化水平的提高可以充分吸收每年新增加的勞動(dòng)力，以后農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力總量不斷減少，估計(jì)2030年以后才有可能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力增加和就業(yè)吸收的動(dòng)態(tài)平衡。如果考慮到加入WTO后我國(guó)土地密集型農(nóng)產(chǎn)品（主要是糧食）的生產(chǎn)將大量減少，而勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品（如無(wú)公害蔬菜、優(yōu)質(zhì)水果、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等）將大量增加，從而從長(zhǎng)期看農(nóng)業(yè)領(lǐng)域可能吸收更多的勞動(dòng)力，則各產(chǎn)業(yè)吸收勞動(dòng)力和新增勞動(dòng)力達(dá)到平衡時(shí)的“轉(zhuǎn)向點(diǎn)”可能會(huì)提前一些。那么，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路應(yīng)該怎樣走？我們認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)該走出一條大、中、小城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展的道路，但各類型城市的發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潛和城市質(zhì)量的提高來(lái)集聚人口，即內(nèi)涵發(fā)展方式；中、小城市和小城鎮(zhèn)則主要依靠數(shù)量的擴(kuò)張來(lái)集聚人口，即外延發(fā)展方式。當(dāng)然，前者并不完全排斥數(shù)量的擴(kuò)張，只不過(guò)數(shù)量擴(kuò)張不是其主要任務(wù)；后者更不能不要內(nèi)部挖潛，只不過(guò)其主要任務(wù)就是盡可能吸收農(nóng)村剩余人口。由于小城鎮(zhèn)位于城市之尾、農(nóng)村之首，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐體系，因此，在我國(guó)的城市體系中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度應(yīng)該是最快的。此外，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府的工作重點(diǎn)就是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而小城鎮(zhèn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極，他們必然在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，從而使小城鎮(zhèn)的增長(zhǎng)速度大于其他城市類型。下面，我們首先分析現(xiàn)階段我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的對(duì)策建議。二、當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，盡管農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的速度很快，但由于其成長(zhǎng)具有特殊背景，即城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部急功近利擴(kuò)大財(cái)源的心態(tài)，我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展不可避免地要走一點(diǎn)彎路，出現(xiàn)一些問(wèn)題。下面，我們選擇幾個(gè)主要問(wèn)題進(jìn)行討論。（一）小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。根據(jù)我國(guó)第一次農(nóng)業(yè)普查資料，全國(guó)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均只有1221.1戶，4518.6人，鎮(zhèn)區(qū)面積2.2平方公里。中西部地區(qū)建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模更小。建制鎮(zhèn)尚且如此，一般集鎮(zhèn)的規(guī)模可想而知。在鎮(zhèn)域人口上，有的鎮(zhèn)只有幾千人2。山東省煙臺(tái)市屬于比較典型的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在該市175個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，總?cè)丝谠?萬(wàn)人以上的只有2個(gè)，35萬(wàn)的75個(gè)，3萬(wàn)人以下的占56%，其中7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诓蛔?萬(wàn)人3。中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口更少。現(xiàn)行行政區(qū)域規(guī)劃是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下做出的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小比較利于管理。但隨著改革的深化，這種小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。首先，小城鎮(zhèn)的規(guī)模小必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以繁榮起來(lái)，城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮也受到極大影響，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足，并且不利于集中有限的財(cái)力加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。小城鎮(zhèn)規(guī)模小，對(duì)資源的集聚能力小，不僅難以把周邊的資源吸引過(guò)來(lái)，對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)也無(wú)法起到輻射作用。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)小城鎮(zhèn)只有當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到1萬(wàn)人時(shí)，才能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的集聚和擴(kuò)散作用；2萬(wàn)人時(shí)作用比較明顯；超過(guò)5萬(wàn)人則可以對(duì)周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到明顯的帶動(dòng)作用。其次，鎮(zhèn)域規(guī)模小，但行政人員并少不了多少，必然加劇農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財(cái)政”狀況的形成以及一些地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕等現(xiàn)象，與鎮(zhèn)域規(guī)模過(guò)小、行政人員相對(duì)過(guò)多有直接的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，一個(gè)23萬(wàn)人規(guī)模的鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”的人員要達(dá)到150180人，而某規(guī)模不到5000人的小鎮(zhèn)吃“財(cái)政飯”的人員竟也超過(guò)100人。鎮(zhèn)域規(guī)模與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系可見(jiàn)一斑。再次，這種規(guī)劃比較僵化，缺乏彈性。有些地方小城鎮(zhèn)發(fā)展很快，早已突破了原來(lái)的規(guī)劃，有的地方兩個(gè)或多個(gè)相鄰的鎮(zhèn)已經(jīng)聯(lián)在了一起，形成了具有一定城鎮(zhèn)化水平的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，但由于受到行政區(qū)劃的制約，這些經(jīng)濟(jì)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施不能共享，造成資源浪費(fèi)，各鎮(zhèn)各自為政，在同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域爭(zhēng)市場(chǎng)、爭(zhēng)資源，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施在低水平上重復(fù)建設(shè)，其結(jié)果是都形成不了規(guī)模，造成很大的浪費(fèi)，并阻礙了人口和其他資源的進(jìn)一步集聚。如溫州市的柳市鎮(zhèn)和北白象鎮(zhèn)，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力一個(gè)是溫州第一，一個(gè)是溫州市第八，鎮(zhèn)域人口都是10萬(wàn)人，鎮(zhèn)區(qū)人口都是5萬(wàn)人，歷史上（1992年）同屬于一個(gè)區(qū)，曾經(jīng)有過(guò)聯(lián)體發(fā)展規(guī)劃，建成區(qū)中心距離4公里，目前事實(shí)上已經(jīng)聯(lián)在了一起。再如溫州市的龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)，前者是溫州市的第二經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)，后者也是該市的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。二鎮(zhèn)的建成區(qū)人口分別為7萬(wàn)人和6萬(wàn)人，分屬于蒼南縣和平陽(yáng)縣。兩鎮(zhèn)隔岸相望，不能互通，一條龍港大橋卻建在離鎮(zhèn)4公里之外的上游。在兩鎮(zhèn)建成區(qū)建大橋的方案提了十幾年，終因分屬于不同縣而未能付諸實(shí)施。二鎮(zhèn)距離雖近，但經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能形成互動(dòng)和互補(bǔ)，規(guī)劃也雷同。又如在溫州的東部，從甌海區(qū)的永中鎮(zhèn)到瑞安市的塘下鎮(zhèn)，相距20公里，沿公路兩側(cè)居然有11個(gè)鎮(zhèn)，已經(jīng)成帶狀連在一起，單邊的房屋最大間隔不超過(guò)100米，建筑以公路為街道式的布局，且都是“頂天立地”式的民房建筑，下面店鋪，上面住家。水電等基礎(chǔ)設(shè)施各自為政，小城鎮(zhèn)管理十分困難。問(wèn)題在于，上述問(wèn)題出現(xiàn)的背景是浙東南極缺具有一定集聚能力的中等城市，使得這一帶的小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)但發(fā)展質(zhì)量不高。“走過(guò)一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過(guò)一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”是這一帶小城鎮(zhèn)發(fā)展格局的真實(shí)寫(xiě)照。在這種情況下，為什么不能突破原來(lái)的行政區(qū)劃，把事實(shí)上成為一體的兩個(gè)鎮(zhèn)規(guī)劃成一個(gè)鎮(zhèn)或者一個(gè)小城市甚至中等城市？而這種現(xiàn)象在發(fā)達(dá)地區(qū)并不少見(jiàn)，如山東省淄博、煙臺(tái)等地。近年來(lái)，北京市、江蘇省等省市已經(jīng)開(kāi)始合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，通過(guò)行政區(qū)劃變動(dòng)的方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，增加小城鎮(zhèn)的集聚能力，同時(shí)，也能夠有效解決聯(lián)片鎮(zhèn)的發(fā)展問(wèn)題。從資源配置角度看，這項(xiàng)工作不是做得早了，而是晚了。（二）資金短缺導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的急功近利行為。資金問(wèn)題是小城鎮(zhèn)建設(shè)的大問(wèn)題，也是小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人考慮最多的問(wèn)題之一。雖然從全國(guó)來(lái)看，小城鎮(zhèn)的投融資體制呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，但總的說(shuō)來(lái)政府部門(mén)的投資在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是單一的投資渠道。在這里，我們首先分析現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)小城鎮(zhèn)投資的影響，然后討論當(dāng)前小城鎮(zhèn)籌集建設(shè)資金的幾種主要做法所存在的問(wèn)題。根據(jù)我們?cè)跍刂菔械恼{(diào)查結(jié)果，按照現(xiàn)行財(cái)政體制，鎮(zhèn)政府不是一級(jí)完整的預(yù)決算財(cái)政單位。地方稅歸縣財(cái)政所有，鎮(zhèn)政府只能按人頭獲得經(jīng)費(fèi)，超收部分按一定比例分成。而各種