農(nóng)村研究論文-制約農(nóng)民致富的制度分析.doc

農(nóng)村研究論文-制約農(nóng)民致富的制度分析內(nèi)容提要本文認(rèn)為農(nóng)民貧困有三重含義：一是貨幣的和實(shí)物的收入低、享受的社會(huì)福利少，即收入貧困；二是創(chuàng)造財(cái)富和收入的能力差，即能力或人力資本的貧困；三是獲取收入或財(cái)富和提高能力的權(quán)利和機(jī)會(huì)少，即權(quán)利和機(jī)會(huì)的貧困。這三重意義上的貧困內(nèi)在聯(lián)系，而且形成惡性循環(huán)。從根本上說(shuō)，農(nóng)民貧困是制度性貧困，是不合理的制度決定了農(nóng)民貧困、制約了農(nóng)民致富?，F(xiàn)行土地制度、戶籍制度、稅費(fèi)制度、教育制度和政治體制中不合理的成分是導(dǎo)致農(nóng)民貧困或不能致富的主要因素。中國(guó)現(xiàn)階段面臨的所謂三農(nóng)問(wèn)題-農(nóng)民問(wèn)題、農(nóng)業(yè)問(wèn)題和農(nóng)村問(wèn)題，其核心是農(nóng)民問(wèn)題，即如何提高現(xiàn)在農(nóng)村人口的收入，使之走上富裕的問(wèn)題。突出地提出三農(nóng)問(wèn)題，是以承認(rèn)農(nóng)民的貧困和農(nóng)村的落后（至少是相對(duì)城市的貧困和落后）而且制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一基本事實(shí)為前提的。從現(xiàn)實(shí)的情況看，農(nóng)民的貧困不只是直接的收入低，而是有三重含義：一是貨幣的和實(shí)物的收入低、享受的社會(huì)福利少，即收入貧困；二是創(chuàng)造財(cái)富和收入的能力差，即能力或人力資本的貧困；三是獲取收入或財(cái)富和提高能力的權(quán)利和機(jī)會(huì)少，即權(quán)利和機(jī)會(huì)的貧困。這三重意義上的貧困內(nèi)在聯(lián)系，而且形成惡性循環(huán)。解決農(nóng)民貧困問(wèn)題，總體上從兩個(gè)方面尋找途徑：一是城市化和工業(yè)化，使現(xiàn)有農(nóng)民轉(zhuǎn)變成非農(nóng)民，離開(kāi)農(nóng)業(yè)到其它領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)。雖然到具體的農(nóng)民個(gè)人，不一定每個(gè)農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)業(yè)都必然致富，但是，無(wú)論理論上還是經(jīng)驗(yàn)上都證明，城市化和工業(yè)化對(duì)解決農(nóng)民和農(nóng)村問(wèn)題是根本性和趨勢(shì)性的途徑；二是提高農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出比率。盡管導(dǎo)致農(nóng)民貧困的因素是多方面的，但是上述三個(gè)層次的貧困都與現(xiàn)行的一些制度相關(guān)，從根本上說(shuō)，是不合理的制度決定了農(nóng)民貧困，制約了農(nóng)民致富。要根本解決農(nóng)民貧困問(wèn)題，必須進(jìn)行制度的改革、創(chuàng)新和完善。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度以及與之相關(guān)的制度是多方面、多層次的，本文認(rèn)為現(xiàn)行土地制度、戶籍制度、稅費(fèi)制度、教育制度和政治體制中不合理的成分是導(dǎo)致農(nóng)民貧困或不能致富的主要因素。其它許多因素都是由此而派生出來(lái)的。一、土地制度中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)大陸農(nóng)村的土地制度有四次大的變革，在此不做全面的歷史分析，而是以1978年實(shí)施家庭承包制以來(lái)，以及2002年8月29日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)承包法）以后的農(nóng)村土地制度作為分析對(duì)象。農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)無(wú)疑是中國(guó)土地制度的一次重大變化，它通過(guò)賦予農(nóng)民一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及與之相應(yīng)的收益權(quán)而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，使土地的潛力在既有技術(shù)條件下和農(nóng)民既有生產(chǎn)技能水平上得以充分發(fā)揮。但是，這種土地制度只能解決農(nóng)民的溫飽或擺脫絕對(duì)貧困（有些地區(qū)連絕對(duì)貧困也沒(méi)有擺脫），卻不能使農(nóng)民致富或縮小城鄉(xiāng)貧富差別，它使農(nóng)民既難以離開(kāi)土地，又難以在土地上致富。為什幺呢？因?yàn)檫@種土地制度有著內(nèi)在的缺陷，同時(shí)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的要求。第一，土地所有權(quán)不明晰，對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的力度不夠。農(nóng)村土地所有權(quán)到底是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是村民自治委員會(huì)，或者是國(guó)家所有？實(shí)際上并不清楚。按憲法規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有；民法通則中規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸行政村，而村屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的派出機(jī)構(gòu)。中國(guó)土地管理法中規(guī)定：集體所有的土地按法律屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)家行使和掌握了土地所有權(quán)的一部分權(quán)利，因而從一定意義上也是土地所有權(quán)的主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)并不是一回事。按法律規(guī)定，村民委員會(huì)是一個(gè)多功能的社區(qū)自治組織，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。而實(shí)際上的行政村屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的派出機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又是非單一的、多種形式的。這種所有權(quán)主體的多元化或含混不清，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的邊界不清；導(dǎo)致對(duì)土地長(zhǎng)期投資動(dòng)力缺乏和對(duì)土地的掠奪性經(jīng)營(yíng)；導(dǎo)致各級(jí)政府隨意低價(jià)征用農(nóng)村土地；導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地收益和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期不穩(wěn)定；導(dǎo)致多元主體向土地經(jīng)營(yíng)者施加約束和索取利益。對(duì)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)力度不夠，賦予基層行政組織（具體執(zhí)行者就是村干部）太多的調(diào)整承包土地的權(quán)利，使農(nóng)民承包的土地容易被調(diào)整掉，甚至經(jīng)營(yíng)收益也可能被侵犯或剝奪，因此，想讓農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期投資和保護(hù)性經(jīng)營(yíng)是很困難的。例如：農(nóng)村政出多門(mén)、名目繁多的對(duì)農(nóng)民不合理的集資、攤派、提留，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民收入的掠奪。政府推動(dòng)的萬(wàn)畝果園基地、中國(guó)蔬菜之鄉(xiāng)、某某開(kāi)發(fā)區(qū)等現(xiàn)象比較普遍，而這都是以農(nóng)民被迫低價(jià)出讓土地使用權(quán)為代價(jià)。浦東開(kāi)發(fā)時(shí)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民征一畝糧田補(bǔ)償2.3萬(wàn)元，一畝菜地補(bǔ)償2.8萬(wàn)元，另外再投入六七萬(wàn)元完成七通一平工程，出讓給開(kāi)發(fā)商時(shí)已高達(dá)二三十萬(wàn)元一畝。據(jù)陳錫文先生估算，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工農(nóng)業(yè)剪刀差讓農(nóng)民付出了6000-8000億元，而改革開(kāi)放以來(lái)通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民蒙受了2萬(wàn)億元的損失。試想，農(nóng)民能不貧困嗎？第二，土地不能流轉(zhuǎn)和買(mǎi)賣(mài)。土地不能流轉(zhuǎn)和買(mǎi)賣(mài)，一方面必然阻礙土地的集中，另一方面使農(nóng)民承包的土地不能變現(xiàn)。土地不能自由交易，當(dāng)然與所有權(quán)的不明確有關(guān)，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)交易的前提。而土地長(zhǎng)期維持家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不能通過(guò)自由交易而實(shí)現(xiàn)集中經(jīng)營(yíng)，那幺，土地的生產(chǎn)率便難以提高，農(nóng)民的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)必然是高成本、低效益的，因?yàn)樵S多的先進(jìn)技術(shù)不能采用（即使采用也不經(jīng)濟(jì)），沒(méi)有規(guī)模效益。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民收入大幅度提高都是不可能的。農(nóng)民不能買(mǎi)賣(mài)土地，對(duì)農(nóng)民有兩大制約：一是不能將土地及投入其中的資本變現(xiàn)，作為到農(nóng)業(yè)以外領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)的資本。二是農(nóng)民離不開(kāi)土地，因?yàn)橐x開(kāi)必須無(wú)償放棄土地，只能一無(wú)所有地去闖蕩。這實(shí)際上是阻礙農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)民非農(nóng)化。當(dāng)然，承包法規(guī)定：在承包期內(nèi)（因不同情況30年、50年、70年不等）發(fā)包方不得收回土地，特殊的少數(shù)的需要調(diào)整承包地的情況，法律規(guī)定了比較嚴(yán)格的調(diào)整主體和程序；給予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以物權(quán)保護(hù)；承包方可以依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)鬓D(zhuǎn)收益歸承包方，任何組織和個(gè)人不得截留、扣繳。該法律實(shí)施后，在家庭承包制的框架內(nèi)，土地制度將很大程度放寬了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的限制，同時(shí)限制了對(duì)農(nóng)民權(quán)益的可能的侵害行為，對(duì)完善土地制度、解決三農(nóng)問(wèn)題將起到重要作用。但是應(yīng)該看到，這些法律規(guī)定是在不改變土地所有權(quán)實(shí)際上含混的前提下做出的。對(duì)非所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)施物權(quán)保護(hù)，在法理上是可行的，但是農(nóng)民對(duì)土地沒(méi)有所有權(quán)，能夠?qū)嶋H行使職能的所有權(quán)主體又不是一個(gè)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種物權(quán)能否被有效保護(hù)，或者說(shuō)，相關(guān)的法律規(guī)定在實(shí)踐中能否真正完全執(zhí)行，是讓人擔(dān)心的；而且，對(duì)屬于不同村的土地，能否在不同的行政區(qū)域內(nèi)流轉(zhuǎn)，并沒(méi)有做出規(guī)定，那幺，在實(shí)踐中就很難流轉(zhuǎn)，而這種流轉(zhuǎn)恰恰是至關(guān)重要的；對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，承包方可以根據(jù)自己的意愿，保留承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而到城市落戶的，即必須無(wú)償交回承包的土地給發(fā)包方。這種規(guī)定顯然沒(méi)有足夠的道理，也難以操作。因?yàn)槌鞘信c鎮(zhèn)都是發(fā)展的，它們之間的界限很難把握，為什幺進(jìn)鎮(zhèn)可以保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而進(jìn)城就不可以呢？?jī)烧哂忻鞔_界限嗎？?jī)烧咧g的差異有這幺大嗎？而且，對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，允許其有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄗ儸F(xiàn)）其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)比無(wú)條件收回其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要更加有利于其在城市創(chuàng)業(yè)，從而也會(huì)使更多的農(nóng)民順利進(jìn)城。二、戶籍制度中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)大陸的戶籍制度并非一成不變。1958年以前，基本上可以自由遷徙。1958年至1984年，為嚴(yán)格控制期。1958年出臺(tái)了戶口管理?xiàng)l例，主要內(nèi)容是嚴(yán)格劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，控制農(nóng)業(yè)人口遷往城市，這成為了此后關(guān)于戶籍管理的基本法律依據(jù)。雖然1970年代末以后，針對(duì)一些特殊情況，對(duì)進(jìn)城落戶稍有松動(dòng)，但是基本上是嚴(yán)格控制的。到1984年頒布相關(guān)法規(guī)，允許農(nóng)民進(jìn)入縣城以下的集鎮(zhèn)入戶，附帶的條件是必須自理口糧。稍后又出臺(tái)了暫住人口管理辦法，要求城市中的流動(dòng)人口辦理暫住登記。到1999年，戶籍制度改革有了較大進(jìn)展，國(guó)家出臺(tái)了有關(guān)規(guī)定，放寬對(duì)幾類(lèi)人的戶口管理，如知青子女進(jìn)城、老人隨子女、城鄉(xiāng)通婚人口等。近期，公安部也出臺(tái)了放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶的政策。從1958年至今，中國(guó)大陸的戶籍制度盡管是從極為嚴(yán)格的管制向逐步放松的方向演變，但是，總體而言仍然是嚴(yán)格管制的。1999年以前不必說(shuō)，即使1999年以后，從出臺(tái)的一些改革政策看，只能說(shuō)比原來(lái)稍有放松，但是戶口的城鄉(xiāng)差異、人口不能自由遷徙的基本格局仍然維持。特別是對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶，各地都有經(jīng)濟(jì)上的門(mén)檻（雖然超經(jīng)濟(jì)的壁壘少了）。無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)，無(wú)論從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，對(duì)戶口的嚴(yán)格管制、禁止人口自由遷徙，都是弊大于利的。因?yàn)樽杂蛇w徙有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，人民富裕了，社會(huì)才穩(wěn)定。老百姓不是因?yàn)榱鲃?dòng)而是因?yàn)楦F才不穩(wěn)定?？繃?yán)格的戶籍管制是不可能使社會(huì)真正穩(wěn)定的。中國(guó)過(guò)去幾十年的實(shí)踐證明，戶籍制度越嚴(yán)格的時(shí)候，人們?cè)礁F、社會(huì)越動(dòng)蕩；戶籍制度趨于放松的時(shí)候，人民趨于富裕，社會(huì)也更加穩(wěn)定。所以，政府從社會(huì)穩(wěn)定和城市就業(yè)等角度強(qiáng)調(diào)的戶籍管制、限制農(nóng)民進(jìn)城的理由是不充分的，實(shí)際上是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定內(nèi)在規(guī)律缺乏認(rèn)識(shí)，是對(duì)老百姓，尤其是農(nóng)民的偏見(jiàn)。幾十年的戶籍管制，成為中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要制度基礎(chǔ)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無(wú)疑受到巨大制約。農(nóng)民是最大的利益損失者，其損失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，使農(nóng)民不能享受與城市居民同等的公共福利，不能享受工業(yè)文明和城市文明的成果。一方面，我國(guó)工業(yè)化的資本積累很大程度上來(lái)自農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，至少1980年代以前工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差是工業(yè)資本積累的主要來(lái)源，農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富被國(guó)家依靠超經(jīng)濟(jì)的力量轉(zhuǎn)化成了城市工業(yè)化的資本；另一方面，農(nóng)民卻因?yàn)閲?guó)家的戶籍管制而沒(méi)有資格、沒(méi)有可能享受城市文明和工業(yè)文明的成果，不能像城市居民那樣受到教育、享受公費(fèi)醫(yī)療保障以及城市的各種公共產(chǎn)品及各企業(yè)事業(yè)單位的公共福利等。農(nóng)民等于是兩頭吃虧。其次，嚴(yán)格限制了農(nóng)民的就業(yè)選擇空間，等于限制了農(nóng)民既有的人力資本價(jià)值充分實(shí)現(xiàn)的可能性。如果允許自由擇業(yè)，在人力資本性質(zhì)和數(shù)量既定前提下，每個(gè)人都會(huì)盡量地使自己的人力資本在時(shí)間和空間上與其它生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)最佳結(jié)合，從而獲得最大回報(bào)。但是，由于戶籍管制，農(nóng)民只能在其戶口所在地從事農(nóng)業(yè)。盡管近年來(lái)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城打工少了政策限制，但是由于沒(méi)有所在城市的戶口或沒(méi)有常居戶口，實(shí)際上就業(yè)受到許多限制，而且工資偏低，付出的代價(jià)卻更大。第三，阻礙農(nóng)民素質(zhì)提高，導(dǎo)致其能力或人力資本的貧困。一是因?yàn)檗r(nóng)村戶口的居民不能享受與城市居民同等的教育（后面還要論及）；二是限制了農(nóng)民創(chuàng)造和獲得機(jī)會(huì)的可能性。因?yàn)檗r(nóng)民基本上被限定在戶籍所在地，活動(dòng)空間狹窄，既難以自己創(chuàng)造機(jī)會(huì)，也很難獲得外界的機(jī)會(huì)以提高自己的收入和改善自己的地位；三是限制了農(nóng)民在流動(dòng)中增長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)、開(kāi)闊視野從而提高人力資本價(jià)值的可能性。由于不能自由流動(dòng)、不能進(jìn)城而導(dǎo)致的能力的貧困，又成為農(nóng)民在擇業(yè)和獲取收入時(shí)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的原因。第四，阻礙農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)。即使近年來(lái)放寬了農(nóng)民進(jìn)城的管制，進(jìn)城的農(nóng)民在城市經(jīng)營(yíng)和生活也要付出更大的代價(jià)，存在著許多的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制。例如，找工作難、干同樣工作卻比有城市戶口的人工資低許多、小孩上學(xué)難或者要付高得多的學(xué)費(fèi)、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)手續(xù)更麻煩及受到更多刁難或支付更多的各種費(fèi)用等等。最后，從更廣泛的意義上看，阻礙農(nóng)村城市化和三農(nóng)問(wèn)題的根本解決。理論和實(shí)踐都證明，解決三農(nóng)問(wèn)題必須依靠農(nóng)業(yè)人口的大量轉(zhuǎn)移。而農(nóng)業(yè)人口的大量轉(zhuǎn)移根本上依賴(lài)于農(nóng)村城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)村城市化無(wú)非是兩條途徑：一是農(nóng)村人口流入現(xiàn)有城市，現(xiàn)有城市擴(kuò)大規(guī)模，同時(shí)進(jìn)行城市現(xiàn)代化改選；二是在現(xiàn)有的農(nóng)村建造新的城市。現(xiàn)行戶籍管制既使上述第一、第二兩條途徑都不暢通，又使已經(jīng)存在的農(nóng)村人口流動(dòng)變態(tài)，積極作用被抑制，消極作用被放大，即農(nóng)民只能進(jìn)廠不進(jìn)城、離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)城民工只能是無(wú)戶口、無(wú)家可歸的盲流，由此引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，而許多人特別是一些城市居民把這些問(wèn)題歸罪于進(jìn)城的農(nóng)民，這是不公平的。三、教育制度首先是受教育機(jī)會(huì)的不平等。農(nóng)村戶口的居民在不同層次的教育上，都不同程度地受到制度性歧視，使農(nóng)民的人力資本相對(duì)貧乏。就回報(bào)率最高的初等教育而言，雖然在農(nóng)村大部分地區(qū)都普及了九年教育（小學(xué)和初中教育），但是，農(nóng)村的孩子并不能獲得與城市孩子等質(zhì)等量的教育，因?yàn)檗r(nóng)村學(xué)校的各種教育設(shè)施，無(wú)論數(shù)量和質(zhì)量普遍不如城市，師資隊(duì)伍的質(zhì)量也與城市有很大差距；至于中等教育（包括普通的和職業(yè)的中等教育），很大一部分農(nóng)村孩子已經(jīng)不能享受了。農(nóng)村地區(qū)普通高中數(shù)量少、規(guī)模小，能夠容納的學(xué)生也就很少。并且目前很多高中招收比例有一半以上的自費(fèi)生（一次性繳納7000元至15000元），農(nóng)村孩子接受這個(gè)階段教育的機(jī)會(huì)就很小了。以筆者調(diào)查的村子為例，僅有大約四分之一的孩子能夠升入普通高中，很大一部分農(nóng)民難以支付高額學(xué)費(fèi)，孩子被迫中斷學(xué)業(yè)。另外，職業(yè)中等教育，一方面數(shù)量偏少，更主要的是質(zhì)量沒(méi)有保障，學(xué)費(fèi)還不低，所以農(nóng)民也難以享受；高等教育制度是最直接地體現(xiàn)出歧視農(nóng)村戶口的居民的制度。先不論因支付能力的限制而導(dǎo)致的實(shí)際上的不平等，從入學(xué)資格或規(guī)則上就有歧視。我國(guó)高校一直實(shí)行劃片招生，各省錄取分?jǐn)?shù)線不一樣，各省的農(nóng)村考生與城市考生的錄取線更是不一樣，在農(nóng)村的錄取線總是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在城市的錄取線。希臘經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩卡羅樸斯從人力資本理論出發(fā)，認(rèn)為在二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)條件下，高等教育是低收入家庭子女進(jìn)入頭等勞動(dòng)力市場(chǎng)、溝