農村研究論文-制約農民致富的制度分析.doc

農村研究論文-制約農民致富的制度分析內容提要本文認為農民貧困有三重含義：一是貨幣的和實物的收入低、享受的社會福利少，即收入貧困；二是創(chuàng)造財富和收入的能力差，即能力或人力資本的貧困；三是獲取收入或財富和提高能力的權利和機會少，即權利和機會的貧困。這三重意義上的貧困內在聯(lián)系，而且形成惡性循環(huán)。從根本上說，農民貧困是制度性貧困，是不合理的制度決定了農民貧困、制約了農民致富?，F(xiàn)行土地制度、戶籍制度、稅費制度、教育制度和政治體制中不合理的成分是導致農民貧困或不能致富的主要因素。中國現(xiàn)階段面臨的所謂三農問題-農民問題、農業(yè)問題和農村問題，其核心是農民問題，即如何提高現(xiàn)在農村人口的收入，使之走上富裕的問題。突出地提出三農問題，是以承認農民的貧困和農村的落后（至少是相對城市的貧困和落后）而且制約整個國民經(jīng)濟發(fā)展這一基本事實為前提的。從現(xiàn)實的情況看，農民的貧困不只是直接的收入低，而是有三重含義：一是貨幣的和實物的收入低、享受的社會福利少，即收入貧困；二是創(chuàng)造財富和收入的能力差，即能力或人力資本的貧困；三是獲取收入或財富和提高能力的權利和機會少，即權利和機會的貧困。這三重意義上的貧困內在聯(lián)系，而且形成惡性循環(huán)。解決農民貧困問題，總體上從兩個方面尋找途徑：一是城市化和工業(yè)化，使現(xiàn)有農民轉變成非農民，離開農業(yè)到其它領域創(chuàng)業(yè)。雖然到具體的農民個人，不一定每個農民離開農業(yè)都必然致富，但是，無論理論上還是經(jīng)驗上都證明，城市化和工業(yè)化對解決農民和農村問題是根本性和趨勢性的途徑；二是提高農業(yè)的投入產出比率。盡管導致農民貧困的因素是多方面的，但是上述三個層次的貧困都與現(xiàn)行的一些制度相關，從根本上說，是不合理的制度決定了農民貧困，制約了農民致富。要根本解決農民貧困問題，必須進行制度的改革、創(chuàng)新和完善。農村經(jīng)濟制度以及與之相關的制度是多方面、多層次的，本文認為現(xiàn)行土地制度、戶籍制度、稅費制度、教育制度和政治體制中不合理的成分是導致農民貧困或不能致富的主要因素。其它許多因素都是由此而派生出來的。一、土地制度中華人民共和國成立以來，中國大陸農村的土地制度有四次大的變革，在此不做全面的歷史分析，而是以1978年實施家庭承包制以來，以及2002年8月29日全國人民代表大會常務委員會通過的中華人民共和國農村土地承包法（以下簡稱承包法）以后的農村土地制度作為分析對象。農村土地的家庭承包經(jīng)營無疑是中國土地制度的一次重大變化，它通過賦予農民一定期限的土地經(jīng)營權及與之相應的收益權而極大地調動了農民的積極性，使土地的潛力在既有技術條件下和農民既有生產技能水平上得以充分發(fā)揮。但是，這種土地制度只能解決農民的溫飽或擺脫絕對貧困（有些地區(qū)連絕對貧困也沒有擺脫），卻不能使農民致富或縮小城鄉(xiāng)貧富差別，它使農民既難以離開土地，又難以在土地上致富。為什幺呢？因為這種土地制度有著內在的缺陷，同時不適應經(jīng)濟進一步發(fā)展的要求。第一，土地所有權不明晰，對農民承包經(jīng)營權保護的力度不夠。農村土地所有權到底是農村集體經(jīng)濟組織，還是村民自治委員會，或者是國家所有？實際上并不清楚。按憲法規(guī)定，農村土地歸集體經(jīng)濟組織所有；民法通則中規(guī)定農村土地所有權歸行政村，而村屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的派出機構。中國土地管理法中規(guī)定：集體所有的土地按法律屬于村民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理。國家行使和掌握了土地所有權的一部分權利，因而從一定意義上也是土地所有權的主體。農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會并不是一回事。按法律規(guī)定，村民委員會是一個多功能的社區(qū)自治組織，并不具備作為產權主體的法人資格。而實際上的行政村屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的派出機構。農村集體經(jīng)濟組織又是非單一的、多種形式的。這種所有權主體的多元化或含混不清，必然導致責、權、利的邊界不清；導致對土地長期投資動力缺乏和對土地的掠奪性經(jīng)營；導致各級政府隨意低價征用農村土地；導致農民對土地收益和風險的預期不穩(wěn)定；導致多元主體向土地經(jīng)營者施加約束和索取利益。對農民土地經(jīng)營權保護力度不夠，賦予基層行政組織（具體執(zhí)行者就是村干部）太多的調整承包土地的權利，使農民承包的土地容易被調整掉，甚至經(jīng)營收益也可能被侵犯或剝奪，因此，想讓農民對土地長期投資和保護性經(jīng)營是很困難的。例如：農村政出多門、名目繁多的對農民不合理的集資、攤派、提留，實際上是對農民收入的掠奪。政府推動的萬畝果園基地、中國蔬菜之鄉(xiāng)、某某開發(fā)區(qū)等現(xiàn)象比較普遍，而這都是以農民被迫低價出讓土地使用權為代價。浦東開發(fā)時向當?shù)剞r民征一畝糧田補償2.3萬元，一畝菜地補償2.8萬元，另外再投入六七萬元完成七通一平工程，出讓給開發(fā)商時已高達二三十萬元一畝。據(jù)陳錫文先生估算，計劃經(jīng)濟時代的工農業(yè)剪刀差讓農民付出了6000-8000億元，而改革開放以來通過低價征用農民的土地，最少使農民蒙受了2萬億元的損失。試想，農民能不貧困嗎？第二，土地不能流轉和買賣。土地不能流轉和買賣，一方面必然阻礙土地的集中，另一方面使農民承包的土地不能變現(xiàn)。土地不能自由交易，當然與所有權的不明確有關，因為產權明晰是市場交易的前提。而土地長期維持家庭小規(guī)模經(jīng)營，不能通過自由交易而實現(xiàn)集中經(jīng)營，那幺，土地的生產率便難以提高，農民的小規(guī)模經(jīng)營必然是高成本、低效益的，因為許多的先進技術不能采用（即使采用也不經(jīng)濟），沒有規(guī)模效益。農業(yè)現(xiàn)代化和農民收入大幅度提高都是不可能的。農民不能買賣土地，對農民有兩大制約：一是不能將土地及投入其中的資本變現(xiàn)，作為到農業(yè)以外領域創(chuàng)業(yè)的資本。二是農民離不開土地，因為要離開必須無償放棄土地，只能一無所有地去闖蕩。這實際上是阻礙農村工業(yè)化和農民非農化。當然，承包法規(guī)定：在承包期內（因不同情況30年、50年、70年不等）發(fā)包方不得收回土地，特殊的少數(shù)的需要調整承包地的情況，法律規(guī)定了比較嚴格的調整主體和程序；給予農民的土地承包經(jīng)營權以物權保護；承包方可以依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權的轉讓，流轉收益歸承包方，任何組織和個人不得截留、扣繳。該法律實施后，在家庭承包制的框架內，土地制度將很大程度放寬了對土地流轉的限制，同時限制了對農民權益的可能的侵害行為，對完善土地制度、解決三農問題將起到重要作用。但是應該看到，這些法律規(guī)定是在不改變土地所有權實際上含混的前提下做出的。對非所有權的財產權利實施物權保護，在法理上是可行的，但是農民對土地沒有所有權，能夠實際行使職能的所有權主體又不是一個，承包經(jīng)營權這種物權能否被有效保護，或者說，相關的法律規(guī)定在實踐中能否真正完全執(zhí)行，是讓人擔心的；而且，對屬于不同村的土地，能否在不同的行政區(qū)域內流轉，并沒有做出規(guī)定，那幺，在實踐中就很難流轉，而這種流轉恰恰是至關重要的；對進鎮(zhèn)落戶的農民，承包方可以根據(jù)自己的意愿，保留承包經(jīng)營權或進行流轉，而到城市落戶的，即必須無償交回承包的土地給發(fā)包方。這種規(guī)定顯然沒有足夠的道理，也難以操作。因為城市與鎮(zhèn)都是發(fā)展的，它們之間的界限很難把握，為什幺進鎮(zhèn)可以保留土地經(jīng)營權，而進城就不可以呢？兩者有明確界限嗎？兩者之間的差異有這幺大嗎？而且，對進城落戶的農民，允許其有償轉讓（變現(xiàn)）其土地經(jīng)營權比無條件收回其土地經(jīng)營權要更加有利于其在城市創(chuàng)業(yè)，從而也會使更多的農民順利進城。二、戶籍制度中華人民共和國成立以來，中國大陸的戶籍制度并非一成不變。1958年以前，基本上可以自由遷徙。1958年至1984年，為嚴格控制期。1958年出臺了戶口管理條例，主要內容是嚴格劃分出農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口，控制農業(yè)人口遷往城市，這成為了此后關于戶籍管理的基本法律依據(jù)。雖然1970年代末以后，針對一些特殊情況，對進城落戶稍有松動，但是基本上是嚴格控制的。到1984年頒布相關法規(guī)，允許農民進入縣城以下的集鎮(zhèn)入戶，附帶的條件是必須自理口糧。稍后又出臺了暫住人口管理辦法，要求城市中的流動人口辦理暫住登記。到1999年，戶籍制度改革有了較大進展，國家出臺了有關規(guī)定，放寬對幾類人的戶口管理，如知青子女進城、老人隨子女、城鄉(xiāng)通婚人口等。近期，公安部也出臺了放寬農民進城落戶的政策。從1958年至今，中國大陸的戶籍制度盡管是從極為嚴格的管制向逐步放松的方向演變，但是，總體而言仍然是嚴格管制的。1999年以前不必說，即使1999年以后，從出臺的一些改革政策看，只能說比原來稍有放松，但是戶口的城鄉(xiāng)差異、人口不能自由遷徙的基本格局仍然維持。特別是對農民進城落戶，各地都有經(jīng)濟上的門檻（雖然超經(jīng)濟的壁壘少了）。無論過去、現(xiàn)在和將來，無論從維護社會穩(wěn)定還是促進經(jīng)濟發(fā)展考慮，對戶口的嚴格管制、禁止人口自由遷徙，都是弊大于利的。因為自由遷徙有利于經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展了，人民富裕了，社會才穩(wěn)定。老百姓不是因為流動而是因為窮才不穩(wěn)定。靠嚴格的戶籍管制是不可能使社會真正穩(wěn)定的。中國過去幾十年的實踐證明，戶籍制度越嚴格的時候，人們越窮、社會越動蕩；戶籍制度趨于放松的時候，人民趨于富裕，社會也更加穩(wěn)定。所以，政府從社會穩(wěn)定和城市就業(yè)等角度強調的戶籍管制、限制農民進城的理由是不充分的，實際上是對經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定內在規(guī)律缺乏認識，是對老百姓，尤其是農民的偏見。幾十年的戶籍管制，成為中國二元經(jīng)濟結構的重要制度基礎，中國經(jīng)濟社會發(fā)展無疑受到巨大制約。農民是最大的利益損失者，其損失主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，使農民不能享受與城市居民同等的公共福利，不能享受工業(yè)文明和城市文明的成果。一方面，我國工業(yè)化的資本積累很大程度上來自農業(yè)和農民，至少1980年代以前工農產品的剪刀差是工業(yè)資本積累的主要來源，農民創(chuàng)造財富被國家依靠超經(jīng)濟的力量轉化成了城市工業(yè)化的資本；另一方面，農民卻因為國家的戶籍管制而沒有資格、沒有可能享受城市文明和工業(yè)文明的成果，不能像城市居民那樣受到教育、享受公費醫(yī)療保障以及城市的各種公共產品及各企業(yè)事業(yè)單位的公共福利等。農民等于是兩頭吃虧。其次，嚴格限制了農民的就業(yè)選擇空間，等于限制了農民既有的人力資本價值充分實現(xiàn)的可能性。如果允許自由擇業(yè)，在人力資本性質和數(shù)量既定前提下，每個人都會盡量地使自己的人力資本在時間和空間上與其它生產要素實現(xiàn)最佳結合，從而獲得最大回報。但是，由于戶籍管制，農民只能在其戶口所在地從事農業(yè)。盡管近年來，對農民進城打工少了政策限制，但是由于沒有所在城市的戶口或沒有常居戶口，實際上就業(yè)受到許多限制，而且工資偏低，付出的代價卻更大。第三，阻礙農民素質提高，導致其能力或人力資本的貧困。一是因為農村戶口的居民不能享受與城市居民同等的教育（后面還要論及）；二是限制了農民創(chuàng)造和獲得機會的可能性。因為農民基本上被限定在戶籍所在地，活動空間狹窄，既難以自己創(chuàng)造機會，也很難獲得外界的機會以提高自己的收入和改善自己的地位；三是限制了農民在流動中增長見識、開闊視野從而提高人力資本價值的可能性。由于不能自由流動、不能進城而導致的能力的貧困，又成為農民在擇業(yè)和獲取收入時缺乏競爭力的原因。第四，阻礙農民進城創(chuàng)業(yè)。即使近年來放寬了農民進城的管制，進城的農民在城市經(jīng)營和生活也要付出更大的代價，存在著許多的經(jīng)濟強制。例如，找工作難、干同樣工作卻比有城市戶口的人工資低許多、小孩上學難或者要付高得多的學費、從事生產經(jīng)營活動手續(xù)更麻煩及受到更多刁難或支付更多的各種費用等等。最后，從更廣泛的意義上看，阻礙農村城市化和三農問題的根本解決。理論和實踐都證明，解決三農問題必須依靠農業(yè)人口的大量轉移。而農業(yè)人口的大量轉移根本上依賴于農村城市化和農業(yè)現(xiàn)代化。農村城市化無非是兩條途徑：一是農村人口流入現(xiàn)有城市，現(xiàn)有城市擴大規(guī)模，同時進行城市現(xiàn)代化改選；二是在現(xiàn)有的農村建造新的城市。現(xiàn)行戶籍管制既使上述第一、第二兩條途徑都不暢通，又使已經(jīng)存在的農村人口流動變態(tài)，積極作用被抑制，消極作用被放大，即農民只能進廠不進城、離土不離鄉(xiāng)，進城民工只能是無戶口、無家可歸的盲流，由此引發(fā)一系列社會問題，而許多人特別是一些城市居民把這些問題歸罪于進城的農民，這是不公平的。三、教育制度首先是受教育機會的不平等。農村戶口的居民在不同層次的教育上，都不同程度地受到制度性歧視，使農民的人力資本相對貧乏。就回報率最高的初等教育而言，雖然在農村大部分地區(qū)都普及了九年教育（小學和初中教育），但是，農村的孩子并不能獲得與城市孩子等質等量的教育，因為農村學校的各種教育設施，無論數(shù)量和質量普遍不如城市，師資隊伍的質量也與城市有很大差距；至于中等教育（包括普通的和職業(yè)的中等教育），很大一部分農村孩子已經(jīng)不能享受了。農村地區(qū)普通高中數(shù)量少、規(guī)模小，能夠容納的學生也就很少。并且目前很多高中招收比例有一半以上的自費生（一次性繳納7000元至15000元），農村孩子接受這個階段教育的機會就很小了。以筆者調查的村子為例，僅有大約四分之一的孩子能夠升入普通高中，很大一部分農民難以支付高額學費，孩子被迫中斷學業(yè)。另外，職業(yè)中等教育，一方面數(shù)量偏少，更主要的是質量沒有保障，學費還不低，所以農民也難以享受；高等教育制度是最直接地體現(xiàn)出歧視農村戶口的居民的制度。先不論因支付能力的限制而導致的實際上的不平等，從入學資格或規(guī)則上就有歧視。我國高校一直實行劃片招生，各省錄取分數(shù)線不一樣，各省的農村考生與城市考生的錄取線更是不一樣，在農村的錄取線總是遠遠高于在城市的錄取線。希臘經(jīng)濟學家薩卡羅樸斯從人力資本理論出發(fā)，認為在二元勞動力市場條件下，高等教育是低收入家庭子女進入頭等勞動力市場、溝