農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村債務(wù)問題的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思考.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村債務(wù)問題的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思考摘要：目前中國的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行隱含著很大的債務(wù)風(fēng)險。對西部某地鄉(xiāng)村債務(wù)所做的實(shí)證分析表明：要從根本上解決這個問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的重大變革。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；債務(wù)；制度變革一、引言十一屆三中全會以后，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民生活水平提高很大，農(nóng)村改革取得了巨大成就。但是，隨著改革的不斷深入，特別是二十世紀(jì)九十年代以來，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨一些新問題。其中之一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織普遍陷入沉重的債務(wù)危機(jī)，這已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大障礙。至于全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額是多少，目前還沒有權(quán)威的全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，一些學(xué)者在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上估計全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額不低于6000億元，這個數(shù)字已超過長期建設(shè)國債數(shù)額，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)近450萬元。許多個案研究結(jié)果都支持這個估計結(jié)果，如筆者對西部某縣級區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)資料也證實(shí)了這一點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織償債能力十分有限，隨著償債期限的到來，如果到期的債務(wù)得不到清償，由此引起的各種社會矛盾也將爆發(fā)出來，從而影響到社會穩(wěn)定。目前關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)問題的研究，大多屬于一般性的研究，基本上是就事論事地研究這個問題，而對于引起債務(wù)問題的更深層次原因，還很少有人進(jìn)行研究。本文認(rèn)為，鄉(xiāng)村債務(wù)問題所涉及到的范圍已經(jīng)超出其本身，是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題的集中反映和發(fā)酵。本文首先對西部某縣級區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行實(shí)證研究，然后采用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，對鄉(xiāng)村債務(wù)問題進(jìn)行深層次考察。二、對D區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)的實(shí)證分析西部某市D區(qū)共有33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，501個村，全區(qū)人口81.2萬，2003年GDP為396143萬元，財政總收入22814萬元，在西部屬于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。截止2003年底，全區(qū)鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額為18542萬元，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都有負(fù)債，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額為13472萬元，村級債務(wù)總額5070萬元，債務(wù)總額占全區(qū)當(dāng)年GDP的4.68%，占區(qū)本級財政收入的81.27%.（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基本情況在全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)13472萬元中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務(wù)為13181萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的97.84%；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義擔(dān)保發(fā)生的債務(wù)為291萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的2.16%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均直接債務(wù)為399萬元，負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)額為995萬元，負(fù)債最少鄉(xiāng)也有99萬元。表1是D區(qū)33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債分布情況。表1D區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債分布情況負(fù)債額（萬元）100以下100200201400401600601800800以上平均額總額鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個）1610952399萬元13181萬全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接債務(wù)，總額為291萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均8.82萬元。其中：為個人擔(dān)保債務(wù)額172萬元，占59.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)數(shù)額84萬元，占28.9%；為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)數(shù)額35萬元，占12.0%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成：一是興建公共設(shè)施和公共產(chǎn)品支出形成的債務(wù)，為7564萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的57.4%.其中：學(xué)校建設(shè)欠債4875萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的64.4%；道路修建欠債2176萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的28.8%；民政優(yōu)撫欠債91萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的1.2%；計劃生育欠債57萬元，占0.8%.二是彌補(bǔ)基金會資金缺口3015萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的22.9%.其中：歷年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借款1884萬元，占62.5%，呆壞賬1131萬元，占37.5%.三是興建政府辦公樓、住宿樓等其它開支1154萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的8.7%.四是借款興辦企業(yè)972萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的7.4%.五是彌補(bǔ)日常開支476萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)總額的3.6%.（二）村級債務(wù)基本情況在村級債務(wù)總額5070萬元中，直接債務(wù)為4959萬元，占村級債務(wù)總額的97.53%，擔(dān)保債務(wù)為111萬元，占2.47%.村級債務(wù)分布。全區(qū)村級直接債務(wù)總額4959萬元，村平均債務(wù)9.9萬元。如果以鄉(xiāng)為單位分類，村級債務(wù)最多的鄉(xiāng)總額高達(dá)1070萬元，最少債務(wù)的鄉(xiāng)總額為4萬元。表2是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位計算的村級債務(wù)分布情況。表2以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的村級債務(wù)分布情況負(fù)債額（萬元）50以下501001012002013003014001000以上總額平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個）10866214959萬元9.9萬元村級擔(dān)保債務(wù)總額為111萬元。其中：為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)75萬元，占67.6%；為個人擔(dān)保債務(wù)19萬元，占17.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)17萬元，占15.3%.形成村級債務(wù)的直接原因有以下幾個方面：一是生產(chǎn)性支出1773萬元，占村級債務(wù)總額的35.7%，其中：興辦企業(yè)投資負(fù)債958萬元，占54%；村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營支出負(fù)債679萬元，占38.3%.二是上繳稅費(fèi)1603萬元，占村級債務(wù)總額的32.3%.其中：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)欠款1307萬元，占81.5%；國家稅收欠債171萬元，占10.7%；部門收費(fèi)、罰款負(fù)債6萬元，占0.4%.三是公益性支出1101萬元，占村級債務(wù)總額的22.2%.其中：道路修建支出欠債838萬元，占76.1%；教育支出欠債231萬元，占21.0%；衛(wèi)生支出欠債13萬元，占1.2%.四是除生產(chǎn)性支出、上繳稅費(fèi)、公益性支出和管理費(fèi)用以外的其它支出291萬元，占村級債務(wù)總額的5.9%.五是管理費(fèi)用192萬元，占村級債務(wù)總額的3.9%.其中：村組干部報酬欠債135萬元，占70.3%；招待費(fèi)用欠債16萬元，占8.3%.三、鄉(xiāng)村債務(wù)問題的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析我國經(jīng)濟(jì)社會的二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)不僅存在巨大的發(fā)展差距，而且形成了兩種不同的運(yùn)行體制。表面看來，鄉(xiāng)村債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織財政支出大于收入的反映，實(shí)際上，這里面有著很復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟(jì)體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。（一）經(jīng)濟(jì)體制改革滯后形成的鄉(xiāng)村債務(wù)首先，從D區(qū)的鄉(xiāng)村債務(wù)構(gòu)成可以看出，興建公共設(shè)施和提供公共產(chǎn)品形成的負(fù)債占債務(wù)總量的一半以上，表明鄉(xiāng)村財政收支缺口很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是1983年國家實(shí)行政社分設(shè)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時獲得自主地位的，其功能在當(dāng)時被定位于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運(yùn)作。但是，隨著向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各級政府在職能劃分和支出范圍的劃分上開始模糊。隨著分稅制實(shí)施和各上級政府在財權(quán)的“強(qiáng)干弱枝”的政策導(dǎo)向下，省、地市級政府照搬中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策思路或取向，不斷加大財力的集中程度，在將財權(quán)上收的同時，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權(quán)所需財力與其可用財力極不對稱?？h、鄉(xiāng)兩級政府所履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠帳多，所需基數(shù)大、增長快而無法壓縮，如農(nóng)村的九年制義務(wù)教育和改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的局面都成了基層政府特別是鄉(xiāng)級政府的沉重負(fù)擔(dān)。一方面，上級財政的集中度都在提高。比如，1993年的中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，到2002年上升為54.9%，同時，省、市兩級也想方設(shè)法增加財力集中度，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收，分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各種升級達(dá)標(biāo)的指令性目標(biāo)又不斷地下達(dá)到鄉(xiāng)村，如農(nóng)村普及義務(wù)教育的普九、普六等公益事業(yè)或達(dá)標(biāo)升級活動都需要鄉(xiāng)村出資，其中很多是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際承受能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級集體經(jīng)濟(jì)組織的功能開始被異化，擔(dān)負(fù)起更多超過其經(jīng)濟(jì)承受能力范圍之外的職責(zé)。為了完成省級政府下達(dá)的“普六”、“普九”任務(wù)，D區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村因?yàn)閷W(xué)校建設(shè)借債就達(dá)4875萬元。其次，為發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)而借債。發(fā)展是硬道理，無論是對中央政府，還是各級地方政府來說，中心工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的過程中，無論是省、市、縣級政府，還是鄉(xiāng)、村都有一種內(nèi)在沖動，實(shí)施所謂的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略就是這種思想的體現(xiàn)。因此，在推進(jìn)工業(yè)化和市場化的進(jìn)程當(dāng)中，地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)程度不斷加大。上級政府的攤派不僅體現(xiàn)在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入方面，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)招商引資和興辦企業(yè)硬指標(biāo)上。在財力十分有限的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級集體經(jīng)濟(jì)組織只好舉債興辦企業(yè)，有些地方是要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙。如果企業(yè)辦起來以后能夠贏利，當(dāng)然也是一件好事，不存在債務(wù)風(fēng)險，一切問題都還好解決。但是，從實(shí)踐來看，鄉(xiāng)村興辦的企業(yè)往往屬于競爭性行業(yè)，重復(fù)建設(shè)，受到資金、市場的限制，加上技術(shù)落后，經(jīng)營不善，從一開始就注定為短命項(xiàng)目，企業(yè)投產(chǎn)之日就是企業(yè)虧損之時，結(jié)果往往與初衷相悖，大多投資都以失敗告終，使鄉(xiāng)村背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。除了鄉(xiāng)村直接投資興辦企業(yè)而負(fù)債以外，招商引資是當(dāng)前地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的一大手段。為了改善本地交通條件等投資環(huán)境，往往是市、縣政府統(tǒng)一要求投資修建道路，有的地方要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)通水泥路，有的地方甚至還要求村村通水泥路，往往上級政府所下?lián)苜Y金杯水車薪，更多地是通過行政命令由鄉(xiāng)村配套資金，為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)村只好舉債。D區(qū)鄉(xiāng)村因道路修建造成的債務(wù)額達(dá)3014萬元。第三、鄉(xiāng)村負(fù)債也與鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)龐大、財政供養(yǎng)人數(shù)眾多有關(guān)，供養(yǎng)人員不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部，出現(xiàn)了“生之者寡，食之者眾”的嚴(yán)重格局。1984年，鄉(xiāng)體制恢復(fù)之初，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅有20人左右。1988年前后實(shí)行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉(xiāng)政府管理，而人事管理體制未健全，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，人員過度增長。并且人員增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財政收入的增長，導(dǎo)致人頭費(fèi)占財政支出的比重越來越大，以致形成90年代財政支出的絕大部分被用于人頭費(fèi)的普遍現(xiàn)象，有了“吃飯財政”一說。當(dāng)收入不足于彌補(bǔ)支出時，債務(wù)就開始形成。D區(qū)鄉(xiāng)村兩級在這方面的債務(wù)額為2113萬元，這個數(shù)字不算小。這充分說明基層政府機(jī)構(gòu)和村組干部人數(shù)嚴(yán)重超過實(shí)際需要。當(dāng)然，也不排除其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追求高消費(fèi)，建豪華辦公設(shè)施、購置小汽車、大吃大喝等行為的存在。第四、不合理的農(nóng)村稅費(fèi)形成的鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革前，農(nóng)民除了上繳農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派，農(nóng)民負(fù)擔(dān)十分沉重，大多數(shù)農(nóng)村居民的稅負(fù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其經(jīng)濟(jì)承受能力，自然，農(nóng)民拖欠、尾欠稅費(fèi)和攤派現(xiàn)象就變得越來越嚴(yán)重。由于現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制定有稅費(fèi)征收完成期限并輔以獎懲措施，村干部為了完成任務(wù)，只有以村組織或個人名義向農(nóng)村信用社和民間大舉借債墊付稅費(fèi)款。（二）政治體制改革滯后造成的鄉(xiāng)村債務(wù)僅僅從經(jīng)濟(jì)體制方面就事論事地分析鄉(xiāng)村負(fù)債原因，對于徹底解決問題是不夠的，必須從政治體制的角度來探討產(chǎn)生這種現(xiàn)象的宏觀背景和深層次原因。雖然我們提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，市場在配置資源中起基礎(chǔ)性的作用，但是從改革開放的實(shí)踐來看，政府始終起著主導(dǎo)性作用，中央和地方各級政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在工作的第一位。為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央和地方各級政府可以調(diào)動一切可用資源。不斷增加的社會公共服務(wù)的需求，也使財政本身有自我擴(kuò)張的需要。同時，政府的財政需求和壓力不僅來自于社會和公共需要，也來自于政府自身利益的膨脹和擴(kuò)張，即權(quán)力和利益都有不斷追逐更大的權(quán)力和更大利益的特點(diǎn)，除非受到約束和抵制。這樣，在資金短缺條件下的負(fù)債運(yùn)行就成為一種常態(tài)。地方各級政府也逐漸形成了這樣一種意識，只要靠借債完成任務(wù)，無論能否償還，無論債務(wù)風(fēng)險有多大，都是被允許的行為。從我國目前政治體制方面的制度安排來看，鄉(xiāng)村還缺乏本轄區(qū)公民顯示對公共品和服務(wù)需求的偏好、監(jiān)督和評價公共品生產(chǎn)的規(guī)范的、可操作程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在行政上受到上級政府的管轄，特別是人事權(quán)在上級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主。上級政府?dāng)偱傻拇罅渴聞?wù)，無論是否適合本轄區(qū)的實(shí)際情況，下級都必須想辦法完成。鄉(xiāng)村為了完成任務(wù)，只好借債運(yùn)行，經(jīng)常出現(xiàn)一些“上級請客，下級買單”、“上級決策失誤，地方負(fù)責(zé)收攤”、最終由鄉(xiāng)村“背鍋”的事情。上述表現(xiàn)實(shí)際上是鄉(xiāng)村干部“經(jīng)濟(jì)人”行為的結(jié)果。作為經(jīng)濟(jì)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部最根本的行為動機(jī)和工作動力都是為了自身的利益。他們或者是為了政績和升遷，或者為了直接的經(jīng)濟(jì)利益，以及為了榮譽(yù)。而在政治集權(quán)度比較高的條件下，獲得這些利益基本由上級說了算，因此，取悅上級是獲取利益最大化的路徑。因此，從完成上級任務(wù)角度看，鄉(xiāng)村干部有主觀動機(jī)。即使在鄉(xiāng)村干部意識到上級決策錯誤的情況下，權(quán)衡利弊的結(jié)果，也是服從上級為最優(yōu)選擇。同時，還不排除鄉(xiāng)村干部有主動腐敗傾向的可能。某些鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)人，為了盡快干出政績，為自己提拔或交流到好一點(diǎn)的崗位攢足“資本”，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足，也不惜舉債大搞“形象工程”、“政績工程”。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人，為了直接的經(jīng)濟(jì)利益，借債上馬各種工程，在發(fā)包工程中大肆收受賄賂，進(jìn)行腐敗活動，結(jié)果是富了少數(shù)人，卻讓當(dāng)?shù)氐睦习傩毡成洗蠊P債務(wù)。四、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的幾點(diǎn)思考鄉(xiāng)村債務(wù)問題的解決包括兩個方面，一是如何有效化解已有的債務(wù)，二是如何防止新債務(wù)的產(chǎn)生。要從根本上解決這個問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制重大變革。（一）村級債務(wù)的化解與公共產(chǎn)品需求的偏好表露機(jī)制的建立要從根本上解決村集體組織的債務(wù)問題，必須落實(shí)村民民主選舉制度，這是化解村級債務(wù)的制度保證。真正落實(shí)了村民民主選舉制度以后，選舉出來的村干部，必須為本村利益服務(wù)，其行為的目標(biāo)函數(shù)與本村居民的意志相容；否則，就得不到村民的支持而被村民大會罷免。這樣，上面的各種攤派或“升級達(dá)標(biāo)”任務(wù)，如果超出本村居民的承受能力或有損本村利益，將得不到村干部的支持，債務(wù)也就不可能產(chǎn)生。當(dāng)今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是“自上而下”的，即由上級政府和機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的偏好或政績導(dǎo)向來決定公共產(chǎn)品供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給方式，而供給成本卻大都由農(nóng)民分?jǐn)?，?dǎo)致部分公共產(chǎn)品的供給