農村研究論文-農村社會保障體系建設的目標、思路及制度.doc

農村研究論文-農村社會保障體系建設的目標、思路及制度黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，同時也提出了在“有條件的地方，探索建立農村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度”的任務。農村社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分，是全面建設小康社會的重要內容，同時，又是我國社會保障制度建設的薄弱環(huán)節(jié)，是困擾已久、迫切需要破解的難題。建立農村社會保障體系，對于擴大內需，拉動經濟發(fā)展，解決“三農”問題，緩解城鄉(xiāng)二元制社會經濟結構造成的發(fā)展不平衡狀況，維護農村乃至全社會的穩(wěn)定，轉變農民養(yǎng)老、生育觀念，全面建設小康社會和促進我國工業(yè)化、城市化的進程都具有非常重要的意義。一、農村人口特點與農民的主要社會風險(一)農村人口特點1、農村人口比重下降。根據我國第五次人口普查數據，截止2000年11月，我國總人口12.95億人。其中，農村人口為80739萬人，占總人口的63.91；同1990年第四次全國人口普查相比，農村人口占總人口的比重下降了9.86個個百分點，說明中國農村人口下降速度約為1年1個百分點，城市化水平在不斷提高。2、農村人口老齡化嚴重。目前，我國農村人口結構發(fā)生了深刻變化，由成年型轉向老年型。據統計，1990年，中國農村60歲以上的老齡人口為7285萬人，占農村人口總數的8.2，老年人口基本以年均3的速度增長。到2000年，我國農村60歲以上老人已近億人，超過農村總人口的10.92。由于大量農村青年遷移到城鎮(zhèn)，人為造成農村人口老齡化的提前到來，大批農村年輕人外出打工，使農村實際的老齡化程度比統計數據反映的情況更加嚴重。進入21世紀，農村65歲及以上的老人比例大幅度上升，據預測，到2040年這一比例將達到22-26，有些省市可能超過30，明顯高于城鎮(zhèn)人口老齡化水平。由于農村人口向城鎮(zhèn)的大量遷移，農村人口的增長速度明顯放慢，估計在不遠的將來會出現負增長。而農村向城鎮(zhèn)遷移的絕大多數又是年輕人，因此，農村人口老齡化的速度將快于城鎮(zhèn)，程度將更為嚴重。3、農村家庭規(guī)模日趨小型化。由于我國實行計劃生育政策，農村家庭規(guī)模也日趨小型化和核心化，“4-2-1”、“4-2-2”家庭結構日趨增多。目前，我國農村計劃生育(獨生子女和雙女戶)的規(guī)模達4000多萬戶，而且每年還將增加450萬戶(約900萬人)。據遼寧省計劃生育委員會調查，全省農村獨生子女和雙女戶的計劃生育家庭占3/4以上。這不僅使現階段中青年農民贍養(yǎng)老人的負擔較重，而且未來的中青年農民負擔將更加繁重。北京、上海、天津、浙江、江蘇等嚴格實行計劃生育的地區(qū)，農民無兒養(yǎng)老的問題將更加突出。(二)農民的主要社會風險在傳統的家庭養(yǎng)老模式下，農民主要面臨疾病和陷入貧困的社會風險，但現在他們還面臨著老年生活無保障的風險。1、農民的家庭養(yǎng)老功能日趨枯竭，土地養(yǎng)老功能弱化，老年生活風險明顯。一是人口控制導致家庭結構日漸小型化，很多地方出現了“4-2-1”結構，一對夫妻不僅要撫養(yǎng)小孩，從事農業(yè)生產，而且要供養(yǎng)四個老人，其精力和財力均難維持家庭養(yǎng)老正常運轉；二是數量龐大的農村青壯年勞動力跨地區(qū)打工或轉移到城鎮(zhèn)，會淡化與老年父母的感情，日漸淡漠傳統的“孝道”觀念；三是隨著工業(yè)化、城市化步伐加快，生產競爭加劇、社會分工更為細化，客觀上降低了家庭凝聚力，削弱了家庭養(yǎng)老效果；四是隨著工業(yè)化、城市化的進程，相當多的農民部分或全部喪失了賴以為生的土地，即使還擁有土地，由于空巢家庭增多、老人體力不支，難以勝任繁重的農業(yè)勞動，老年生活面臨困難的可能增大。再加上農村經濟增長緩慢，農民收入增幅小(見表1)，因此，農民未來的老年生活風險客觀存在。據中國老齡委抽樣調查，高達39.3(人數達3223萬)的農村老年人生活貧困，有45.3的農村老年人認為生活得不到保障。表11990-2001年農民人均年收入19901995199619971998199920002001總收入999.382337.872806.732999.23018.482987.443146.213306.92純收入686.311577.741926.072090.132162.982210.342253.422366.4農業(yè)收入330.11775.12924.4943.01927.25822.09833.93863.622、疾病風險不容忽視。據統計，農村人口人均就診次數為4.3次/年，每年每千人中有27.9人要因病住院。1998年第二次國家衛(wèi)生服務調查顯示，由于經濟困難無力支付醫(yī)藥費，我國37的患病農民應就診而未就診，65的患病農民應住院而未住院，均比1993年全國衛(wèi)生服務調查時有所增加。由于經濟拮據，農民“小病硬扛，大病等死”的情況并不少見，享受保健服務只能是絕大多數農民的奢侈夢想。由于越來越多的農民無力承擔日益增長的醫(yī)療費用，疾病常常成為農民貧困的重要原因。我國西部因病致貧者達到300-500萬人，農村貧困者中有70是因為疾病造成的。農民的健康問題，已經成為不容忽視的重大問題。3、生活貧困的風險大。農民貧困問題由來已久，經過國家扶貧攻關，目前農村赤貧人口雖然從2.5億下降到3000萬人，但相對貧困和生活水平低下者大有人在。據統計，云南省到2002年底農村人均年純收入在865元以下的低收入人口有764萬，約占全國農村低收入人口的11.2。其中被稱為“絕對貧困人口”，即年收入在625元以下的特困人口有286萬。可見，在農村人口嚴重老齡化和大量向城市遷移的情況下，農村急需建立相應的社會保障制度，以規(guī)避農民的社會風險。二、農村社會保障現狀我國農村社會保障最初主要是救災救濟、對復退軍人及軍烈屬的優(yōu)撫安置以及農村地區(qū)開展的合作醫(yī)療，并沒有真正實施現代意義上的社會保險制度。(一)農村社會養(yǎng)老保險1986年10月，根據國家“七五”計劃提出的建立農村社會保障制度雛形的要求，民政部決定在農村經濟比較發(fā)達的地區(qū)開展以社區(qū)為單位的農村社會養(yǎng)老保險。1991年，國務院決定選擇一批有條件的地區(qū)進行建立縣級農村社會養(yǎng)老保險制度的試點，同年6月民政部制定了縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案，并在山東等地組織試點和實施；1995年10月，國務院辦公廳轉發(fā)民政部關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知，要求具備條件的地區(qū)積極發(fā)展農村(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的社會養(yǎng)老保險事業(yè)；經濟比較發(fā)達的地區(qū)要積極引導農民參加社會養(yǎng)老保險，制定地方法規(guī)，完善各項管理，初步建立農村社會養(yǎng)老保險制度；經濟中等發(fā)達地區(qū)要在現在工作基礎上，積極穩(wěn)妥地推進，逐步建立農村社會養(yǎng)老保險制度，經濟欠發(fā)達地區(qū)可選擇條件較好的縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進行試點，逐步積累經驗。農村社會養(yǎng)老保險采取以個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的籌資模式和建立個人賬戶、儲備積累的保險模式。截止到2002年底，全國有31個省(自治區(qū)、直轄市)1955個縣不同程度地開展了農村社會養(yǎng)老保險工作，5461.78萬人參加了農村社會養(yǎng)老保險，覆蓋率約12，基金積累233億元，124萬人領取養(yǎng)老保險金。(二)農村合作醫(yī)療農村合作醫(yī)療是在人民公社時期發(fā)展起來的農民通過互濟互助、共同抵御疾病風險的制度。20世紀70年代末期，制度曾覆蓋了全國90的農村，對于緩解農民的疾苦和農村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動作用。由于它的低成本、高效用，曾被世界衛(wèi)生組織推崇為解決農村衛(wèi)生問題的典范。80年代以來，隨著農村經濟體制的變革，人民公社消亡，聯產承包制全面實施，農村合作醫(yī)療賴以存在的集體經濟在多數地區(qū)不復存在，這項制度逐漸流于形式。1989年實行合作醫(yī)療的行政村只占5%左右。20世紀90年代以來，雖然國家要求重新開展合作醫(yī)療并進行了試點，但1998年全國合作醫(yī)療制度覆蓋人口在高收入地區(qū)也僅為22.2，在中等和欠發(fā)達地區(qū)僅為1-3，已名存實亡。(三)最低生活保障制度目前，全國絕大多數地區(qū)尚未全面建立農村居民最低生活保障制度，農村低保僅覆蓋367.1萬村民、176.8萬戶家庭，其中：困難戶114.5萬人，五保戶30.3萬人，其他人員32萬人。多數地區(qū)只是針對特困戶初步建立了救助制度。截至2003年底，共定期救濟困難群眾1160.5萬人。共有793.4萬人、456萬戶家庭得到了救助，其中：特困戶192.7萬戶、五保戶173.9萬戶、其他救濟對象89.3萬戶?？傊?，農村社會保障的現狀是保障水平低，保障項目少，覆蓋面窄，發(fā)展極不平衡；籌資渠道單一，養(yǎng)老保險名為三方籌資，實則農民一方出資，社會保險有名無實，形同個人儲蓄；基金保值增值壓力大，未來支付困難，現行保障制度存在著深刻的危機。農民基本沒有醫(yī)療保障，缺醫(yī)少藥的情況相當普遍。從總體上看，8億農民基本還是處于家庭保障、而無社會保障的境況，未來養(yǎng)老問題堪憂，健康和基本生活問題不容忽視。三、農村社會保障體系建設的目標與思路(一)農村社會保障體系建設勢在必行建立農村社會保障體系，為農民提供基本的社會保障，是世界各國社會經濟發(fā)展到一定階段的必然選擇。在我國，逐步建立和完善農村社會保障制度不僅完全必要，而且十分緊迫。其一，是全面建設小康社會的必然要求。要實現建設小康社會的奮斗目標，城鎮(zhèn)人口的比重必須有較大幅度提高，工農差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別必須逐步減小，社會保障體系應當比較健全，人民過上更加富足的生活。而保障農民的基本生活、促進農民的健康是小康社會的基本前提。其二，是解決“三農”問題的重要途徑。建立農村社會保險制度，用現代社會保障制度替代傳統的土地保障和家庭保障，完善農民的城鎮(zhèn)化進入機制，有利于加快城鎮(zhèn)化進程，從根本上化解人多地少的矛盾，提高農業(yè)生產率。其三，是應對人口老齡化和保證計劃生育國策可持續(xù)性的客觀需要。由于農村人口的嚴重老齡化和家庭結構的變遷，農民家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老功能已嚴重削弱，農民迫切需要從家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉變。據北京市大興區(qū)有關部門2003年5月對不同類型的201個農戶進行的問卷調查，71的被調查對象認為農村養(yǎng)老方式應由家庭養(yǎng)老逐步向農村社會養(yǎng)老保險過渡。另一方面，如不及時為計劃生育農民提供基本的社會保障，計劃生育政策將很難得到廣大農民的支持，政策實施也將難以為繼。其四，是促進經濟發(fā)展的必然要求。我國經濟發(fā)展正步入一個關鍵階段，人均GDP突破1000美元大關。如果占人口多數的農民長期收入低下，基本物質需要得不到滿足和保障，國內市場就難以進一步拓展和啟動，最終必將制約整個國家經濟增長的潛力和水平。(二)農村社會保障體系建設的目標按照全面建設小康社會和我國社會保障體系建設的目標，農村社會保障體系建設既要考慮到需要與可能，循序漸進，又要考慮到最終與城市接軌，形成全國一體化的現代社會保障制度。針對我國農村發(fā)展的不平衡性、收入水平的較大差異性以及單一層次的社會保障很難照顧到各方面要求的實際，必須建立以基本社會保障為主體，鄉(xiāng)村集體保障和家庭保障等形式并存的多層次，低水平(保險待遇水平與經濟發(fā)展水平相一致)、廣覆蓋(最終覆蓋所有適齡農民)、共同負擔(基金由政府、集體、個人共同負擔)、統分結合(基金的經費籌集、管理與使用實行社會統籌與個人賬戶相結合)、社會化管理的社會保障體系。具體目標是：近期目標。用3-6年的時間，在經濟發(fā)達地區(qū)全面實行農村養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療(或醫(yī)療保險)和最低生活保障制度，改革農村養(yǎng)老保險制度，到2010年，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障覆蓋50-80的農民，農村低保覆蓋全部農民，逐步推進城鄉(xiāng)社會保障一體化進程；在中部和西部地區(qū)積極開展農村養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療試點，完善制度，有條件的地區(qū)推進農村居民最低生活保障制度。中期目標。用10年左右的時間，在經濟發(fā)達地區(qū)實現城鄉(xiāng)基本社會保障制度的統一；隨著經濟的不斷發(fā)展和城市化進程的加快，農民數量不斷減少，到2020年在中部地區(qū)和有條件的西部地區(qū)，農村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障覆蓋大多數農民，農村低保覆蓋所有農民，農民健康狀況改善，老年生活有所保障。長期目標。用20年左右的時間，建立適應我國經濟發(fā)展狀況和農民保障需要的、城鄉(xiāng)統一的基本社會保障制度，使廣大農民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，基本生活(最低生活)得到保障。(三)農村社會保障體系建設的基本思路農村社會保障體系建設必須突破現有城鄉(xiāng)分割的格局、突破重城市輕農村觀念的束縛、突破各級財政只管城市社保不管農民社保的做法，從社會經濟發(fā)展全局的高度，樹立城鄉(xiāng)統籌的觀念，把農民享受社會保障作為其應有的一項基本權利，把向農民提供社會保障作為國家和政府的一項基本義務，把建立農村社保體系當作國家長治久安、經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的大計。1、制度定位統一的社會保障體系的重要組成部分農村社會保障，主要包括養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療(醫(yī)療保險)和農村低保，是國家的一項長期社會政策，是統一的社會保障體系的重要組成部分。其中養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療(醫(yī)療保險)在性質上屬于基本社會保險，既不是補充保險，也不是商業(yè)保險和農民儲蓄，更不是農民負擔。2、社會保障與家庭保障相結合，保障水平適度，不能盲目攀比城鎮(zhèn)標準由于農村社會保障的社會保險屬性(除低保)，決定了必須遵循權利與義務相對應、公平與效率相結合的原則，由個人承擔相應的籌資義務，而不是政府提供的“免費午餐”。由于我國國家財力有限，農民的繳費能力也有差距，因此，現階段社會保障還難以完全替代家庭保障，農村養(yǎng)老和醫(yī)療保障仍然必須堅持和強調社會保障與家庭保障相結合。保障水平也要適度。由于農民的收入水平普