從街居制到社區(qū)制.doc

從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個(gè)案發(fā)布時(shí)間：2011/07/22 一、“街居制”的困境1954年出臺(tái)的城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會(huì)組織條例基本確立了我國(guó)城市基層管理體制街居制?！敖志又啤币越值擂k事處和居民委員會(huì)為組織架構(gòu)，街道辦事處作為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)、居民委員會(huì)作為居民自治組織進(jìn)行日常運(yùn)作。街居制設(shè)置初期，人員編制、機(jī)構(gòu)職能定位明確，街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，代表政府辦理有關(guān)居民事宜的組織，并不具有完全的行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)，專(zhuān)職工作人員人數(shù)為3至7人，工作任務(wù)主要有三項(xiàng)：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見(jiàn)和要求。居民委員會(huì)是群眾自治性居民組織，工作人員人數(shù)為2至4人，工作內(nèi)容包括辦理居民的公共福利事項(xiàng)、向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)和要求、動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律、領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)解居民間的糾紛。在建國(guó)之后的近40年期間，“街居制”運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的制度背景是“單位制”有工作單位的城市居民的社會(huì)身份與職業(yè)身份相重合，單位同時(shí)承擔(dān)本管理本單位員工、為其提供社會(huì)福利與保障的職能，街道與居委會(huì)只是“為了把很多不屬于工廠(chǎng)、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無(wú)組織的街道居民組織起來(lái)，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)”，工作內(nèi)容和工作方式相對(duì)簡(jiǎn)單。隨著改革開(kāi)放，社會(huì)環(huán)境巨變，尤其是80年代中期開(kāi)始的國(guó)有企業(yè)改制、政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，由單位承擔(dān)的諸多社會(huì)功能轉(zhuǎn)移出來(lái)，大量下崗、分離人員離開(kāi)“單位”，這些原本由單位承擔(dān)的功能、負(fù)擔(dān)的人員進(jìn)入社會(huì)，歸屬于城市基層管理機(jī)構(gòu)。除此之外，90年代初期開(kāi)始的人口流動(dòng)大潮使城市實(shí)際居住人口劇增，城市基層管理機(jī)構(gòu)的工作對(duì)象、工作內(nèi)容以及工作強(qiáng)度發(fā)生了諸多變化。街道辦事處和居委會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位以及人員編制等方面與上述文本規(guī)定出現(xiàn)了較大差距。鑒于此，居委會(huì)的相關(guān)文本規(guī)定發(fā)生了變化，1990年城市居民委員會(huì)組織法生效，2004年城市居民委員會(huì)組織法的修訂稿公布并向社會(huì)各界征集修改意見(jiàn)，居委會(huì)作為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的組織定位、組織結(jié)構(gòu)、人員編制、運(yùn)作方式從理念上來(lái)說(shuō)基本適應(yīng)了新的社會(huì)環(huán)境。但是，街道辦事處仍然遭遇著“尷尬”的制度定位和現(xiàn)實(shí)處境。 1954年制定的街道辦事處組織條例是當(dāng)前街道辦事處開(kāi)展工作的唯一法律依據(jù)。而實(shí)際上，當(dāng)前街道辦事處的工作職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出條例規(guī)定的三項(xiàng)，至少有八個(gè)方面：街道經(jīng)濟(jì)，城市管理，民政、福利，社區(qū)服務(wù)，人口（包括外來(lái)人口）管理，社會(huì)治安，街道黨的建設(shè)，指導(dǎo)居委會(huì)，社區(qū)精神文明建設(shè)等。街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般在20個(gè)左右，人員編制也由最初的3至7人擴(kuò)大到100人以上。據(jù)北京市海淀區(qū)萬(wàn)壽路街道辦事處1993年統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，該街道機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)150人左右，日常承擔(dān)的黨政工作有103大項(xiàng)、274小項(xiàng)，其中黨務(wù)工作42大項(xiàng)，涵蓋91項(xiàng)具體任務(wù)，行政工作61大項(xiàng)，涵蓋183項(xiàng)具體任務(wù)。街道辦事處在實(shí)際操作層面上已經(jīng)成為一級(jí)準(zhǔn)政府，使得中國(guó)城市管理組織構(gòu)架由理論上的“二級(jí)政府，三級(jí)管理”演變成實(shí)際操作中的“三級(jí)政府，四級(jí)管理”的多行政層級(jí)的復(fù)雜局面。以“準(zhǔn)政府”方式進(jìn)行運(yùn)作的街道辦事處在日常工作中面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：機(jī)構(gòu)龐雜、人員膨脹、職責(zé)繁多的街道辦事處首先面臨的問(wèn)題便是管理成本過(guò)高、管理負(fù)擔(dān)過(guò)重，行政效率有限。其次，街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)與區(qū)政府及居委會(huì)的管理關(guān)系職責(zé)不清。街道辦事處設(shè)置之初，明文規(guī)定“市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)的各工作部門(mén)，非經(jīng)市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)批準(zhǔn)，不得直接向街道辦事處布置任務(wù)?！?但在實(shí)際操作中，政府職能部門(mén)長(zhǎng)期形成的工作方式是將基層工作攤派給街道及居委會(huì)。這就導(dǎo)致“區(qū)職能部門(mén)權(quán)大責(zé)小，街道有責(zé)無(wú)權(quán)，居委會(huì)只有干活的份兒”，“條塊關(guān)系”不清成為制約城市基層管理工作績(jī)效的重要因素。最后，以街居制和單位制為核心的傳統(tǒng)城市基層二元管理體制內(nèi)的街道辦事處及居委會(huì)的行政功能突出，工作方式以行政命令為主，而新形勢(shì)下，一方面，城市居民及居委會(huì)的“行政屬性”在逐步減少，另一方面，城市居民的生活需求與生活方式日益多樣化、民主意識(shí)增強(qiáng)，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的行政命令式工作方式勢(shì)必使得街道管理工作面臨管理缺位、管理失效的風(fēng)險(xiǎn)。此外，“社會(huì)管理”并不是現(xiàn)代政府的唯一職責(zé)，提供“公共服務(wù)”也是現(xiàn)代政府的重要職能。“行政化”的工作思維和運(yùn)作方式必定導(dǎo)致城市基層管理部門(mén)公共服務(wù)功能不足。如上所述，以“行政化”為首要特征的街居制在新的環(huán)境下面臨著尷尬的制度定位以及管理成本過(guò)高、管理錯(cuò)位缺位、管理失效、服務(wù)不足等現(xiàn)實(shí)困境，改革“街居制”勢(shì)在必行?，F(xiàn)行的居委會(huì)改革思路是向“自治組織”的定位歸位，實(shí)現(xiàn)社區(qū)化，突出“民主管理”和“自我服務(wù)”兩大特征。而街道辦事處的改革方向至今仍無(wú)定論，關(guān)于街道辦事處的定位，目前有四種改革思路：一是接受現(xiàn)實(shí)，將街道辦事處定位成一級(jí)政府，實(shí)行三級(jí)政府、三級(jí)管理的城市管理體制；二是“虛區(qū)實(shí)街”原則，把街道辦事處變成政權(quán)實(shí)體，把區(qū)級(jí)政府變成市級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)；三是主張取消街道辦事處，把區(qū)的管轄范圍劃小，由區(qū)直接指導(dǎo)居民委員會(huì)，實(shí)行“二級(jí)政權(quán)，二級(jí)管理”體制；四是堅(jiān)持街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，把重點(diǎn)放在改革和完善現(xiàn)行街道管理體制上，簡(jiǎn)政放權(quán)、理順條塊關(guān)系、明確責(zé)權(quán)、管理有序。近年來(lái)，全國(guó)部分地區(qū)涌現(xiàn)出一些實(shí)踐上述改革思路的城市基層管理體制改革實(shí)驗(yàn)，諸如“上海模式”、“青島浮山后模式”、“武漢江漢模式”、“貴陽(yáng)小河模式”及“南京白下區(qū)模式”等。這些旨在理順行政層級(jí)關(guān)系、提高城市基層社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的改革思路和改革實(shí)踐為城市基層管理體制向著現(xiàn)代行政管理機(jī)制轉(zhuǎn)變上做出了諸多有益嘗試，但是，這些地區(qū)改革實(shí)踐的側(cè)重點(diǎn)均有所不同，并沒(méi)有從總體上科學(xué)規(guī)劃如何合理定位“街道”在城市基層管理體制中的角色、徹底解決以“街居制”為核心的傳統(tǒng)城市基層管理體制所遭遇的困境。仔細(xì)分析街道一級(jí)行政機(jī)構(gòu)遭遇到的困境，不難發(fā)現(xiàn)：解決管理成本過(guò)高的方法不外兩種，一是降低本組織的管理成本，即精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，二是轉(zhuǎn)移成本，即尋找管理合作伙伴；解決管理錯(cuò)位、缺位問(wèn)題的方式只能是理順“條塊”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)管理歸位、到位；解決因公共參與不足而導(dǎo)致的管理失效、服務(wù)不足等問(wèn)題的方向應(yīng)該是鼓勵(lì)公共參與、需求公共支持。這種解決問(wèn)題的思路，正適應(yīng)了現(xiàn)代政治由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。“治理”理念與傳統(tǒng)“行政管理”理念最大的區(qū)別是治理主體和治理方式的多元化。公共部門(mén)的政府、私人部門(mén)的公司以及第三部門(mén)的非政府組織可以以多樣化的方式進(jìn)行合作，共同參與社會(huì)事務(wù)的管理、公共服務(wù)的提供。由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的改革方向已定，那么，如何將“治理”理念落實(shí)到具體的城市基層管理體制中？北京市石景山區(qū)魯谷街道的做法是：以“社區(qū)制”為制度載體，探索多元合作城市基層治理機(jī)制。二、北京市魯谷街道“社區(qū)制”治理模式（一）改革契機(jī)：行政區(qū)劃調(diào)整2002年，北京市政府批準(zhǔn)石景山區(qū)成立魯谷街道辦事處，借此契機(jī)，石景山區(qū)委、區(qū)政府將魯谷街道作為城市街道管理體制改革試點(diǎn)，突破街道原有管理體制，組建全新的魯谷社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，力圖通過(guò)魯谷體制創(chuàng)新，解決“目前行政管理中存在的層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等問(wèn)題，提高行政效能、公共參與熱情，發(fā)揮居民自治組織的作用。在國(guó)家民政部、市委組織部、市委研究室、市編辦等部門(mén)的支持和參與下，經(jīng)過(guò)充分調(diào)研、科學(xué)論證，魯谷最終改革方案于2003年3月確定，4月進(jìn)入試運(yùn)行，同年7月，“魯谷社區(qū)”正式掛牌。目前，魯谷社區(qū)轄區(qū)20個(gè)居民委員會(huì)，常住人口2.3萬(wàn)余戶(hù)、近6萬(wàn)人，流動(dòng)人口2萬(wàn)余人。按照“社區(qū)制”運(yùn)轉(zhuǎn)的魯谷街道自2003年起至今，已經(jīng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)3年。（二）改革籌備：理念先行，實(shí)踐中推進(jìn)改革方案出臺(tái)前，石景山區(qū)委、區(qū)政府組織相關(guān)人員，組建了“魯谷社區(qū)體制創(chuàng)新籌備組”?；I備組的首個(gè)任務(wù)便是設(shè)計(jì)改革具體實(shí)施方案，籌備組從四個(gè)方面著手進(jìn)行準(zhǔn)備：一是收集相關(guān)文獻(xiàn)法規(guī)資料，確立改革的制度“合法性”，二是赴上海、青島、沈陽(yáng)、武漢等地考察調(diào)研其他地區(qū)街道管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)，三是通過(guò)走訪(fǎng)、座談、問(wèn)卷調(diào)查等形式收集居民、居委會(huì)、區(qū)政府相關(guān)職能部門(mén)的意見(jiàn)，四是召開(kāi)全國(guó)性的社區(qū)體制創(chuàng)新交流會(huì)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外理論工作者、實(shí)踐工作者共同探討?hù)敼雀母锓桨?。在此基礎(chǔ)上，籌備組確定得魯谷社區(qū)改革原則是：定位一個(gè)關(guān)系，即，定位政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者間的關(guān)系；保證兩個(gè)依法，即，政府依法行政，社區(qū)依法自治；實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位，即，政府行政管理職能歸位，理順條塊關(guān)系，社會(huì)職能歸位，原來(lái)由政府行使的社會(huì)化職能歸還給社會(huì)，培育發(fā)展社區(qū)自治組織；建立三個(gè)體系，即，社區(qū)黨工委負(fù)責(zé)黨建工作，社區(qū)行政事務(wù)管理中心承擔(dān)行政管理職能，社區(qū)代表會(huì)議是社區(qū)居民自治組織。這一改革原則確立后，籌備組意識(shí)到，改革涉及政府各職能部門(mén)的責(zé)權(quán)利的重新分割和利益再分配，新體制的建立需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)助與支持。為減少改革阻力和不確定性，魯谷社區(qū)新體制的創(chuàng)立，采用了“先構(gòu)架，后搭臺(tái)”的原則，即，先確立改革的原則、確定新社區(qū)體制的框架，掛牌宣布成立之后，逐步逐條梳理社區(qū)部門(mén)職能，然后確定新機(jī)構(gòu)的編制、人數(shù)、經(jīng)費(fèi)、工作形式等具體內(nèi)容，最后在實(shí)際運(yùn)作中不斷的修訂、完善運(yùn)行機(jī)制。所以，可以說(shuō)，魯谷社區(qū)體制的創(chuàng)新是本著理念先行原則，在實(shí)踐中逐步推進(jìn)而實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新。（三）魯谷模式簡(jiǎn)政放權(quán)激活民主魯谷社區(qū)實(shí)際運(yùn)行的組織體系和運(yùn)行機(jī)制，可以總結(jié)為“一個(gè)核心，兩個(gè)工作體系，三駕馬車(chē)”，是簡(jiǎn)政放權(quán)、理順條塊關(guān)系，提高行政效能，激活基層民主，最終實(shí)現(xiàn)多中心合作治理的“社區(qū)制”城市基層管理體制。1.機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，降低行政成本。魯谷社區(qū)的組織架構(gòu)為“三駕馬車(chē)”，即，社區(qū)黨工委作為區(qū)位的派出機(jī)構(gòu)，在新體制中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)社區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作負(fù)總責(zé)；社區(qū)行政事務(wù)管理中心作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)城市管理、社區(qū)建設(shè)及有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)；選舉產(chǎn)生的魯谷社區(qū)代表會(huì)議委員會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)社區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)民主自治工作，指導(dǎo)居民委員會(huì)和中介組織的工作?！叭{馬車(chē)”并進(jìn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“一個(gè)核心，兩個(gè)工作體系”原則，確保黨對(duì)基層行政工作及社區(qū)自治工作的核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，社區(qū)行政管理中心負(fù)責(zé)人由區(qū)政府任命，社區(qū)委員會(huì)主任及副主任由社區(qū)黨工委提名，經(jīng)社區(qū)代表會(huì)議差額選舉產(chǎn)生。在“三駕馬車(chē)”的組織架構(gòu)下，操作層面上的核心機(jī)構(gòu)（行政編制）有“三部一室”，事業(yè)編制機(jī)構(gòu)“一所兩室”。“三部一室”指社區(qū)黨工委下設(shè)的黨群工作部和社區(qū)行政事務(wù)管理中心下設(shè)的城市管理部與社區(qū)事務(wù)部，以及社區(qū)黨工委和社區(qū)行政事務(wù)管理中心合設(shè)的綜合辦公室。黨群工作部下轄20個(gè)居委會(huì)黨組織，負(fù)責(zé)社區(qū)黨建工作，城市管理部主要承擔(dān)城建管理和綜合治理等城市管理職能，社區(qū)事務(wù)部承擔(dān)民政、計(jì)生、勞動(dòng)、文教等社區(qū)行政職能，綜合辦公室承擔(dān)原街道行政辦和財(cái)政科職能。事業(yè)編制機(jī)構(gòu)的“一所兩室”指社區(qū)行政事務(wù)管理中心下設(shè)的社會(huì)保障事務(wù)所、企業(yè)服務(wù)辦公室、社區(qū)代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)社區(qū)委員會(huì)辦公室。除此之外，還設(shè)有1個(gè)自收自支事業(yè)單位社區(qū)服務(wù)中心。魯谷社區(qū)管理體制的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行圖，參見(jiàn)表1. 魯谷社區(qū)管理體制的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行圖。魯谷社區(qū)的“三部一室”行政機(jī)構(gòu)設(shè)置相較于“街居制”下的街道工委、街道辦事處（以八寶山街道為例）的15個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少11個(gè)，精簡(jiǎn)幅度達(dá)73。魯谷社區(qū)的39名公務(wù)員編制和北京市同類(lèi)街道平均公務(wù)員人數(shù)90人相比，精簡(jiǎn)幅度達(dá)57。處級(jí)干部職數(shù)6人，比同類(lèi)街道減少了40%。具體撤銷(xiāo)的部門(mén)和科室有：勞動(dòng)科、文教體衛(wèi)辦公室、財(cái)政科、統(tǒng)計(jì)科、企業(yè)服務(wù)辦公室（由公務(wù)員編制改為事業(yè)編制）。合并的部門(mén)和科室有：工委辦和行政辦、財(cái)政科合并為辦公室；組織人事科、宣傳科、工青婦聯(lián)合辦公室、人民武裝部合并為黨群工作部；城市管理科和綜合治理辦公室合并為城市管理部；民政科、計(jì)劃生育辦公室和文教體委辦公室合并為社區(qū)事務(wù)部。在行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、合并的同時(shí)，魯谷社區(qū)新增了一個(gè)社區(qū)自治組織社區(qū)委員會(huì)辦公室。“三部一室”式“大部制”機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，減少了管理層次，實(shí)現(xiàn)了“機(jī)構(gòu)瘦身”、“人員消腫”，每年節(jié)約行政開(kāi)支200余萬(wàn)元。2. 職能轉(zhuǎn)換，提高管理效能。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)及人員的基礎(chǔ)是合理轉(zhuǎn)換職能。魯谷社區(qū)通過(guò)職能轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)政府行政管理職能的到位、社會(huì)管理職能的歸位。把轄區(qū)行政執(zhí)法和行政管理的各項(xiàng)職能經(jīng)梳理后歸位于政府，建立“責(zé)、權(quán)、利”統(tǒng)一的“條塊”關(guān)系。將部分職能調(diào)整、交還給區(qū)職能部門(mén)，如，統(tǒng)計(jì)局接收統(tǒng)計(jì)科轉(zhuǎn)出的部分職能，勞動(dòng)和社會(huì)保障局接收勞動(dòng)科轉(zhuǎn)出的部分職能，教育委員會(huì)接收文教體衛(wèi)辦公室轉(zhuǎn)出的部分職能，民政局接收民政科轉(zhuǎn)出的部分職能，規(guī)劃局接收城市管理科轉(zhuǎn)出的部分職能。把原來(lái)由政府直接管理的有關(guān)社會(huì)事務(wù)交給社區(qū)自治組織和中介組織來(lái)承擔(dān)，社區(qū)代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)社區(qū)委員會(huì)下設(shè)的辦公室及六個(gè)專(zhuān)業(yè)工作組承擔(dān)社區(qū)服務(wù)、人民調(diào)節(jié)、文教體衛(wèi)、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育、共駐共建等六個(gè)方面的社會(huì)事務(wù)管理職能。社會(huì)福利與社會(huì)保障工作專(zhuān)業(yè)化，統(tǒng)一由社會(huì)保障事務(wù)所承擔(dān)。除此之外，本著“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，5項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作由區(qū)職能部門(mén)在魯谷社區(qū)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，從而理順條塊關(guān)系。魯谷社區(qū)新機(jī)構(gòu)現(xiàn)承擔(dān)80項(xiàng)職能，與八寶山街道職能相比共減少28項(xiàng)。其中，調(diào)整到職能局處行政管理和執(zhí)法職能9項(xiàng)，轉(zhuǎn)入社區(qū)自治組織6項(xiàng)，轉(zhuǎn)入到社會(huì)保障事務(wù)所6項(xiàng)，合并職能6項(xiàng)，撤銷(xiāo)1項(xiàng)，社區(qū)保潔等社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化運(yùn)作。在轉(zhuǎn)換職能的同時(shí)，培育了政府的公共管理的合作伙伴社會(huì)中介組織、群眾自治組織及市場(chǎng)機(jī)制。3. 培育自治組織及社團(tuán)，激活基層民主。魯谷社區(qū)改制的另一亮點(diǎn)是發(fā)揮“社區(qū)制”的自治本質(zhì)，通過(guò)創(chuàng)立居民自治組織、培育居民社團(tuán)組織等方式，激活基層民主。為了改變城市基層公共參與不足的局面，也為了整合更多的社會(huì)資源共同參與社區(qū)治理與服務(wù)，在積極培育和發(fā)展義工協(xié)會(huì)、藝術(shù)團(tuán)、愛(ài)新家園等社團(tuán)組織的同時(shí)，魯谷社區(qū)創(chuàng)建了北京市首家街道層面的居民自治機(jī)制：社區(qū)代表會(huì)議，常設(shè)機(jī)構(gòu)社區(qū)委員會(huì)，辦事機(jī)構(gòu)社區(qū)委員會(huì)辦公室，并輔以代表意見(jiàn)建議處理制度。從機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)雙重角度避免“社區(qū)代表會(huì)議”民主自治機(jī)制流于形式。2003年年底進(jìn)行的魯谷社區(qū)第一次社區(qū)代表大會(huì)，233名社區(qū)代表，選舉產(chǎn)生37名社區(qū)委員會(huì)委員。社區(qū)代表會(huì)議的社區(qū)代表每屆任期三年，代表成員由三部分成員組成，一是居民代表，由選民或選民代表通過(guò)差額無(wú)記名投票的方式選舉產(chǎn)生；二是駐社區(qū)單位代表，由本單位推舉產(chǎn)生；三是駐社區(qū)的各級(jí)人大代表、政協(xié)委員，不經(jīng)選舉，直接獲得社區(qū)代表資格。社區(qū)委員會(huì)是社區(qū)代表會(huì)議的議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，社區(qū)委員會(huì)委員由社區(qū)代表會(huì)議在本屆代表中選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)社區(qū)代表大會(huì)閉會(huì)期間地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性的民主自治工作，指導(dǎo)各居民委員會(huì)和社會(huì)中介組織的工作。社區(qū)委員會(huì)下設(shè)六個(gè)專(zhuān)業(yè)工作組，負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)與居民生活密切相關(guān)事務(wù)的協(xié)調(diào)與監(jiān)督。社區(qū)委員會(huì)下設(shè)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)辦公室，負(fù)責(zé)處理代表會(huì)議閉會(huì)期間轄區(qū)內(nèi)民主自治工作的日常事務(wù)。社區(qū)代表會(huì)議及社區(qū)委員會(huì)除了履行政府剝離出的社區(qū)教育、體育、群眾文化等社區(qū)事務(wù)性職能之外，還需要為社區(qū)的建設(shè)和管理諫言獻(xiàn)策，對(duì)政府職能部門(mén)、派出機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)議，動(dòng)員轄區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)。社區(qū)代表反映意見(jiàn)和建議，可在會(huì)議期間（每年召開(kāi)一次）直接提出，也可以通過(guò)填寫(xiě)社區(qū)代表建議書(shū)或直接向社區(qū)委員會(huì)辦公室反映。對(duì)社區(qū)代表提出的意見(jiàn)和建議，社區(qū)委員會(huì)辦公室專(zhuān)人負(fù)責(zé)進(jìn)行登記、辦理，及時(shí)協(xié)調(diào)解決，或給予明確解釋。社會(huì)代表會(huì)議及社區(qū)委員會(huì)這一街道層面上的居民自治機(jī)制的設(shè)立，為理順街道作為政府派出機(jī)構(gòu)與作為居民自治組織的居委會(huì)之間的關(guān)系，建立了良好的溝通渠道。除了以社區(qū)代表會(huì)議制度激活社會(huì)民主外，魯谷社區(qū)還設(shè)立了黨代表任期制，選舉產(chǎn)生148名黨代表和13名黨委委員，定期開(kāi)展代表聯(lián)組活動(dòng)，以黨內(nèi)民主促進(jìn)社會(huì)民主。至魯谷社區(qū)建立以來(lái)，共處理了黨代表和社區(qū)代表的提案、建議和批評(píng)586件，做到了件件有回復(fù)。在實(shí)際工作中，將社區(qū)代表評(píng)議結(jié)果列為政府職能部門(mén)年終考核的主要依據(jù)。4.魯谷模式的深化與推廣在魯谷“街區(qū)制”模式基本確立之后，魯谷社區(qū)下一步的改革計(jì)劃是進(jìn)一步調(diào)整街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、將現(xiàn)有部分社會(huì)事務(wù)及行政管理職能逐步實(shí)現(xiàn)調(diào)離和剝離。具體計(jì)劃包括：將現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為“三部、兩室、一廳”，即，黨群工作部、城市管理部、社區(qū)事務(wù)部、綜合辦公室、地區(qū)成員代表會(huì)議辦公室、居民事務(wù)服務(wù)大廳，突出街道的公共服務(wù)職能。調(diào)整現(xiàn)由街道承擔(dān)的各類(lèi)協(xié)會(huì)、市民教育、居民服務(wù)等十項(xiàng)社會(huì)事務(wù)到社會(huì)服務(wù)性組織，把涉及行政管理的七項(xiàng)職能剝離給區(qū)政府有關(guān)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理方式的三個(gè)轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)在管理方式的轉(zhuǎn)變上，即，考核工作由現(xiàn)在的專(zhuān)項(xiàng)考核向綜合考核轉(zhuǎn)變,日常管理工作由接受職能部門(mén)檢查轉(zhuǎn)向街道檢查、監(jiān)督職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，財(cái)政管理由現(xiàn)行的財(cái)政承包向以工作任務(wù)、項(xiàng)目管理為依據(jù)的財(cái)政預(yù)算管理體制轉(zhuǎn)變。魯谷社區(qū)是北京地區(qū)首家實(shí)施“大社區(qū)”制、在街道一級(jí)建立社區(qū)制的創(chuàng)新者。魯谷社區(qū)的“監(jiān)督專(zhuān)業(yè)管理，組織公共服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)”的自我定位以及在街道建立“大科制”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的做法，2006年開(kāi)始在石景山區(qū)全區(qū)進(jìn)行推廣?！案櫻芯渴吧絽^(qū)創(chuàng)建魯谷社區(qū)管理模式和推進(jìn)街道管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)，探索理順區(qū)、街、社區(qū)之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)政府職能到位、市場(chǎng)職能入位、社區(qū)職能歸位”也被寫(xiě)入北京市2006年政府重點(diǎn)工作計(jì)劃中。三、以“社區(qū)制”為核心的城市基層治理模式上世紀(jì)70年代末期，隨著社會(huì)學(xué)學(xué)科的恢復(fù)，“社區(qū)”這一概念進(jìn)入中國(guó)，并于80年代中期進(jìn)入中國(guó)城市基層管理體制改革的實(shí)際運(yùn)用中。與上海將“社區(qū)”定位在街道辦事處這一層次不同，北京市一直將社區(qū)定位在居委會(huì)層次上，魯谷社區(qū)的做法是將街道改制為社區(qū)。由于民政部最初是在定位城市基層“行政機(jī)構(gòu)”的意義上使用“社區(qū)”概念，“社區(qū)”往往被局限在“地理的”、“空間的”意義上使用。而實(shí)際上，無(wú)論是將街道還是居委會(huì)定義為“社區(qū)”，“社區(qū)制”的核心意義并不在于名稱(chēng)的轉(zhuǎn)變或是地域的大小。社區(qū)的本意是指聚集在一定區(qū)域范圍內(nèi)，有共同利益組成的社會(huì)生活共同體。在一定區(qū)域內(nèi)，有一定社會(huì)關(guān)系的人群間的互動(dòng)才是社區(qū)概念的核心。公共管理學(xué)意義上使用“社區(qū)”概念，突出的是“社區(qū)”與傳統(tǒng)管理單位的不同點(diǎn)社區(qū)強(qiáng)調(diào)“共同管理、共同服務(wù)”，“自治”與“服務(wù)”是“社區(qū)制”的核心內(nèi)容。魯谷街道社區(qū)管理體制改革是城市基層管理體制改革的一種方向性的探索，城市基層管理體制改革又是我國(guó)近20年來(lái)行政管理體制改革的一部分。行政管理體制改革的目的是建立現(xiàn)代政府管理制度。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，以“治理”取代“管理”成為現(xiàn)代政府的一種發(fā)展方向。關(guān)于治理的理論與模型有很多，但至少有兩點(diǎn)已經(jīng)取得共識(shí)：作為國(guó)家的治理，應(yīng)該是以最小的成本取得最大的收益；公共管理活動(dòng)的主體并不限于政府，政府與民間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間應(yīng)相互合作、共同參與公共事務(wù)的治理。治理理念在社區(qū)層面上的實(shí)踐結(jié)果應(yīng)該是：政府減少行政干預(yù)、降低管理成本，政府、市場(chǎng)、非政府組織多主體參與社區(qū)自治，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)最大化。魯谷社區(qū)的改制基本是沿著這一改革思路進(jìn)行的，但由于某些制度及現(xiàn)實(shí)制約因素，魯谷社區(qū)的“社區(qū)制”治理模式并不完美。北京市2002年確定了22個(gè)街道作為街道管理體制改革試點(diǎn)，一年之后的“改革經(jīng)驗(yàn)總結(jié)”中指出：下一步城市管理體制改革的重點(diǎn)是培育社會(huì)服務(wù)組織，難點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，著力點(diǎn)是公共服務(wù)體制建設(shè)。這些重點(diǎn)、難點(diǎn)、著力點(diǎn)恰恰是現(xiàn)行的城市基層管理體制改革沒(méi)有解決的問(wèn)題，也是魯谷模式?jīng)]有攻克的難點(diǎn)。魯谷社區(qū)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的幅度高達(dá)73，撤銷(xiāo)轉(zhuǎn)化的職能也達(dá)到了28項(xiàng)。但仔細(xì)分析魯谷社區(qū)編制表，可以發(fā)現(xiàn)，以39名公務(wù)員編制取代同類(lèi)街道90名公務(wù)員編制的基礎(chǔ)并不僅僅是職能減少的成果，也是每一位工作人員“身兼數(shù)職”、“超額工作”的結(jié)果。魯谷社區(qū)現(xiàn)有39名公務(wù)員編制的職位說(shuō)明中，有15個(gè)職位是“身兼數(shù)職”。這種機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)方式可以走多遠(yuǎn)？以“小政府、大社會(huì)”為城市基層管理體制改革的目標(biāo)是合理的，但是，小政府與大社會(huì)是并進(jìn)的，政府轉(zhuǎn)移或剝離出的職能應(yīng)該交給社會(huì)，社會(huì)是否有足夠成熟的自我組織和自我管理能力以承接這些轉(zhuǎn)移出的職能？魯谷社區(qū)將部分職能轉(zhuǎn)移給新設(shè)的事業(yè)單位編制機(jī)構(gòu)，減少了行政編制，但事業(yè)編制機(jī)構(gòu)不等于非政府組織、不等于社會(huì)力量。魯谷社區(qū)在培育居民自治組織上取得很好的經(jīng)驗(yàn)，在培育社會(huì)服務(wù)組織、整合市場(chǎng)資源等職能轉(zhuǎn)換后的社會(huì)有效接管力量上的培育還有更多工作空間。只有完善的市場(chǎng)機(jī)制、成熟的非政府組織真正參與到社區(qū)治理、公共服務(wù)工作中來(lái)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)多中心、多主體治理，“社區(qū)制”才有可能發(fā)揮出不同于傳統(tǒng)“街居制”的作用?！吧鐓^(qū)制”的另一核心內(nèi)容是“自治”，自治離不開(kāi)“民主”，魯谷社區(qū)的民主自治機(jī)制以“社區(qū)代表會(huì)議制度”為主體。社區(qū)代表會(huì)議制度的民主程度還可以進(jìn)一步深化。如，社區(qū)代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)社區(qū)委員會(huì)的選舉程序是社區(qū)黨工委按百分之十差額比例提名候選人。在居民自治組織中深化民主層次、培養(yǎng)居民民主能力，是現(xiàn)行制度許可范圍內(nèi)的民主實(shí)驗(yàn)。魯谷模式的可復(fù)制性、可推廣性在實(shí)際操作中受到了置疑。魯谷社區(qū)能夠成功精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)換職能的一個(gè)重要契機(jī)是魯谷街道是新建制街道，改革阻力較少。石景山區(qū)認(rèn)可、推廣魯谷模式的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)在其它街道改革中堅(jiān)持“四個(gè)不變”，即，“街道名稱(chēng)不變、編制不變、經(jīng)費(fèi)不變、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不變”。這一規(guī)定間接證明了，在街道層面推進(jìn)降低管理成本的“社區(qū)制”治理模式還有很多不確定性。上述魯谷模式的局限性，多數(shù)并不是魯谷社區(qū)自身的問(wèn)題，而是源自于制度環(huán)境的限制，魯谷改制是在“上不動(dòng)，下動(dòng)”大環(huán)境沒(méi)有變的情況下進(jìn)行的創(chuàng)新。這種局部創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新的發(fā)展前景如何？北京市民政局對(duì)魯谷社區(qū)改革試點(diǎn)工作的批示是“在全市普遍推廣這一經(jīng)驗(yàn)條件似不成熟，但作為試點(diǎn)，可以開(kāi)闊思路”。魯谷社區(qū)的“社區(qū)制”為核心的城市基層治理模式作為城市基層管理體制改革的方向已經(jīng)基本得到認(rèn)可，但這套體制只有從“試點(diǎn)”走向真正的“推廣”時(shí)，才可以說(shuō)是體制創(chuàng)新的成功。四、討論：城市基層管理體制的未來(lái)？傳統(tǒng)組織力量的消失和現(xiàn)代組織體制的建立是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，魯谷街道由“街居制”向“社區(qū)制”的創(chuàng)新改制過(guò)程中，最