農(nóng)村研究論文-從村治過(guò)程看鄉(xiāng)村關(guān)系.doc_第1頁(yè)
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農(nóng)村研究論文-從村治過(guò)程看鄉(xiāng)村關(guān)系內(nèi)容提要農(nóng)村實(shí)行村民自治之后,鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了明顯的變化,由集中統(tǒng)一的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓I(lǐng)導(dǎo)與行政指導(dǎo)相結(jié)合。本文從村治過(guò)程的角度分析了村民自治背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系,所得出的結(jié)論是:鄉(xiāng)村關(guān)系既包含行政管理也包含行政指導(dǎo);鄉(xiāng)村矛盾的主要方面在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違規(guī)的行政干預(yù)對(duì)于村民自治是十分有害的。關(guān)鍵詞村治過(guò)程村民自治鄉(xiāng)村關(guān)系行政干預(yù)農(nóng)村實(shí)行村民自治以后,鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了巨大的變化。中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法第四條規(guī)定,“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”這意味著,該法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(行政機(jī)關(guān))與村民委員會(huì)的關(guān)系定性為“指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系”。事實(shí)上,當(dāng)前的鄉(xiāng)村關(guān)系并非只是簡(jiǎn)單的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,因?yàn)猷l(xiāng)村關(guān)系不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)與村民委員會(huì)的關(guān)系。在實(shí)行村民自治的前提下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于行政村的管理既有行政命令的成分,也有行政指導(dǎo)的成分。此二者的區(qū)別須加以厘清,并在實(shí)踐中避免違規(guī)的行政干預(yù)。這對(duì)于農(nóng)村的政治發(fā)展是必要的。本文擬從村治過(guò)程這一視角,對(duì)實(shí)行村民自治背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系作一剖析。一、村治過(guò)程“村”指的是行政村?!靶姓濉笔菤v史形成的一個(gè)概念。建國(guó)初期,中國(guó)政府曾把政權(quán)組織延伸至村一級(jí)。中華人民共和國(guó)政務(wù)院于1950年12月頒布了鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則,鄉(xiāng)(行政村)成為基層行政單位。當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)和行政村是一個(gè)概念,它一般由一個(gè)較大的自然村或幾個(gè)自然村聯(lián)合組成。人民公社時(shí)期,行政村演化為生產(chǎn)大隊(duì);人民公社解體以后,在原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立“村民委員會(huì)”?!靶姓濉边@一概念一直被沿用下來(lái),盡管現(xiàn)在的行政村并非一級(jí)行政組織?!按逯芜^(guò)程”即行政村的政治過(guò)程?!斑^(guò)程”具有雙重涵義:(1)它是一種研究方法;(2)它是一系列政治活動(dòng)。“過(guò)程”作為政治學(xué)的研究方法,其形成和發(fā)展是功能和行為研究方法長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)物,“其特征是對(duì)政治活動(dòng)的行為、運(yùn)轉(zhuǎn)、程序以及各構(gòu)成要素,特別是各政治團(tuán)體(群體)之間,以及它們與政府之間的交互關(guān)系進(jìn)行實(shí)證性的分析、研究和闡述。這種過(guò)程研究,對(duì)于傳統(tǒng)的體制研究、要素分析和法理說(shuō)明是一個(gè)極為重要的補(bǔ)充和豐富,把人們對(duì)于政治、政府問(wèn)題的研究推向了一個(gè)新的階段”。最早提出“過(guò)程”這一概念的是美國(guó)學(xué)者本特利(Bentley,ArthurFisher),1908年,本特利在其代表作政府的過(guò)程:社會(huì)壓力研究(ProcessofGovernment:AStudyofSocialPressures)一書(shū)中提出“政府過(guò)程”的概念。至第二次世界大戰(zhàn)前后,西方政治學(xué)界流行從“過(guò)程”的角度研究和表述政治和政府活動(dòng)的各個(gè)方面。上個(gè)世紀(jì)末,中國(guó)學(xué)者也開(kāi)始注重以“過(guò)程”的方法研究中國(guó)的政治問(wèn)題?!斑^(guò)程”的另一個(gè)涵義是指一系列政治活動(dòng)。本特利的“政府過(guò)程”是指以政府為核心的一系列政治活動(dòng),包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié):利益表達(dá)、利益綜合、決策和決策的施行。實(shí)際上,“政府過(guò)程”就是“政治過(guò)程”,“學(xué)術(shù)界歷來(lái)多是交叉使用這兩個(gè)概念,并未將它們劃分嚴(yán)格的界限”。結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物阿爾蒙德(GabrielAlmond)進(jìn)一步發(fā)展了政府過(guò)程的學(xué)說(shuō),他將“政治過(guò)程”或“政府過(guò)程”分解為政治社會(huì)化與政治錄用、利益表達(dá)、利益綜合、政治溝通、決策和決策的施行等幾個(gè)環(huán)節(jié)。本文所提出的“村治過(guò)程”,就是行政村的“政治過(guò)程”,它包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié):政治社會(huì)化與政治錄用、利益表達(dá)、利益綜合、政治溝通、決策和決策的施行。政治社會(huì)化是政治文化形成和發(fā)展的過(guò)程;政治錄用是通過(guò)某種方式選用人員在政治活動(dòng)中充當(dāng)某種角色,對(duì)行政村而言,選擇村干部是最重要的政治錄用;利益表達(dá)就是提出政治要求;利益綜合是把各種要求匯合成決策選擇;政治溝通是政治活動(dòng)主體之間的信息傳遞;決策是把有效的政治要求轉(zhuǎn)化為權(quán)威性的決定;決策施行即實(shí)施決策。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的政治錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在錄用村干部的過(guò)程中起著重要的作用,其中對(duì)農(nóng)村黨支部負(fù)責(zé)人的人選起決定性的作用。1鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部負(fù)責(zé)人的任用起決定性的作用根據(jù)黨章第29、30條的規(guī)定,黨的基層委員會(huì)由黨員大會(huì)或代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生,但基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)的書(shū)記、副書(shū)記,應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)。中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例第15條規(guī)定,上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí),可以調(diào)動(dòng)和指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人;第16條規(guī)定,黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)書(shū)記、副書(shū)記的產(chǎn)生,由上屆委員會(huì)提出候選人,報(bào)上級(jí)黨組織審查同意后,在委員會(huì)全體會(huì)議上選舉。從上述規(guī)定看,作為農(nóng)村黨支部的上級(jí)黨組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,對(duì)農(nóng)村黨支部負(fù)責(zé)人的人選擁有決定權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命村黨支部負(fù)責(zé)人的情況時(shí)有發(fā)生,如河南、山東、安徽、內(nèi)蒙古等地,近年來(lái)都派遣大批機(jī)關(guān)干部到農(nóng)村任職,這些機(jī)關(guān)干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命為村黨支部書(shū)記或副書(shū)記。安徽省委在2001年7月從市縣(市、區(qū))機(jī)關(guān)和事業(yè)單位選派3000名優(yōu)秀年輕干部到全省貧困村和后進(jìn)村擔(dān)任黨支部書(shū)記。山東省濟(jì)寧市自1998年起,每年從市、縣、鄉(xiāng)4萬(wàn)多名干部中抽調(diào)1萬(wàn)多名,進(jìn)駐1425個(gè)貧困村、后進(jìn)村。全國(guó)各地都廣泛采取部門(mén)包村、工作組駐村、下派機(jī)關(guān)干部任職等辦法,幫助后進(jìn)村改變面貌,在2001年2002年間,全國(guó)下派到村任職的機(jī)關(guān)干部累計(jì)達(dá)7萬(wàn)多名。2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的指導(dǎo)農(nóng)村村民委員會(huì)成員是通過(guò)村民的民主選舉而產(chǎn)生的。村委會(huì)的選舉離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村委會(huì)選舉主要有以下幾個(gè)環(huán)節(jié):(1)宣傳發(fā)動(dòng)。有關(guān)村委會(huì)選舉的法律法規(guī)都明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的選舉負(fù)有宣傳發(fā)動(dòng)的責(zé)任。在宣傳發(fā)動(dòng)階段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)有:宣傳村組法及有關(guān)的法律法規(guī)、行政規(guī)章;培訓(xùn)有關(guān)工作人員;確定選舉方式和選舉日期等。(2)指導(dǎo)選舉委員會(huì)的工作。選舉委員會(huì)(或稱選舉領(lǐng)導(dǎo)小組)是主持村委會(huì)選舉的唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),其主要職責(zé)是,確定選舉工作人員、審查選民資格、公布選民名單、組織選舉并公布選舉結(jié)果。選舉委員會(huì)從成立到具體的運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均有介入。(3)解釋選舉結(jié)果。在村委會(huì)選舉中,發(fā)生計(jì)票爭(zhēng)執(zhí)或?qū)τ行?、廢票的認(rèn)定意見(jiàn)不一致時(shí),一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)裁定。對(duì)選舉的裁定,在特定的情況下,可能對(duì)選舉結(jié)果產(chǎn)生重大的影響,例如江西游村1999年的選舉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用解釋權(quán),使選舉結(jié)果發(fā)生了變化。在實(shí)行直選的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過(guò)以上幾個(gè)環(huán)節(jié)影響村委會(huì)的選舉;在沒(méi)有實(shí)行直選的情況下,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則干預(yù)甚至操縱選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會(huì)選舉的過(guò)程中,往往帶有自己的“意圖”,想方設(shè)法使自己的“意中人”當(dāng)選。據(jù)肖唐鏢、唐曉騰對(duì)江西省40個(gè)村委會(huì)換屆選舉的調(diào)查,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)選舉中傾向于民主的或有限的民主選舉的占六成,傾向于“暗箱操作”的乃至違規(guī)操作的占三成。違規(guī)操作的選舉,“都帶有一個(gè)相同的目的,即他們希望組織看中的人員能如愿當(dāng)選,特別是希望原村委會(huì)班子(或其中的主要成員)能繼續(xù)留任”。1998年通過(guò)的中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法已明確規(guī)定村委會(huì)換屆實(shí)行直選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的影響力正在減弱。這種情況使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)心農(nóng)村會(huì)失去控制,不過(guò)也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)轉(zhuǎn)變了觀念,認(rèn)為只要讓村民把他們信得過(guò)的人選到村委會(huì)班子來(lái),那就符合“黨的方針政策”。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)行政村決策及決策執(zhí)行的影響決策,是村治過(guò)程核心環(huán)節(jié)。村治過(guò)程的決策及其執(zhí)行,深受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響主要通過(guò)以下幾個(gè)環(huán)節(jié):1通過(guò)行政命令和行政干預(yù)推行政務(wù)涉及政務(wù)的事宜,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可向所轄行政村下達(dá)指令。比如公糧收購(gòu)、計(jì)劃生育、稅款收取及上報(bào)各種統(tǒng)計(jì)資料等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大都下達(dá)任務(wù)指標(biāo),并規(guī)定完成期限和獎(jiǎng)懲辦法。凡此類(lèi)事宜,村黨支部和村委會(huì)依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指示作出決策,并予以執(zhí)行。2通過(guò)下達(dá)指標(biāo)和提供信息影響行政村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般每年都向所轄行政村下達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)和工業(yè)產(chǎn)值的指標(biāo),并采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。這些指標(biāo)并不具有強(qiáng)制性,不可能一一加以落實(shí),不過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能抓住一些重點(diǎn)項(xiàng)目狠抓落實(shí)。例如1996年4月,浙江省東陽(yáng)市巍山鎮(zhèn)向該鎮(zhèn)的白坦一村下達(dá)100畝水稻直播試驗(yàn)的任務(wù)。為了落實(shí)這項(xiàng)任務(wù),鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、分管農(nóng)業(yè)的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)村干部等會(huì)同東陽(yáng)市的農(nóng)業(yè)技術(shù)員一起下村,召集村兩委和村小組聯(lián)席會(huì)議,宣傳和落實(shí)試點(diǎn)事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還往往根據(jù)自身掌握的信息和對(duì)市場(chǎng)的基本判斷,對(duì)所轄行政村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行指導(dǎo)和干預(yù),其目的主要是為了農(nóng)民的增收。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)和干預(yù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須把握一定的度,否則容易引起鄉(xiāng)村矛盾和干群矛盾。3運(yùn)用政府權(quán)威影響行政村的人事決策當(dāng)村民對(duì)現(xiàn)任的村黨支部或村委會(huì)負(fù)責(zé)人不滿并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出罷免要求時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往出于自身利益的考慮,作出作為或不作為的反應(yīng)。對(duì)于罷免村黨支部成員的要求,是否滿足村民的愿望,主動(dòng)權(quán)掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手里,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的不作為村民無(wú)可奈何。由于村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的召集在很大程度上有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入,因此對(duì)不稱職的村主任的罷免也在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度。從目前已經(jīng)發(fā)生的為數(shù)不多的罷免村委會(huì)主任成功的案例來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入起了至關(guān)重要的作用,例如,1999年3月哈爾濱市道外區(qū)松北鎮(zhèn)集東村罷免村委會(huì)主任董壽永;1999年4月浙江省瑞安市潘岱鄉(xiāng)白蓮村罷免村委會(huì)主任何光壽;1999年5月浙江省溫州市寮東村罷免村委會(huì)主任潘洪聰;1999年8月貴州省貴陽(yáng)市東風(fēng)鎮(zhèn)烏當(dāng)村罷免村委會(huì)主任;1999年11月河南省鞏義市涉村鎮(zhèn)羅泉村罷免村委會(huì)主任柴喜武等,都得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持或幫助。與此相反,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予支持,村民就很難作出罷免的決議,例如,哈爾濱市王崗鎮(zhèn)前興隆村村民要求罷免村委會(huì)主任梁振志,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予支持而不能如愿以償;河北省的報(bào)子營(yíng)村村民罷免村委會(huì)主任的要求得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持,不僅罷免不成,五名帶頭的村民代表被檢察機(jī)關(guān)逮捕,反而成了“被告”。唐曉騰總結(jié)說(shuō),村民提出罷免“村官”的要求能夠得到滿足,并不僅僅是因?yàn)橛辛舜逦瘯?huì)組織法,更主要在于其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)比較開(kāi)明、比較看重民主。4通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)影響行政村的財(cái)務(wù)決策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)各種方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制,主要有間接監(jiān)控和直接監(jiān)控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性的意見(jiàn),是為間接監(jiān)控;鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi),向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金,是為直接監(jiān)控。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求行政村把財(cái)務(wù)收支情況每月送鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)所審計(jì)一次,審計(jì)的內(nèi)容包括村提留款收支是否合理,計(jì)劃生育罰款、土地管理費(fèi)、電費(fèi)等是否按政策收取,村各項(xiàng)公務(wù)開(kāi)支是否合理等等。5通過(guò)聯(lián)村干部影響村治的決策聯(lián)村干部又稱包村干部,系受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派,負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)和幫助村干部解決疑難問(wèn)題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。從筆者目前掌握的資料看,委派聯(lián)村干部是全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府流行的一種做法。聯(lián)村干部有兩種,一種是駐村干部,長(zhǎng)期在農(nóng)村蹲點(diǎn);另一種是不駐村干部,不定期到農(nóng)村指導(dǎo)工作。聯(lián)村干部影響村治決策主要有兩種方式:一是參加村里召開(kāi)的會(huì)議,在會(huì)議上傳達(dá)上級(jí)政府的文件精神,傳達(dá)上級(jí)政府對(duì)村治的要求,并依此提出建議;二是與村民直接接觸,了解村民的意見(jiàn)和要求,然后反映到村級(jí)組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。6通過(guò)投入一定的人力物力參與村治的決策執(zhí)行村民會(huì)議作出的決策難以執(zhí)行時(shí),往往求助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“充當(dāng)著村干部的保護(hù)神”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為有必要時(shí),會(huì)投入一定的人力物力幫助行政村解決問(wèn)題,如道路建設(shè)、新村建設(shè)、計(jì)劃生育、收取稅款等方面的事宜。對(duì)于計(jì)劃生育、收取稅款等方面的決策執(zhí)行,由于執(zhí)行難度較大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往介入較深。例如,1995年8月,河南省蘭考縣三義寨鄉(xiāng)為了扭轉(zhuǎn)計(jì)劃生育工作的落后局面,鄉(xiāng)政府組織近200人的龐大征款隊(duì)伍,開(kāi)進(jìn)各村各戶征收所欠的超生罰款,引起村民的強(qiáng)烈不滿。一部分村民集結(jié)砸毀鄉(xiāng)政府大樓。事后,鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)受到了黨紀(jì)處分。2002年12月,陜西省安康市漢濱區(qū)關(guān)廟鎮(zhèn)政府為了清收教育、道路集資款,向楊寨村派出了以一名副鎮(zhèn)長(zhǎng)為組長(zhǎng)的收費(fèi)突擊隊(duì),在清收村民尚玉貴老漢的31185元欠款時(shí),與其發(fā)生推搡,導(dǎo)致尚老漢

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