農村研究論文-鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權.doc

農村研究論文-鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權引言在理想的狀態(tài)下，國家進入鄉(xiāng)村秩序的方式通常有兩種，一是立法進入方式，即以國家頒布的法律作為規(guī)范基層秩序的標準，在這種情況下，基層政權是執(zhí)行國家法律的機構，它不應當有獨立的立法權（除非特別授予之），而是以監(jiān)督國家法律的實施為工作目標。二是仲裁進入方式，即不直接干預基層的管制規(guī)則，而是在對方出現(xiàn)問題時介入裁定是非。由于裁定的結果須基層機構去執(zhí)行，因此裁定的權威性不能不極大地依賴于執(zhí)行者，而且，由于裁定進入的暫時性-它通常只針對某個單一的事件，其處理結果不能擴散-成為其他事件遵循的范例-在這種情況下，基層組織往往發(fā)展出自己的規(guī)則處理事件。這些規(guī)則并非由國家頒布，但在多數情況下亦未遇到對方明顯的禁止，即處于事實上的默認狀態(tài)。當出現(xiàn)了基層組織不能或不想自己解決的問題、希望他者介入的時候，它需要“邀請”國家進入、并提供資料或對方要求的幫助。在中國鄉(xiāng)村多發(fā)生的情形接近第二類。在這種情形下，基層組織的重要不僅在于他的官方授權地位，而且在于它是一種相對獨立的、在某種情況下甚至是排它性的管轄機構。“相對獨立性”意味著，除了執(zhí)行國家法令之外，在鄉(xiāng)村的局部范圍里，它們往往有在長期實踐中被承認（默認）的相當部分“立法”及“司法”權力。這些權力未必代表國家，但卻比后者的權威性毫不遜色；在執(zhí)行方面，它們享有相當程度的選擇空間；在聯(lián)系國家的進入方面，基層組織具有“邀請”及選擇-辨別哪些事交給外面（上面），哪些事內部解決-的權力。而“排它性”意味著基層組織的立法和管轄權并不能輕易被它者替代或廢除，或者，即使在理論上存在這樣的可能，實際上也會因為缺少執(zhí)行機制而擱淺。所有這一切，在鄉(xiāng)村秩序中構成了一系列重要的社會建制或制度基礎，它們和其它制度-比如土地集體所有制、集體稅賦結算制等-共同作用，維系著現(xiàn)階段基層組織的支配地位。這種支配地位，在我看來，雖然因經濟組織方式的非集體化發(fā)展受到一定影響，但并沒有得到根本性的改觀。這些社會建制之所以特別，在于村民各項行動的正當性-依據通常的分類，有政治（選舉）、財產（收益）和社會（福利）權利-傳統(tǒng)上是由“村莊”這個社會單位界定（或否定）的，而且，這種界定通常并不需要依據更大范圍的憲法，就是說，對于村民各項權利的保護主要由前者而非后者承擔。雖然憲法在理論上應當具有這樣的作用，但是，這種作用往往僅限于抽象的表述一般性原則方面，而在具體的實踐中，這些一般性原則往往被樹之高閣，相反，村莊組織對村民分享權利資格的界定權，則長期受到社會個體及組織、甚至是更高級組織的承認。結果，在鄉(xiāng)村基層，對于村民各項權利的界定與管轄并沒有分開-由理論上的不同單位行使，而是緊密地聯(lián)系在一起。這種現(xiàn)象，使得對村民正當行動的界定成為基層組織主要的管轄內容之一，如果村民離開了村級組織的管轄范圍，就等于放棄了應當分享的各項權利。這樣的情形，為我們思考下列問題提供了一種分析方向：在基層組織因“利益分離結構”的作用、缺乏社會支持基礎的條件下，是什么使得基層權威的地位得以延續(xù)？看起來，如果僅僅看到基層結構的不穩(wěn)定一面，就無法理解基層社會基本秩序綿延不斷的現(xiàn)實。當然使用權威主義模式的觀察者可以爭辯說，這種秩序源于基層政權的強力控制，但若僅僅如此，我們何以解釋，現(xiàn)今農民依賴市場的普遍發(fā)展，并沒有使基層政權的權威根本解體？這個問題讓我們不得不假定，上述社會建制（socialconstitution）支持并鞏固著基層政權的地位、從而使其成為農民生存所需依賴的機構。這些社會建制在必要的時候邀請來自上層的支持，但通常它具有相當自主的地位，能夠獨立地起作用。借助這種地位和作用，基層政權“給予”了村民作為社會成員的位置，有了這個位置，村民才能具有現(xiàn)實的“權利”，才能發(fā)展出他和社會公共體制發(fā)生聯(lián)系的渠道，諸如他從事經濟交易，申請公共援助，接受公共物品分配，接受服務和福利的渠道。而在此之外，他們的權利界定雖然能夠找到可查證據，但因為缺少現(xiàn)實的制度基礎支持-沒有執(zhí)行機構幫助其實現(xiàn)權利，這些權利只具抽象的意義。本章選擇使用來自各地的、主要是當代的、成文或不成文的“鄉(xiāng)規(guī)民約”資料，觀察地方權威的管轄權及其性質，在我看來，它們能夠在相當程度上、反映基層政權控制轄區(qū)的某種制度性基礎。雖然許多鄉(xiāng)規(guī)民約只具有文字表述的意義2，它通常是應上級的要求而定，作為“依法治村”的證據，在實踐中并不總是能夠得到嚴格的執(zhí)行，但是，對于我們觀察的基層組織而言，它們仍有不可多得的涵義。原因是，這些鄉(xiāng)規(guī)民約基本上是由基層組織、或其委托的人士起草，并在基層組織中得到廣泛認同的作品，因此它們在相當程度上，能夠反映這些人對于其權利、權力、責任、義務和管制方法的認識。本章關注的中心問題，是在低度穩(wěn)定的結構中，基層社會的秩序為什么仍然得到延續(xù)？處理這樣的問題，需要認識基層治理中的另一些因素、尤其是，需要認識其綿延不斷的制度基礎，如何在抑制結構的不穩(wěn)定方面發(fā)揮作用。在文尾部分，我將就與此相關的“國家政權建設（管轄權威的深入）”問題，做一初步的、嘗試性的討論。村莊“成員”資格據史書記載，鄉(xiāng)村“人丁”登記在中國具有相當長的歷史，它始發(fā)于西周末年，開始是為戰(zhàn)事“補充兵力”所為（國語。周語上）。但后來鄉(xiāng)村戶籍登記制度的發(fā)展，顯然更與稅賦稽征有關：它不僅是調役兵役的依據，而且成了控制稅納逃避的方法。在傳統(tǒng)中，稅賦及其減免計算都以勞動力和田畝為依據，因而戶口登記總是和財產登記相關聯(lián)，而“財產又以田地為要，沒有住宅”（陳明光，1996：28）3，這說明稅納依據中的“財產”部分，傳統(tǒng)上主要以田地為計算單位。因此，掌握田地和人丁資料的團體或組織便擔當起了記錄的重任，而這種任務顯然非基層莫屬。財產與人丁的共同登記，不僅建立了戶口與稅賦的關聯(lián)，也建立了鄉(xiāng)民與某種基層“公共”組織的確定關系，它需要一種基層組織去記錄、查實并擔負戶口變更的工作。而這個組織的功能并不單一，它不僅記錄和查實戶口，還對記錄在冊的，納入組織的人實施管理、照顧和保護的責任。對于村民個人而言，如果他失去了在冊的單位，在獲得卸去稅負“自由”的同時，也同時失去了與公共組織聯(lián)系的途徑。在通常意義上，這種“失去”聯(lián)系的游離狀態(tài)也許并不重要，但在出現(xiàn)問題需要求得公共組織幫助的時候，其受到保護的身份就會遇到麻煩，對方完全可以一句“不歸我們管”，推卸自己的責任。另外，由于教育、福利、養(yǎng)老等社會服務供給通常是由基層組織擔負的，離開了組織的登記范圍，就意味著放棄這些服務的享用資格（用現(xiàn)在的話說，就是放棄“權利”）。因此，戶口制度不僅僅是出于管制的需要把農民人丁劃為區(qū)域，更重要的是，它建立了對農民、作為社會成員應有的各項資格/權利的界定（承認）單位。這樣的單位，在鄉(xiāng)間，傳統(tǒng)上是區(qū)域性的。時至現(xiàn)今，區(qū)域管轄的辦法一直延續(xù)著，這使基層政權和農民在該區(qū)域中的成員資格認定關系密切。有人根據戶口制度與稅賦的關聯(lián)判定“國家政權建設”在鄉(xiāng)村的展開，而實際上，人們很難在上級的戶口管理部門查到確切的村民戶口，原因是這些戶口不僅由基層登記、自下而上地進行，而且在基層查對、更改并取得承認。在國家部門，戶口只是備案用做各種統(tǒng)計的依據，鄉(xiāng)村福利并沒有由國家提供，鄉(xiāng)村稅務也不由國家單位直接收取，而基層管制中的所有事項，都須以對戶口的承認為據?？梢哉f，掌握戶口及其實際意義者，基層是也。戶口雖然是上級分發(fā)補助的依據，但更多的時候，他們需要依賴基層的上報和不斷確證，這無形中給了基層通過“報戶”而控制稅、賦、役、捐、免的權力。戶口登記背后的東西如此重要，以至對登記的基層監(jiān)督也在一些地方發(fā)展起來：在本世紀30年代的河北豐潤，一位地主將自己的10頃田登記為5頃以逃避地捐，曾被人發(fā)現(xiàn)受到處罰4，而發(fā)現(xiàn)和處罰的實施都是來自鄉(xiāng)里組織而非國家稅官。這一證例表明，在村民登記及其成員資格確認方面，基層組織的“歷史”作用由來已久，只是在不同的時期，這種組織的組成（成分）不同而已。與歷史相比，當代的鄉(xiāng)規(guī)民約對戶口的重視沒有大的改變，它仍然以戶口登記的年齡、性別及其田地作為提供公共勞賦的基本依據，其理由是田地的公共所有性質。隨著社會流動的增加-許多農民將自己的田承包給他者，并安排由對方負擔各種公糧稅費，自己進城打工，但他們總保持著對出租土地的收回權，以防止失去城中工作時缺乏生存資源。沒有使用田地的村民雖暫時免去了稅負，但沒有因此也免去該管轄單位中的村民資格，同樣，外來的承包者也沒有因此而獲得永久的村民資格，這正是上述社會建制的作用-人們可能以各種方式逃稅或代稅，卻不愿意放棄戶口涉及到的、對村莊公共資源的占有或分配權利-例如承包、租房經商、宅基地的擁有、及（村級）社會福利的分享權。這些權利顯然并不能輕易地從其它組織中得到，盡管他們承認，最后也必須由原來的村級組織承擔。雖然流動使得戶口控制的困難增加，但無論人們是否認識到、或是否這樣聲稱，戶口與村民在本地區(qū)的社會成員身份，及由此生發(fā)的享用本地資源的基本權益相關，是顯而易見的。那么，基層政權由于戶口登記而生發(fā)的、對村民成員資格的確定，乃至對其應當享用的基本社會權益的界定地位，也是顯而易見的。于是，幾乎所有的鄉(xiāng)規(guī)民約都嚴格規(guī)定村內和村外成員的區(qū)別，外來人口即使是短期的，也需要辦理登記。對這種區(qū)別的重視，在于不同人享受的待遇（權利）或義務有異，村民需要進入某一個具體的管理單位，以便明確利益分享、受到保護、接受管理的范圍。在南方的發(fā)達地方，一個村莊管轄的戶口復雜而類別多樣，有人屬于鄉(xiāng)管戶口，比如教師，他們有工資，便不再分配土地，也不必出義務工；有些地方屬于農村戶口的教師，沒有村務議事和選舉權（梨樹某村）；有人屬于農業(yè)戶口，農業(yè)戶口中又有吃商品糧者（自購糧，村莊沒有義務負責其糧食供應問題）或吃農業(yè)糧者（自打糧，村莊有義務分配口糧田以維持其生計）。前者與普通的農戶不同，他們往往被視為有其他收入的人，所以不能自然具有與他人同等的享用村莊資源的權利。一些鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定，這樣的人如果居住在鄉(xiāng)村，需要另外交納“福利”基金。這些不同身份的人各自的權利義務及福利待遇，都以戶口登記中的身份確認為據，而且不可以隨意改變。無論是否明文規(guī)定，事實上，享受村辦各項公共及公益事業(yè)利益者，必須是戶口在冊、受到身份確認的村民，否則就需要附加條件?！胺矐艨谠谖掖宓拇迕裣碛幸韵聶嗬簯椃ㄒ?guī)定的權利；參加村務活動，提出建議和批評，監(jiān)督干部工作的權利；選舉和被選舉權；享受各種公共事業(yè)利益的權利”。5一般來說，村民的身份隨著婚姻、出生和去世狀況而變化，遷出者往往被要求加上更多的義務：“凡經批準遷出我村的農業(yè)或非農業(yè)戶口必須交納福利基金，外地的每人交納500元，原籍是本村的，每人交納200元，空掛戶口的，按常駐戶口交納的50%，否則不予落戶。戶口轉出時，一律不退款”。6這些規(guī)定，不能不使人聯(lián)想起公共服務的供給單位。對村民的公共需要提供“管理”的機構，理論上應是國家在基層的代理機構，但在農村地區(qū)的慣例是，非特別情況下-諸如自然災害等-國家并沒有這部分責任，國家多受理由機構或組織、或轄區(qū)整體提出的訴求，個人或家庭事件則習慣上交由基層組織負責。于是戶口記錄便成為提供村莊“公共”服務的憑據，基層政權有權根據資源的多寡和需要確定條件，比如嫁出者遷出，嫁入者遷入，但遷入者需要有資格認定，這些認定又隨著情況而變化：當需要技術人員時，就以戶口作為吸引的條件之一等等。進入戶口的條件由基層政權控制，進入或遷出，理論上需要上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準，但上級“批準”所賴的資料、理由和解釋由村莊掌握，因而多數情況下，報批不過是走過場?；鶎诱嗾莆罩鴳艨谶M入的條件和辦理程序，以此做交易的也不在少數。“外村人”意味著不能和村里人享受同樣待遇-不分宅基地或只能高價購買，承包費用高，房租高，電費高，沒有選舉和議事權，不能享用村里提供的福利等，但是這些人卻被要求義務同當，“負擔”同當，這種“不公平”的處理，更加印證了成員資格及其權利界定單位的局部性質。在這種區(qū)域性的、嚴格的戶口制度下，“內”“外”成員的不同身份，標志著村民個人的權益范圍和保護這些權益的責任組織不同。第六十一條：有下列情形之一者，可以到太平定居：與太平居民結婚；太平村民的婚生子女；對太平有重大貢獻者；來太平投資辦企業(yè)者；其它由村委會審定，并報人民政府同意者7。嚴格區(qū)分說明對本村“成員資格”的承認或否認。只有“有常駐戶口的村民享有同等的權利”8，正式成員應當是有常駐戶口者，而外部的，外來的、暫時的居住者則不具有相同的身份。不同身份會通過一系列不同的權利、安全提供和福利享用區(qū)分出來，比如本村居民有優(yōu)先和優(yōu)惠的土地承包權，宅基地和口糧地分配權，集體收益的分配權，兒童免費教育權，申請補助權，在本村的選舉權和被選舉權，參加村務活動，提出建議、批評的的監(jiān)督權利，討論決定村中重大問題的權利，享受村中各種公共物品和公共服務的權利；而外來人不能擁有相同的權利，除非他“為本村作出巨大貢獻”，或是付出所要求的代價-通常比對本村村民苛刻，才有可能“經過討論”被接納為“有同等權利”者。四十六條：非本村村民在我村建房的，每平方米收費35元；五十五