政治其它相關(guān)論文-美國(guó)公共行政學(xué)百年回顧（上）.doc

政治其它相關(guān)論文-美國(guó)公共行政學(xué)百年回顧（上）第一部分：美國(guó)公共行政學(xué)五大理論美國(guó)公共行政學(xué)者霍哲教授與蓋布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士將美國(guó)的行政學(xué)總結(jié)為五大理論：誠(chéng)實(shí)、無(wú)黨派及象企業(yè)一樣的政府。誠(chéng)實(shí)、無(wú)黨派、有效率的政府管理是建立公共行政學(xué)最為重要的概念。政府的兩大功能是“意志的表達(dá)與意志的執(zhí)行”（古德諾Goodnow,1900）。進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)時(shí)期不僅將行政與政治分離。而且開始了向私有部門學(xué)習(xí)最佳實(shí)踐的努力。正如在當(dāng)今的公共服務(wù)中倡導(dǎo)私有化與更多的市場(chǎng)機(jī)制一樣，這種向私有部門借用經(jīng)驗(yàn)的做法不局限于組織的內(nèi)部過(guò)程，同樣與政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)。經(jīng)典管理模式。當(dāng)行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來(lái)，并且行政被等同于企業(yè)管理，行政學(xué)的主流觀念就開始追求象機(jī)器一樣的效率：即用最少的能源耗費(fèi)完成工作。重心從公共行政在社會(huì)中的地位這樣一個(gè)政治問(wèn)題轉(zhuǎn)移到微觀的問(wèn)題即如何有效地管理組織的問(wèn)題。這種導(dǎo)向源于科學(xué)管理學(xué)派并在較為復(fù)雜的行政決策制定分析中達(dá)到頂峰。通過(guò)對(duì)企業(yè)組織的研究得出一系列被認(rèn)為在管理中廣為適用的原理與原則，而運(yùn)用這些原理與原則可以取得最佳的效率。將這些發(fā)現(xiàn)運(yùn)用于公共部門組織的管理被認(rèn)為是順理成章。政治與政策制定。當(dāng)行政學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科建立起來(lái)，而且新興的福利國(guó)家開始廣泛發(fā)展福利項(xiàng)目時(shí)，政治與行政的二分法就不再現(xiàn)實(shí)。羅斯福新政時(shí)期政府對(duì)社會(huì)事物的干預(yù)就是明顯的例證。如此，公共機(jī)構(gòu)為了獲得不同選區(qū)居民的支持，便調(diào)整策略去影響選區(qū)并滿足選民的需求。這樣，公共行政的一個(gè)主要趨勢(shì)便是遠(yuǎn)離“中立”而靠向“政治”。盡管早期支持行政中立的學(xué)者主張行政官員僅僅是公共政策的執(zhí)行者，這種假設(shè)現(xiàn)在被認(rèn)為是幼稚的。人們認(rèn)識(shí)到價(jià)值觀不僅從多重外部因素侵入行政，價(jià)值觀同樣存在于如政策執(zhí)行這樣被號(hào)稱為是“中立”的內(nèi)部決策中，象其它政策參與者一樣，政府官員應(yīng)當(dāng)參與政策制定。人類行為。經(jīng)典管理學(xué)派植根于泰勒的科學(xué)管理學(xué)派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗費(fèi)完成工作。盡管從私營(yíng)部門中得出的管理理論有助于我們理解組織的骨架，但事實(shí)證明用這些理論來(lái)解釋無(wú)論是公共部門還是私立部門中的人類行為都是不恰當(dāng)?shù)?。尤其是它們不能解釋人性的?fù)雜性、不確定因素或變化環(huán)境的影響。二十世紀(jì)二十年代末及三十年代霍桑實(shí)驗(yàn)與對(duì)組織的社會(huì)學(xué)研究形成了新的管理學(xué)派思想。行為學(xué)派強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系與個(gè)人目標(biāo)的重要性。即強(qiáng)調(diào)組織中個(gè)人與集體的多層面、網(wǎng)絡(luò)狀、非正式組織的重要性。項(xiàng)目的有效性。二十世紀(jì)以來(lái)，伴隨著技術(shù)的日益進(jìn)步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府項(xiàng)目增多。同時(shí)，公共財(cái)政資源逐漸萎縮。如此，公共機(jī)構(gòu)生產(chǎn)力的有效性成為美國(guó)公眾關(guān)心的首要問(wèn)題。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。這不僅適宜于實(shí)用工具與技術(shù)，而且有助于我們對(duì)行政學(xué)學(xué)科的理論構(gòu)思。公共行政學(xué)開始將自身看作是一門綜合學(xué)科，通常是有價(jià)值觀念沖突且價(jià)值觀相互競(jìng)爭(zhēng)的學(xué)科，而這門學(xué)科還在不斷地適應(yīng)與改善之中以追求優(yōu)異的業(yè)績(jī)。第二部分：美國(guó)公共行政實(shí)踐的三種模型尤格斯與凱勒(Uveges&Keller,1998)提出了美國(guó)公共行政實(shí)踐的三種模型，而這三種模型又基于三個(gè)假設(shè)或前提。應(yīng)該說(shuō)，三種行政管理模型反映了美國(guó)政府管理的演變。每一種模型都試圖從不同的層面解釋政府是如何控制互為沖突的利益以及如何管理社會(huì)的。通過(guò)分析這些前提和假設(shè)，就能夠評(píng)估公共行政的范圍和屬性。三個(gè)假設(shè)或前提：成立美利堅(jiān)合眾國(guó)的奠基人多數(shù)將人看作是本質(zhì)上易腐化的。類似于基督教神學(xué)所稱謂的“原罪”?；谶@個(gè)假設(shè)，奠基人建議，公共權(quán)力的分配應(yīng)當(dāng)避免給個(gè)人提供腐化的機(jī)會(huì)。從這個(gè)角度看，就能夠理解奠基人關(guān)于權(quán)力控制與均衡的主張。對(duì)權(quán)力的制衡可以說(shuō)是對(duì)人性弱點(diǎn)的結(jié)構(gòu)籬柵。第二個(gè)假設(shè)涉及共和國(guó)的權(quán)力屬性。政府管理的共和屬性通過(guò)正式建立的復(fù)雜程序?qū)⒐矙?quán)力授予民眾代表。目的是建立一個(gè)有限的政府。倘若沒(méi)有民眾代表的批準(zhǔn)或憲法條文所指定的權(quán)力，政府官員就不能行使權(quán)力。官員的選取通過(guò)一系列的代表制度和程序，通過(guò)分散權(quán)力（控制、均衡和聯(lián)邦制）到政府的各個(gè)角落，該設(shè)計(jì)限制了專制的機(jī)會(huì)。第三個(gè)假設(shè)預(yù)計(jì)到了個(gè)人與集體參與公共團(tuán)體會(huì)帶來(lái)的矛盾。麥迪遜(Madison)聯(lián)邦主義者的第十篇文章中談到不可避免的派別邪惡及控制它們的必要性，麥迪遜認(rèn)為派系尋求政府有利于它們的行動(dòng)，而最好的控制是均衡各派系。盡管有的派系可能謀求公眾利益，但不排除其余派系只追求其特殊利益?；谏鲜鋈齻€(gè)假設(shè)或前提，尤格斯與凱勒提出美國(guó)公共行政學(xué)三大模型：1.派系沖突模型。假設(shè)利益競(jìng)爭(zhēng)是一種永恒的、盡管是可悲的政體特征。公共政府機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)是用以響應(yīng)和控制不同利益的組合。就是說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)利益群體能夠獨(dú)立決定政策。另一方面，漢密爾頓(Hamilton)等人敦促公共機(jī)構(gòu)應(yīng)植根于憲法并讓一些在職官員行使相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。另一些奠基人認(rèn)為官員不僅應(yīng)有自主權(quán)，而且應(yīng)有道德要求。如此，這些官員可以獲得榮譽(yù)。追求榮譽(yù)的政府官員將調(diào)節(jié)派系之間的矛盾并公平的分配權(quán)力。然而，多數(shù)奠基人更趨向于權(quán)力分離。2.派系規(guī)則模型。在這個(gè)模型中，公共權(quán)力和合法性基于直接的選舉，在位政府官員對(duì)政黨和政策的忠誠(chéng)變得甚為重要。然而，建立在派系沖突模型基礎(chǔ)上的政治結(jié)構(gòu)并沒(méi)有大的改變。派系規(guī)則模型的重點(diǎn)是將選舉作為公共權(quán)力的基礎(chǔ)，政府的行為應(yīng)當(dāng)反映選舉的結(jié)果。3.公共利益模型。科學(xué)的效驗(yàn)是這一理論的支柱。改革家們認(rèn)為，運(yùn)用科學(xué)能夠解決公共問(wèn)題。應(yīng)該設(shè)立政府結(jié)構(gòu)給專家更多的權(quán)力。所謂專家，是指那些擁有相關(guān)科學(xué)知識(shí)之人。學(xué)位、教育證書是專業(yè)技能的象征。改革家們將科學(xué)看成是不斷積累和增長(zhǎng)的科學(xué)體系，而且他們堅(jiān)信通過(guò)仔細(xì)和持續(xù)不斷的科學(xué)方法能夠獲取全部知識(shí)。通過(guò)運(yùn)用無(wú)偏見(jiàn)的一般法則，他們看不到科學(xué)效驗(yàn)及其解決問(wèn)題的局限性。將政治因素從行政中分離出來(lái)之后，改革者們認(rèn)為科學(xué)的理性能夠消除政治沖突。運(yùn)用知識(shí)而不參雜政治就會(huì)實(shí)現(xiàn)公眾利益，達(dá)到各方面都更好的狀況(BrownellandStickle1973；Haber1964；Hofstadter1955)。這種公共利益模型假定了人類具備知識(shí)后的完美無(wú)缺性。理性不僅增加了人們塑造現(xiàn)實(shí)的能力，而且完善了人類自身。為了增加理性，改革者愿意將更多的公共權(quán)力授予專家。教育不僅使人們的認(rèn)識(shí)技能敏銳，同樣注入了基于科學(xué)知識(shí)的道德觀。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后派系規(guī)則模型與公共利益模型成為前沿。派系規(guī)則模型成為總統(tǒng)改革的典范，而公共利益模型最初影響了公務(wù)員改革與地方政府。盡管沒(méi)有一種模型能夠獨(dú)占鰲頭，在不同時(shí)期，一種模型的影響可能要大于其它模型。在二十世紀(jì)的多數(shù)時(shí)期，公共利益指引了公共管理。然而，二十世紀(jì)八十年代和九十年代的社會(huì)與政治事件，表明派系規(guī)則模型的復(fù)活，或許，這幾種模型都有它們生存的土壤，只是在不同時(shí)期和不同條件下運(yùn)作程度和范圍不同而已。第三部分：美國(guó)行政學(xué)發(fā)展的五大時(shí)期1.美國(guó)行政學(xué)的創(chuàng)始初期(1887-1899)在十九世紀(jì)八十年代至九十年代，美國(guó)正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期。大量的農(nóng)業(yè)人口擁入城市，成為工廠工人和城市居民。然而，當(dāng)時(shí)的政治制度并沒(méi)有準(zhǔn)備好相應(yīng)的市政設(shè)施以滿足不斷增長(zhǎng)的城市人口需求。城市的擴(kuò)張不僅來(lái)源于美國(guó)農(nóng)村，也來(lái)自世界各地的移民，大型的工業(yè)公司及其國(guó)際市場(chǎng)的開拓起到了催化作用(Chandler1984；Degler1959)。這樣，日益膨脹的城市期盼著市政管理知識(shí)與管理理論。另一方面，1883年彭德爾頓法案(PendletonAct)的通過(guò)即美國(guó)文官制度的建立也期待著相應(yīng)的行政學(xué)知識(shí)。這一時(shí)期，對(duì)“公眾”利益的關(guān)心并不明顯，大多數(shù)公共服務(wù)是通過(guò)私有企業(yè)提供的(Callow1976；Riordon1948)。如果運(yùn)用三大模型，派系規(guī)則模型更多的說(shuō)明這一時(shí)期。而文官制度的建立是寄希望于在政治上中立的文官隊(duì)伍能夠抑制腐敗的土壤?；粽芙淌谂c蓋布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士關(guān)于誠(chéng)實(shí)、無(wú)黨派及象企業(yè)一樣有效率的政府這一重要理論和觀點(diǎn)適用于這一時(shí)期。文官制度的建立，是早期政府管理中公共利益模型的運(yùn)用，盡管最初的文官制只包括12%的聯(lián)邦雇員。截至1900年，有十萬(wàn)名聯(lián)邦雇員成為公務(wù)員(Hoogenboom1961；vanriper1958)?？梢赃@樣說(shuō)，市政管理以及公務(wù)員管理催生了美國(guó)的行政學(xué)。美國(guó)大多數(shù)行政史學(xué)家（見(jiàn)Shafritz.J.M.&Hyde.A.C.1997；Uveges&Keller,1998）均把伍德羅威爾遜(ThomasWoodrowWilson:1856-1924)看作是美國(guó)現(xiàn)代行政學(xué)的鼻祖，把他的那篇被譽(yù)為行政學(xué)開山之作的行政學(xué)研究(1887)的發(fā)表看作美國(guó)行政學(xué)的誕生之日。在這一不朽的篇章中，威爾遜談到了行政學(xué)的內(nèi)容、建立和發(fā)展行政學(xué)的必要性、行政與政治的關(guān)系、行政與憲法的關(guān)系、政策效率、公共生產(chǎn)力等。這一具有歷史地位的名篇至今仍然閃爍著理性的光芒。比如，威爾遜談到“政府如何以最高的效率和最低的成本（金錢或能量）去做那些政府該做的事情”仍然是公共生產(chǎn)力的一種重要定義。2.美國(guó)公共行政學(xué)的管理科學(xué)效率時(shí)期(1900-1929)歷史邁入二十世紀(jì)初葉后，管理科學(xué)取得了開創(chuàng)性的成果。同時(shí)，這一時(shí)期被認(rèn)為是十九世紀(jì)末行政改革的延續(xù)時(shí)期，以及尤格斯及凱勒(Uveges&Keller,1998)所提出的公共行政實(shí)踐的公共利益模型的成熟期。1900年，一場(chǎng)颶風(fēng)席卷了德克薩斯州的蓋爾維斯敦(Galveston,Texas)，奪走了六千人生命。城市的恢復(fù)由一種新的市政府形式所推進(jìn)，即委員會(huì)形式。這種變化反映了更為注重公共管理實(shí)踐的策略。公共政策由七個(gè)委員討論，而這些委員由州政府任命。每一個(gè)委員都是一個(gè)政府行政部門的主管。后來(lái)的委員會(huì)成員由選舉產(chǎn)生。十年之后，就有數(shù)百個(gè)城市采納了類似的委員會(huì)制度。里查德蔡爾德(RchardChild)形式的委員會(huì)經(jīng)理型市政府發(fā)展很快(Stillman,1974)。這種委員會(huì)有一個(gè)人數(shù)不多的立法機(jī)構(gòu)，被賦予制定政策的權(quán)力。市政府經(jīng)理由委員會(huì)任命，經(jīng)理?yè)碛腥啃姓?quán)力。這樣，行政政治二分法得以貫徹。這種市政府經(jīng)理的產(chǎn)生是基于行政能力，因而大大減少了政治(Childs,1952；East,1965)。所有這些變革皆符合社區(qū)范圍的公共利益。早期的城市經(jīng)理幾乎全由工程師擔(dān)任。這在很大程度上響應(yīng)了城市擴(kuò)張所需要的廣泛公共工程。城市經(jīng)理制同樣的注入了公共利益模型中的其它元素，如科學(xué)的效驗(yàn)、以普遍的非黨派選舉替代黨派政治。人們認(rèn)為，專家管理城市將對(duì)社區(qū)的需要更負(fù)責(zé)任(Boyer,1983；White,1927)。在這一管理科學(xué)效率時(shí)期(1900-1929)，公共行政的科研與教學(xué)機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立。如1916年成立政府研究所（1927年更名為布魯金斯學(xué)會(huì)）；