政治其它相關(guān)論文-現(xiàn)行行政架構(gòu)的缺陷及矯正.doc

政治其它相關(guān)論文-現(xiàn)行行政架構(gòu)的缺陷及矯正摘要任何優(yōu)秀的行政架構(gòu)設(shè)計，首先應(yīng)順應(yīng)于社會經(jīng)濟主體關(guān)系的走勢，這是不依人的主觀意識所決定的，否則必然引起兩者的矛盾和沖突。市場經(jīng)濟的橫向社會關(guān)系走勢，客觀地要求行政架構(gòu)必須從集權(quán)模式向分權(quán)模式轉(zhuǎn)型。在中國，用分權(quán)并行模式代替現(xiàn)有的集權(quán)單行模式的行政構(gòu)架設(shè)計，符合本土實際，具備可行基礎(chǔ)，而且還具有特殊的政治經(jīng)濟意義。關(guān)鍵詞集權(quán)行政模式；分權(quán)行政模式；行政模式轉(zhuǎn)型我國現(xiàn)行行政構(gòu)架采用的是集權(quán)型行政模式。所謂集權(quán)型行政模式，是指從上到下縱向地建立多層級行政機構(gòu)，下級服從上級，各級服從中央行政，將整個社會置于整體統(tǒng)一的集中管理之下的國家行政模式。環(huán)視當今世界，行政模式采用層級設(shè)計是各國通行的做法。所不同的是，權(quán)屬分為集中和分散兩大類，且差異巨大。盡管各國具體的行政模式設(shè)計千差萬別，但從總的趨勢看，由集權(quán)行政模式向分權(quán)行政模式轉(zhuǎn)變是多數(shù)國家的一致選擇。這一選擇的客觀背景是世界各國社會經(jīng)濟關(guān)系的總體走勢正在完成從縱向向橫向的加速轉(zhuǎn)變。這一事實一再提醒我們：集權(quán)行政模式所依存的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)正在消失。所以，探討中國政府現(xiàn)行行政架構(gòu)設(shè)計的問題及改革方案已迫在眉睫。一、集權(quán)行政模式存在的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)正在消失集權(quán)行政模式是人類最早出現(xiàn)的行政治理模式，在歷史上主要經(jīng)歷了原始社會末期、奴隸社會、封建社會和資本主義前期。其中，除了資本主義前期之外，大多數(shù)社會的主體經(jīng)濟關(guān)系走向都是縱向的。順應(yīng)這種社會關(guān)系，行政管理模式當然也以豎直化為基本形態(tài)。行政管理模式順應(yīng)于主體社會關(guān)系走向是一種客觀必然，也是一種實際需要，其好處顯而易見：憑借著這種相互順應(yīng)，兩者可以最大限度地互相輔助和相互保障。后者因前者的輔助而使同向的社會關(guān)系得到鞏固和加強；前者因后者的保障而使行政活動暢通而有效力。在奴隸社會和封建社會，正是因為選用的行政管理模式順應(yīng)于社會主體關(guān)系走勢，這種集權(quán)型行政所創(chuàng)造的行政業(yè)績才異常輝煌。其最突出的成就至少表現(xiàn)為兩個方面：（1）縱向行政的集權(quán)式構(gòu)架，有利于提升統(tǒng)治者的地位和管理效力；（2）其對生產(chǎn)力強大的征集和聚合力，支撐和維護了國家和社會的生存和發(fā)展。尤其是在生產(chǎn)力水平相對低下的前資本主義社會，如果沒有縱向行政一級壓一級的強制手段，直接干預(yù)經(jīng)濟活動和強行配置社會資源，則很難集中起有限的人力、物力、財力與自然界抗爭，進而也很難維護國家的政治統(tǒng)一和經(jīng)濟安全。資本主義建立初期，集權(quán)型行政模式并沒有立刻從根本上改變，這是因為，客觀上它還有存在的現(xiàn)實需求，一是集權(quán)型行政所特有的能夠集中人力、物力、財力及權(quán)力的作用，有利于鞏固資本主義政權(quán)的前期統(tǒng)治；二是橫向市場經(jīng)濟關(guān)系還沒有發(fā)展到必須打破不相稱的集權(quán)束縛的水平；三是幾千年的集權(quán)型行政歷史集聚了巨大的社會行為慣性，不到萬不得已，社會不會主動放棄舊有模式，以躲避和拖延為其改變所付出的成本、努力和風險。也正是由于大體相同的上述原因，我國在建國之初，也繼續(xù)延用了集權(quán)型行政模式。建國初期，年輕的中國面臨的政治、經(jīng)濟環(huán)境十分惡劣，此時集權(quán)行政充分彰顯出其獨特的作用。然而，隨著市場經(jīng)濟的最終確立和深入發(fā)展，整個社會經(jīng)濟關(guān)系的走向也完成了從縱向向橫向的大調(diào)轉(zhuǎn)。這一調(diào)轉(zhuǎn)非同小可，它意味著社會活動的自然脈絡(luò)發(fā)生了不同于以往任何社會的顛覆性轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變客觀上要求建立在舊有縱向社會經(jīng)濟關(guān)系基礎(chǔ)上的所有上層建筑也必須隨之改變，否則社會沖突不可避免。當然，集權(quán)行政模式也在改變之列。市場經(jīng)濟是一種建立在平等自由的橫向交易關(guān)系基礎(chǔ)上的經(jīng)濟，其行為主體要求擁有巨大、多維的活動空間和平等、自由的交易通路。而集權(quán)行政模式所鑄就的強大剛性的縱向行政壁壘，已無法包容和容納市場經(jīng)濟各種要素資源橫向流動的渴求，雙方在縱橫交錯之間產(chǎn)生的矛盾和沖突無法調(diào)和且愈愈烈。種種跡象表明：集權(quán)行政模式存在的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)正在消失，也正是基于這種形勢，由集權(quán)行政模式向分權(quán)行政模式轉(zhuǎn)變，已成為世界多數(shù)國家的共同選擇。二、中國現(xiàn)行行政架構(gòu)的缺陷我國社會主義市場經(jīng)濟的建立開始較晚，起步于上個世紀下半葉。但進入新世紀以來，隨著市場經(jīng)濟的逐漸成熟，與現(xiàn)行集權(quán)行政架構(gòu)的摩擦已日趨明顯，其主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，它阻隔著生產(chǎn)要素跨政區(qū)流動，人為障礙了經(jīng)濟活動的自然脈絡(luò)，使正常的統(tǒng)一大市場形成困難，使生產(chǎn)要素的重組和配置難以達到最優(yōu)；另一方面，它造成了政區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴重趨同，一個個大而全、小而全的市場，競相追逐價高利大的相同產(chǎn)業(yè)，忽視自身比較優(yōu)勢，盲目重復(fù)投資建設(shè)，造成規(guī)模效益低下和資源產(chǎn)出的浪費，使市場經(jīng)濟的效率優(yōu)勢無法正常發(fā)揮出來。除了上述問題之外，我國的集權(quán)行政模式有兩個特點十分明顯：第一，單一中心。只有中央政府擁有最終決策權(quán)，而決策的傳遞、落實則分別由中層行政和基層行政分別執(zhí)行，每級行政的權(quán)責體系都不完整，一切行政行為都需要切塊分解給各層級政府、通過上下統(tǒng)一聯(lián)動和協(xié)同才能完成。第二，相對封閉。整個行政體系運行顯現(xiàn)出一種相對封閉的內(nèi)循環(huán)，只有基層行政直接面對公眾，而中高級行政的對象并不是公共服務(wù)的需求者，而是低一層級的行政部門，具有很強的內(nèi)部性。正是因為這兩個明顯的特點，再加上行政構(gòu)架集權(quán)度高、存續(xù)期長，中國式行政特殊的弊病必須特別加以關(guān)注。1.維護高度集權(quán)行政付出高額管理成本在主體經(jīng)濟關(guān)系為橫向走勢的市場經(jīng)濟條件下，集權(quán)行政的縱向運行順序和條理正在遭遇嚴重的干擾和扭曲，政令的上傳下達和貫徹落實需要付出更多的代價，這直接導致管理成本的提高和管理效率的降低。即便如此，要保證政令在運行中不打折、不走樣依然十分困難。因此，為了維護正常的管理秩序，唯一的選擇是全力疏通、修復(fù)、加強和延伸縱向機構(gòu)設(shè)置。于是，機構(gòu)越設(shè)越多，層級越伸越長，機構(gòu)的自我膨脹沖動無法遏制。更遭糕的是縱向的行政模式與橫向的市場關(guān)系在縱橫的較量與對峙中不可能相互扶持，一定會兩敗俱傷：一方面使集權(quán)行政效率削弱甚至喪失；另一方面使市場發(fā)育受阻甚至倒退。2.內(nèi)部運行僵化且行政效能低下集權(quán)行政模式層級眾多、機構(gòu)龐雜，分工細致、級別森嚴，管理口徑小、張力不足，組織機構(gòu)和行為習慣呈現(xiàn)出固化、僵化和形式主義是必然的。在這種管理模式中，經(jīng)常是少一個部門都辦不成事，但一個部門不少又辦不完事，嚴重影響著其行政效能。再加上機構(gòu)龐雜、人員眾多，相互之間又會制造出許多“工作”，于是機構(gòu)和人員再進一步擴大。這種惡性循環(huán)的現(xiàn)象相當普遍，被英國著名政治學家和歷史學家帕金林概括為官場上的“自我膨脹定律”。在這種情況下，整個行政管理效率被機構(gòu)內(nèi)部的自生問題所大量消耗，忙忙碌碌的管理工作中，有相當部分要用于打通內(nèi)部運行關(guān)節(jié)。這樣的行政效能可想而知，與周圍市場環(huán)境的高效率對比鮮明，更與人們對增加行政服務(wù)功能的強烈要求相去甚遠。3.遠離終極服務(wù)對象從而對環(huán)境變化缺少敏銳回應(yīng)多層級的縱向管理模式使管理中心遠離終極服務(wù)對象，任何一個行政意圖或行為從始端到終端都要經(jīng)過漫長的層級傳遞，耗時過長不說，中途的信息衰減、走樣、遺失或截留現(xiàn)象無法避免。如果再要求終端信息原路返回，信息的真實度更無法保證，甚至可能已面目全非。此外，在這種層級制度中，上級與下級之間由人為因素造成的雙向的信息不對稱具有存在的可能性：一方面，上級為了維護組織和領(lǐng)導人的權(quán)威，往往對自己擁有信息實行有保留、非透明的下傳；另一方面，下級為了維護自身勢力范圍和強化存在必要，也會利用接近信息源、了解實情的優(yōu)勢，對上級封鎖、歪曲或截留信息。這種上下級的雙向信息不對稱，加大了管理路徑的運行阻力，使集權(quán)行政模式失去了對環(huán)境變化的準確判斷能力和快速回應(yīng)能力。這與市場瞬息萬變的要求相差甚遠，更無法盡到服務(wù)社會經(jīng)濟的行政職能。4.監(jiān)督層面單一封閉薄弱使腐敗問題容易滋生蔓延集權(quán)行政是一種縱向管理模式，在行政監(jiān)管方面有著明顯弱點：一方面，管理系統(tǒng)相對封閉，各層級的權(quán)力主要來自縱向的分配和轉(zhuǎn)移，因此對其監(jiān)督的作用力和可能性多集中于上下級的狹小空間和范圍，另一方面，在具體行政活動中，上下級之間又有很大的工作依賴和協(xié)同關(guān)系，相互配合的要求遠遠大于互相監(jiān)督的責任，其結(jié)果必然是監(jiān)督層面單一、過程封閉、力度薄弱、時效延遲，很容易滋生各種腐敗問題。而且，一旦出現(xiàn)問題感染性又極強，層級之間效仿和擴散速度快，形成群團共犯的比率極高。這一點，從近年來的行政犯罪案件中看得最為清晰。客觀地講，行政管理部門所提供的公共服務(wù)品本來就具有天然的壟斷性。每個行政層級都握有一定權(quán)力，同時也都具有濫用壟斷和特權(quán)的條件和可能。壟斷和特權(quán)是市場的大敵，它可創(chuàng)造大量的尋租、設(shè)租、分租、收租的機會，使部分收入不合理地流向管制機構(gòu)手中，直至引發(fā)權(quán)錢交易。從上述分析可以看出，在市場經(jīng)濟業(yè)已成熟的大背景下，集權(quán)行政模式的不適宜性已十分明顯。三、對現(xiàn)行政府構(gòu)架矯正及改革的漸進性舉措考察全世界行政體制改革的總趨勢，根據(jù)中國的具體國情，我們認為，中國行政架構(gòu)設(shè)計的總思路應(yīng)該是：從現(xiàn)行集權(quán)單行架構(gòu)的行政模式向分權(quán)并行架構(gòu)的行政模式轉(zhuǎn)變?？偟呐Ψ较蚴牵和苿蝇F(xiàn)行行政機構(gòu)設(shè)置縱向降低而橫向拓寬縱向減少層級，盡量貼近服務(wù)對象；橫向則多路徑并行，擴大行政的著陸面和開放度。從而實現(xiàn)降低成本、提高效率、減少腐敗、深化民主的行政要求。分權(quán)并行的行政構(gòu)架的具體設(shè)計是：首先是“分權(quán)”，將所有行政事權(quán)中帶有共通性、跨省區(qū)的內(nèi)容留在中央政府，而各省區(qū)轄內(nèi)的事權(quán)放歸于省區(qū)自行負責。各省區(qū)也要照此原則將相應(yīng)事權(quán)下放給市縣或區(qū)鄉(xiāng)。其次是“并行”，所有事權(quán)所屬政府都應(yīng)設(shè)有相應(yīng)的執(zhí)行體系，權(quán)力和責任集于一身，成為全責政府，即使是中央政府也要單獨設(shè)立自己的事權(quán)執(zhí)行體系。各級行政主體力量下沉，直接面對公眾。當然中央政府要保留司法集權(quán)，以保持中央政府的最高權(quán)威，同時對地方政府濫用權(quán)力和對民眾訴求提供司法救濟。上述分權(quán)并行模式的設(shè)計最突出的優(yōu)點是：第一，每級政府都是全責政府，對轄內(nèi)事務(wù)沒有推諉扯皮的借口和機會；第二，各級政府都直接面對終極服務(wù)對象，行政重心降低、著陸面增加，符合開放型、服務(wù)型政府的要求；第三，每個地區(qū)都同時存在多級政府在各司其職，客觀上其行政水平的比較和競爭十分明顯，有利于對政府活動的全面監(jiān)督；第四，具有相應(yīng)自主權(quán)的各級政府所提供的差異性行政服務(wù)，使公眾對自己生存的政治環(huán)境和公共服務(wù)具有了自主選擇權(quán)。當然，對這種行政構(gòu)架設(shè)計普遍存在的疑惑，可能集中在是否會使行政機構(gòu)更加臃腫。其實仔細分析不難看出：盡管可能出現(xiàn)同一地區(qū)有多級政府同時行政，但是各級政府各行其是、各司其職，不會重復(fù)。只要各級政府都是權(quán)力與責任集于一身的全責政府，僅財權(quán)責任一項就會有效制約其增設(shè)行政機構(gòu)的沖動，再加上各級政府的行為都直接擺在公眾面前，優(yōu)劣好壞自有公論，即便出現(xiàn)問題，被否定的也只限于行政不利的某一級政府，而不是政府的全部。比較起來，原有集權(quán)單行構(gòu)架中，所有事務(wù)由中央政府統(tǒng)管，一切行政要上下聯(lián)動整體協(xié)同的作法，這一設(shè)計肯定是更為精確而有效率的。因此，推進分權(quán)并行行政構(gòu)架的建立勢在必行。當然，具體在推進行政轉(zhuǎn)型過程中，漸進性原則還應(yīng)堅守。目前，以下六項工作已具備實施條件，必須盡快著手。其中，前三項用于減少縱向行政層級，后三項用于增加橫向行政服務(wù)。1.維護憲法的嚴肅性杜絕行政層級的進一步增加我國憲法對行政層級給予明確確認的是四級結(jié)構(gòu)：中央省縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），省與縣之間設(shè)置的地區(qū)行署，開始時只是省級派出的虛級建制。然而，經(jīng)過上世紀80年代前后的多次調(diào)整，這一層級大多由虛轉(zhuǎn)實，變?yōu)槭校ǖ丶墸Эh格局，使得行政層次已實際地增加到五級：中央省市縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），這種多級局面在中國歷史上并不很多。中國自秦漢以來，超過三級以上的多級行政統(tǒng)治總共只有350年左右，五級建制更為罕見。1因此，這種傾向必須加以遏制。應(yīng)該說，在我國現(xiàn)行行政體制中，增加層級的內(nèi)部沖動還是相當強烈的，尤其是在政令貫徹中出現(xiàn)問題時，一批叫作“辦公室”、“委員會”的機構(gòu)就會在行政機構(gòu)的末端或者側(cè)旁生長出來，并長期存在。近來，甚至連新組建的群眾自治組織（城市社區(qū)、農(nóng)村村民委員會等等），也因要執(zhí)行政府部門某些下派的任務(wù)，開始染上了行政色彩：這些組織的內(nèi)部建制正逐漸與行政部門對口設(shè)置；一些行政部門干脆把“辦公室”、“委員會”的頭銜，直接授予了這些組織?？梢?，行政鏈條繼續(xù)拉長的可能并沒有消除。因此，依憲法辦事，嚴肅層級建制，避免違法增加常設(shè)行政機構(gòu)，是我國各級人大及行政體制改革主管部門首先要關(guān)注的問題。2.增設(shè)省區(qū),劃減省域,防止行政層級的被迫增長增設(shè)省區(qū)，劃減省域是國際上通行的作法，在因地制宜、靈活管理、減少行政惰性、增加省際競爭力等方面具有積極而廣泛的意義。更重要的是，這種作法避免了因鞭長莫及而引發(fā)的行政層級被迫增加。省區(qū)過大，管理困難，用增加行政層級來彌補不足，是最貫常而不得已的辦法。建國后，許多專家學者已經(jīng)關(guān)注到我國一級行政區(qū)劃過大的問題，根據(jù)國外行政區(qū)劃設(shè)置的經(jīng)驗和作法（見表1），學者們建議將省區(qū)建制增加到50個左右更為適宜。國民政府時期（1941年），也草擬過縮小省區(qū)計劃，打算把原有全國28個省區(qū)擴大到66個。而直到海南省和重慶直轄市的建立，這些陳封的計劃和建議才得以實現(xiàn)。剛剛起步的增設(shè)省區(qū)、劃減省域工作，立即收到了效果。以重慶市為例，重慶直轄以后，撤銷了地級市中間層，實現(xiàn)了市對40個區(qū)縣的直接管理，構(gòu)建起兩級政府三級管理的新體制。財政供養(yǎng)人口比例為52:1，比起全國平均的35:1和西部平均的20:1要低得多，每年節(jié)約財政支出近32億元，同時還大大提高了行政效率。3表1中國與部分西方國家一級行政區(qū)劃設(shè)置對照表23.市、縣平行同屬省轄調(diào)減一級行政機構(gòu)市帶縣的作法始于地級市由虛變實及其他較大城市的合并或升級。將原本相互平行的同級