政治其它相關(guān)論文-從治民到官民互治——行政現(xiàn)代化歷程分析.doc

政治其它相關(guān)論文-從治民到官民互治行政現(xiàn)代化歷程分析摘要:本文從行政現(xiàn)代化與現(xiàn)代化的相互關(guān)系切入,提出和初步論證了行政現(xiàn)代化對于現(xiàn)代化和法制現(xiàn)代化對于行政現(xiàn)代化的先行性問題,并試圖對“行政”和“法律”作出新的解釋,初步分析比較了中西方的法治傳統(tǒng),認(rèn)為中國傳統(tǒng)的德治和法治實(shí)質(zhì)上都是人治,亦即官治,都是用于治民的；甚至從特定意義上說西方的法治主要也是用于治民的；認(rèn)為中國社會(huì)主義的行政現(xiàn)代化應(yīng)該走出法制的治民傳統(tǒng),實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)接軌”、“兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變”,營造出官民互治的政治行政局面,以實(shí)現(xiàn)對近現(xiàn)代西方法治的趕超。關(guān)鍵詞:行政；現(xiàn)代化；法制(治)；治民；官民互治一、行政現(xiàn)代化釋義行政現(xiàn)代化是近年來提出并引起爭議且尚無共識(shí)的問題。它涉及什么是行政,什么是現(xiàn)代化,什么是行政現(xiàn)代化,行政現(xiàn)代化同其他領(lǐng)域現(xiàn)代化的關(guān)系,以及行政現(xiàn)代化與法制的相互關(guān)系等等問題。什么是行政?自伍德羅威爾遜創(chuàng)立現(xiàn)代意義上的行政學(xué)以來,對于“行政”概念的界定一直爭議未果1。在西方,關(guān)于行政概念的分歧主要有:其一,“三權(quán)說”,即從國家機(jī)構(gòu)分工關(guān)系上確認(rèn)行政的內(nèi)涵,認(rèn)為只有政府的行政部門所管轄的事務(wù)才是行政。其實(shí)這種見解解釋不了國家立法、司法機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)的問題。其二,“二分說”,即從政治與行政分離的角度來確立行政的內(nèi)涵,認(rèn)為行政是國家意志的執(zhí)行。其實(shí)這種見解回避了政治的行政性和行政的政治性問題。其三,“功能說”,即從管理功能的角度來確立行政的內(nèi)涵,認(rèn)為協(xié)調(diào)眾人努力達(dá)到一定目的的一切管理活動(dòng)都是行政。其實(shí)這種見解泛化了行政概念,撇開了行政活動(dòng)中的政治因素,混淆了行政與管理之間的界限。在我國,也有三種觀點(diǎn):其一,行政即國家行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng),指狹義的政府行政；其二,行政即國家機(jī)關(guān)的行政活動(dòng),指廣義的政府管理；其三,行政即包括政府、國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在內(nèi)的行政管理活動(dòng)。我認(rèn)為以上各種見解和觀點(diǎn)因各有其不同的場景與論域亦都能成立。如果將國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于行政概念界定進(jìn)行比較,找出共同點(diǎn),可依次將行政分為“微觀行政”、“中觀行政”和“宏觀行政”三類。對于微觀行政來說,中觀行政和宏觀行政是其運(yùn)作的行政生態(tài),微觀行政最終取決于或受制于中觀和宏觀行政的運(yùn)作狀況。對于中觀行政和宏觀行政來說,微觀行政對它們有巨大的能動(dòng)的反作用,微觀行政亦即作為狹義政府行政的好壞直接影響到中觀和宏觀行政,從這個(gè)意義上說,微觀的政府行政應(yīng)當(dāng)居于優(yōu)先地位。具體說來,行政,從字面理解就是行其政事,推行、執(zhí)掌政務(wù)。政事、政務(wù)有是與非之分,大與小之別。大的政事、政務(wù)一般與國家組織相聯(lián)系,因此,行政與國家組織活動(dòng)特別是國家的政府組織活動(dòng)相聯(lián)系。對此,下面的這種界定是可以接受的:即行政是國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)和統(tǒng)治階級(jí)利益依法對社會(huì)事務(wù)、國家事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行有效管理的活動(dòng)。這個(gè)界定突出了行政的主體(行政機(jī)關(guān))、客體(上述“三務(wù)”)、依據(jù)(法)及目的(目標(biāo)利益)、價(jià)值(有效性)等內(nèi)涵。我以為對行政活動(dòng)的研究,要始終圍繞這樣幾個(gè)問題展開,即何謂政(治),誰來行,如何行,終其果。這四個(gè)問題貫穿于行政管理活動(dòng)過程的始終。其中最為重要和關(guān)鍵的問題是何謂“政”的問題,行政分析研究的起點(diǎn)是“政”,而不是“行”,如果這個(gè)立于首位的問題不搞清楚,不解決好,勢必影響到其他幾個(gè)問題的研究和解決。然而“政”或“政治”的定義林林總總,其要義莫過于一是“公”或“共”,二為“正”。所謂“公”是指行政所推行、執(zhí)掌的政事、政務(wù)具有政治、國家那種超越、凌駕于社會(huì)之上的“公共性”特質(zhì),它與社會(huì)整體利益的增進(jìn)、分配、調(diào)適及其公共權(quán)力活動(dòng)緊密相關(guān)。所謂“正”是指與“公”、“共”即公共性特質(zhì)內(nèi)在聯(lián)系的并能外顯的一種“德行”或“德性”,正如孔子曰:“政者,正也?！闭菑恼f文解字意義上說,所謂行政即“行公”、“行正”,行政即行“公正”!可見,講政治、講公正,講道德本是“行政”題中應(yīng)有之義。然則,與國家相聯(lián)系的行政都是具體的、歷史的、階級(jí)的,推行、執(zhí)掌政務(wù)的行政人都具有自然的和社會(huì)的雙重屬性,實(shí)際行政過程中往往會(huì)出現(xiàn)階級(jí)的偏見和利己主義的私欲而扭曲行政之本義。辦法只在于訴諸法律。無論是行“公”、還是行“正”,抑或是行“公正”,都要靠法與法律來維系。因此,法又是行政的題中應(yīng)有之義。法律首先關(guān)注的是社會(huì)的普遍的公與正。但是,一定的法律只是將一定的階級(jí)偏見和一定的行政人的私欲控制在一定的社會(huì)所能夠承受的度以內(nèi)。稍有歷史使命感和責(zé)任感的研究者總是不應(yīng)忘記提醒人們注意:只要有與國家相聯(lián)系的法律存在,任何法、法律都不是也不可能真正成為實(shí)體意義上的公正與正義的代名詞、同義語,因?yàn)樵谫Y源有限的情況下,法律總是具有既公而又非公的特質(zhì)。無論是法律的公的特質(zhì),還是法律的非公的特質(zhì),法律都要求行政者必須行正。行政現(xiàn)代化是現(xiàn)代化總問題中的一個(gè)分支系統(tǒng)的問題。現(xiàn)代化可泛指各種不同類別的前現(xiàn)代化社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)的變遷,但一般主要是指從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的變遷。作為一種世界歷史的普遍進(jìn)程,各個(gè)國家和地區(qū)都將或遲或早走上現(xiàn)代化之路,這是共同的趨勢。但是,由于國情不同,各國現(xiàn)代化道路其特點(diǎn)、經(jīng)歷的途徑及形成的模式會(huì)各有所不同?，F(xiàn)代化最初是西方文明歷史邏輯的產(chǎn)物。自18世紀(jì)后半期工業(yè)革命以來,以工業(yè)化為推動(dòng)導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變,并使工業(yè)主義滲透到政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化各個(gè)領(lǐng)域,造成世界性的歷史轉(zhuǎn)變過程。它也指第二次世界大戰(zhàn)后,廣大發(fā)展中國家在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行改革,學(xué)習(xí)世界先進(jìn),以迅速趕上發(fā)達(dá)國家并適應(yīng)世界環(huán)境的發(fā)展過程。中國的現(xiàn)代化歷程始于19世紀(jì)中葉。獨(dú)特的社會(huì)歷史背景,使中國逐步形成一條獨(dú)具特色的獨(dú)立、民主、統(tǒng)一、富強(qiáng)、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展道路?，F(xiàn)代化不僅僅是生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變或工藝技術(shù)的進(jìn)步,而且更是一個(gè)民族國家在其歷史變遷過程中文明結(jié)構(gòu)的重新塑造,是包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)諸方面在內(nèi)的全方位的轉(zhuǎn)型,于是就有經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化三個(gè)子系統(tǒng),由此構(gòu)成現(xiàn)代化的整體系統(tǒng)。它們各有其自身的發(fā)展規(guī)律,既不能相互替代,又不可分割,互為條件,互為推動(dòng)力。其中,經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化是基礎(chǔ),在歸根結(jié)底意義上起決定性作用；文化現(xiàn)代化是導(dǎo)向,它對經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和政治現(xiàn)代化起著提升和引導(dǎo)作用；政治現(xiàn)代化是關(guān)鍵,它介于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和文化現(xiàn)代化之中,起著傳輸、橋梁、轉(zhuǎn)換和制導(dǎo)作用。我們已把行政界定為政府即微觀行政,自然屬于政治上層建筑,而且是政治上層建筑的重要組成部分。政府行政現(xiàn)代化就構(gòu)成政治現(xiàn)代化的一個(gè)子系統(tǒng)。這樣,現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化和政府行政現(xiàn)代化之間就形成三個(gè)層次互涵關(guān)系。政治現(xiàn)代化亦可視為政治發(fā)展,其內(nèi)在要求是政治的民主化,通過政治制度的更新和完善來實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)政治轉(zhuǎn)向現(xiàn)代政治。政治現(xiàn)代化主要是通過政府行政現(xiàn)代化作為載體來實(shí)現(xiàn)。行政現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志就是“行政國家”的出現(xiàn)。行政是現(xiàn)代社會(huì)的一把鑰匙,行政在整個(gè)國家和社會(huì)中的作用日益凸顯,由此把政府行政推到了歷史的前臺(tái)。以致于一個(gè)國家政府行政是否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,往往決定著這個(gè)國家和社會(huì)是否發(fā)達(dá)以及發(fā)達(dá)的程度2。因此,行政現(xiàn)代化在一個(gè)國家的政治現(xiàn)代化乃至經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和文化、社會(huì)現(xiàn)代化過程中至關(guān)重要,應(yīng)當(dāng)置于適當(dāng)?shù)膬?yōu)先地位。如果沒有行政現(xiàn)代化也就沒有政治現(xiàn)代化。二、行政現(xiàn)代化與法治、法制行政現(xiàn)代化可以直接理解為政府現(xiàn)代化,或行政管理現(xiàn)代化,是相對于狹義的政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化而言的。學(xué)術(shù)界已經(jīng)將行政現(xiàn)代化問題提上研究的日程。比如,張夢中先生在論公共行政(學(xué))的起源與范式轉(zhuǎn)變一文中認(rèn)為,近現(xiàn)代意義上的公共行政學(xué)經(jīng)歷了六次大的范式轉(zhuǎn)變,分別是從傳統(tǒng)的公共行政到管理科學(xué)到公共事務(wù)到政策分析到新公共行政再到新公共管理、公共管理3。我以為,西方公共行政學(xué)范式的轉(zhuǎn)變過程,實(shí)際上是西方行政現(xiàn)代化客觀進(jìn)程在行政理論上的反映和表現(xiàn)。而且主要是西方行政現(xiàn)代化在制度和具體運(yùn)作層面上的理論反映和表現(xiàn),當(dāng)然也在一定程度上不自覺地涉及到行政現(xiàn)代化的價(jià)值理論問題,如行政的社會(huì)公共性、公平性和正義性等。在國內(nèi),有學(xué)者認(rèn)為,正確理解“行政管理現(xiàn)代化”概念的關(guān)鍵,是客觀地界定我國“行政管理現(xiàn)代化”的范圍,找出“行政管理”和“現(xiàn)代化”的內(nèi)在聯(lián)系,從國內(nèi)外行政管理經(jīng)驗(yàn)和行政發(fā)展趨勢中,歸納總結(jié)行政管理現(xiàn)代化的基本標(biāo)志。這個(gè)基本標(biāo)志主要包括法制(治)化、制度化、科學(xué)化和高效化,其中,行政人或政府人、管理者的現(xiàn)代化又是關(guān)鍵4。也有學(xué)者認(rèn)為,行政管理現(xiàn)代化是廣義的概念,它包容了一般意義上的行政管理或行政運(yùn)行現(xiàn)代化,同時(shí)包容了指導(dǎo)行政實(shí)踐的行政理論研究的科學(xué)化。行政運(yùn)行現(xiàn)代化是在行政實(shí)踐領(lǐng)域中,在行政運(yùn)行過程中的行政理念、結(jié)構(gòu)、功能、技術(shù)及運(yùn)作機(jī)制向現(xiàn)代高效廉潔政府運(yùn)行方向的變化,具體表現(xiàn)為行政管理的民主化、法制化、科學(xué)化和高效化。而行政理論研究的現(xiàn)代化是研究行政管理運(yùn)行及其規(guī)律的,在其內(nèi)容體系,研究方法上向更科學(xué)、更符合中國國情方向的變化,其具體體現(xiàn)為專業(yè)化、科學(xué)化、前沿化和現(xiàn)實(shí)化。行政運(yùn)行現(xiàn)代化屬于行政現(xiàn)代化的實(shí)踐層面,行政研究現(xiàn)代化則屬于行政現(xiàn)代化的理論層面。這兩個(gè)層面的行政現(xiàn)代化是并行不悖、缺一不可的。行政運(yùn)行現(xiàn)代化是行政研究現(xiàn)代化的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ),而行政研究現(xiàn)代化則是行政運(yùn)行現(xiàn)代化的理論提升和思想導(dǎo)引,應(yīng)當(dāng)先行于行政運(yùn)行的現(xiàn)代化5。雖然學(xué)者們對行政現(xiàn)代化問題的關(guān)注表述不同,觀點(diǎn)各異,但有一點(diǎn)是相同或相似的,這就是行政現(xiàn)代化與法制是緊密聯(lián)系不可分離的。行政現(xiàn)代化內(nèi)容涉及許多方面,在行政現(xiàn)代化的所有內(nèi)容中,都把法制置于行政現(xiàn)代化的優(yōu)先地位。無論是行政的前提和依據(jù),還是行政的程序及其保障等都離不開法制。無法不行政。沒有法制的行政是不可想像的。如果沒有法制的現(xiàn)代化,也就沒有行政的現(xiàn)代化。因此,行政現(xiàn)代化必須從法制和法制的現(xiàn)代化著手。法制是一個(gè)莊嚴(yán)的話題,通常是指法律制度的簡稱,屬于上層建筑系統(tǒng)。人們可以從法律制度兩個(gè)層次理解和把握法制,即理解的側(cè)重點(diǎn)的不同,如果側(cè)重于法律,那么法制就是法律制度或制度化的法律體系；如果側(cè)重于制度,那么法制就是法律制度或法律的制度化。理解的側(cè)重點(diǎn)不同,論域不同,自然得出的結(jié)論就會(huì)各異。人們還可以從法制的理論(價(jià)值)、法制的制度和法制的實(shí)踐三個(gè)層面理解和把握法制,以免就事論事,防止片面性。其中從法制的理論層面看,主要是對法律的認(rèn)知和界定。法,本源于規(guī)律,是規(guī)律的同義語。研究法的規(guī)律是一門大學(xué)問,叫“法學(xué)”,它是由理論法學(xué)、應(yīng)用法學(xué)、技術(shù)法學(xué)等眾多分支學(xué)科構(gòu)成的法學(xué)體系。從漢語詞匯的語義看,無論是“法”還是“律”,都含有法則即規(guī)律的意思,將“法”和“律”組成“法律”一詞,原意為法則或規(guī)律的復(fù)合,即“規(guī)律的規(guī)律”。從這個(gè)意義上說,“法律”是規(guī)律的另一種表達(dá)法。法律是規(guī)律的同義語,它與自然相聯(lián)系,就是自然法(不同于西方的“自然法”:一種法理念的事物,一種“理想法”),反映自然規(guī)律；它與社會(huì)相聯(lián)系,就是社會(huì)法,反映社會(huì)規(guī)律。但是,當(dāng)我說“法律”是“規(guī)律的規(guī)律”,前一個(gè)規(guī)律同“法”；后一個(gè)規(guī)律同“律”,當(dāng)它被“規(guī)律”這個(gè)前置詞所限定后,只有當(dāng)它正確地反映“法”所顯示的“規(guī)律”之后這個(gè)“律”才具有“規(guī)律”的性質(zhì)。進(jìn)一步說,當(dāng)我說法律是“規(guī)律的規(guī)律”時(shí),其先決理念是只有當(dāng)法律尤指紙上的法律,真正反映社會(huì)規(guī)律時(shí)才具有“規(guī)律”的性質(zhì),才是規(guī)律的同義語。因此,法律又不直接或簡單等同于規(guī)律本身。規(guī)律具有客觀性,只有當(dāng)法律真正反映規(guī)律時(shí),法律才具有規(guī)律所具有的客觀性。規(guī)律又是發(fā)展變化的,社會(huì)及其規(guī)律是發(fā)展變化的,反映社會(huì)及其規(guī)律發(fā)展變化的法律也是在不斷發(fā)展變化的。自從文字發(fā)明以后,以文字形態(tài)表達(dá)(或作為載體)的法律,具有主觀意識(shí)和主觀形式。由于立法者往往都是社會(huì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)或社會(huì)群體,他們不能不受其具體的歷史的階級(jí)的和認(rèn)識(shí)的局限性影響。所以,既往的文字形態(tài)法律都不能不深深打上占統(tǒng)治地位的階級(jí)或社會(huì)群體的主觀意志的烙印,而且社會(huì)愈原始這種烙印就愈深,這種烙印愈深,文字形態(tài)的法律就愈是飄移和遠(yuǎn)離社會(huì)客觀規(guī)律本身,就愈具有“惡”法的性質(zhì)而非“良”法的性質(zhì)。為此,我將理論意義上的法制即法律劃分為兩類:一是作為“客觀形態(tài)的法律”(自在的彼岸的法律、抽象的應(yīng)然的價(jià)值層面上的法律),二是作為“文字形態(tài)的法律”(現(xiàn)存的此岸的制度化的法律、具體的實(shí)在的實(shí)證的紙面上的法律)。以文字為載體的法律或制度化的法律所具有的至上性和權(quán)威性最終不取決于其條文的繁簡、體系的完善程度、國家權(quán)力的強(qiáng)弱,而主要取決于它是否和在多大程度上符合作為客觀形態(tài)的法律(規(guī)律),取決于是否把它置于具體的社會(huì)客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)之上,因?yàn)榉傻奈┮辉慈驼嬲A(chǔ)只能是社會(huì)生活本身。從法制的制度層面上看,法制是法律的制度化,根據(jù)一定的法律理論和國家社會(huì)生活實(shí)際的結(jié)合,通過立法行為進(jìn)行法律的創(chuàng)制,成為法律制度(成文的或不成文的),屬于制度范疇。任何國家任何時(shí)期都有自己的法律制度。一個(gè)良好的法律制度,除了要求有法律理論與社會(huì)實(shí)際較好的結(jié)合外,還要表現(xiàn)出法制體系應(yīng)具有的一些基本特征:其一,門類齊全,從憲法到一系列的具體法,全國形成一張法網(wǎng)；其二,結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn),層次分明；其三,眾多法律內(nèi)部協(xié)調(diào)一致,避免法制矛盾,此外,還有法律形式的統(tǒng)一等。法制一旦形成和生效,即具有實(shí)體工具性的作用。從法制實(shí)踐層次看,就是法制的實(shí)施、貫徹和落實(shí),亦即有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。現(xiàn)代法制的實(shí)踐,要求國家機(jī)關(guān)及其工作人員在職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行法律,以保證法律的實(shí)現(xiàn)；一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人必須依法辦事,遵守法律。由法制的實(shí)踐層面就會(huì)引出一系列的話題,如理想法治、現(xiàn)實(shí)法治、法治進(jìn)化及其相互關(guān)系；有法、執(zhí)法、遵守法律的社會(huì)是法治社會(huì),與此相對應(yīng),無法或有法不嚴(yán)格執(zhí)行遵守的社會(huì)就是“人治”社會(huì)；“法治”的社會(huì)不一定是民主的社會(huì),它也可以是專制的社會(huì)；“法治”社會(huì)同時(shí)并存著“以法治國”和“依法治國”的問題,“法治”社會(huì)也同時(shí)存在著“治民”或“官治”、“民治”以及“官民互治”的相互關(guān)系問題,等等。以上三個(gè)層面的問題是相互聯(lián)系不可分割的。大致說來,如果法制理論不科學(xué),缺乏真正的理性,那怕是差之毫厘,也會(huì)引導(dǎo)法制的制度和法制的實(shí)踐謬之千里；如果問題不在于法制的理論本身,那么問題就有可能出在法制的制度和實(shí)踐上,導(dǎo)致不完善的法制制度和有害的法制實(shí)踐；如果問題不在于法制的理論和制度上,那就要在法制的實(shí)踐上下功夫。因此,當(dāng)法制的理論和制度問題解決之后,法制的實(shí)踐就是決定性的因素。如果忽略